随着经济社会的发展，我国人群活动呈聚集性特征，与自然交互愈加频繁，使用的各类工业产品逐步丰富，在丰富生活的同时，极大地增加了群体性突发公共卫生事件的发生概率。基于此，特别是2003年严重急性呼吸综合征（severe acute respiratory syndrome, SARS）疫情过后，《突发公共卫生事件应急条例》 《突发事件公共卫生风险评估管理办法》 《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号）等相继出台。2019年末新型冠状病毒感染疫情暴发后，我国面临的突发公共卫生事件的挑战愈发严峻，对我国应对突发公共卫生事件的应急能力提出了更高的要求。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“提高应对突发公共卫生事件能力”的重大任务，重点在于大力推动完善科学的公共卫生应急体系、提高卫生应急能力，使之成为高效应对突发公共卫生事件的有力保障^[1-2]。卫生应急评价是提升应对突发公共卫生事件能力的基础，卫生应急评价可用以评估现有应急能力的水平，了解基层卫生应急需求现况，为后续卫生应急决策的制定提供指导方向，是完善公共卫生应急体系、提高卫生应急能力的重要举措，对应对突发公共卫生事件起着至关重要的作用^[3]。

卫生应急能力评价是对公共卫生的应急机制、应急体制、应急部门的人力资源和物资储备等多方面应急要素的完备性、协调性的系统分析，是评价主体根据给定的客观可量化的标准，结合相关数据和资料，对评价客体的应急流程和效果进行客观科学的测评和价值判断的过程^[4-5]。卫生应急能力评价应用广泛，按照评价客体可分为个人层面评估、机构组织层面评估和区域卫生系统层面评估^[6]。现对我国现有卫生应急能力评价体系以及研究进展进行系统综述，总结卫生应急能力评价体系的建设优缺点，为下一步丰富和完善卫生应急体系建设提供参考。

1 资料与方法 1.1 文献检索策略

利用中文数据库中国知网、万方数字化期刊全文数据库，外文数据库Web of Science、PubMed、EMBASE进行文献检索与分析，检索时间为2000年1月1日—2022年8月13日。研究以“应急能力评价”和“emergency capacity evaluation”为中英文核心检索词，以“突发公共卫生事件”“卫生应急”“指标体系”“public health emergency”“emergency preparedness”“emergency response”“assessment”等为限定检索词，并采用连接词组合检索各数据库。“应急能力评价”相关关键词包括：应急评价、应急能力、应急能力评估等。

1.2 纳入排除标准

通过文献评阅，纳入符合以下标准的文献：①研究主题为突发公共卫生事件应急能力的评价，并对指标体系构建策略的具体内容进行描述，排除仅仅包含评价结果并未描述其具体策略的文献；②剔除不同数据平台的重复文献；③文献发表时间为2000年1月1日—2022年8月13日；④发表文献语言为中文或英文；⑤研究类型包括综述、实证研究，排除观点性文章、新闻、评论、社论、文献目录、会议摘要等。

1.3 文献检索流程

文献检索流程及结果见图 1。

1.4 文献信息提取

从筛选文献中提取后续分析的关键信息，提取的主要内容包括：①文献基本信息，包括作者、机构、发表时间、发表期刊；②突发公共卫生事件应急能力评价指标体系的构建策略；③突发公共卫生事件应急能力评价指标体系；④讨论和建议。然后，比较核对提取的资料。

1.5 质量控制

培训2名研究员。正式筛选文献前，抽取并测试20~30篇检索到的文献，2名研究员分别按照标准的检索策略纳入与排除文献，对筛选过程中的分歧之处展开讨论，统一操作标准。

2 卫生应急能力评价体系现况

2001年，世界卫生组织发布《国家传染病监测应对体系评估方案》后，各国先后开展卫生应急能力评估体系相关研究，而我国应急能力评价体系研究起步相对较晚。本研究从评价体系的主客体、评估方法、评估指标内容和评估指标应用4方面进行系统研究和概括讨论^[7-8]，旨在对我国卫生应急能力评价体系现况和研究进展进行系统综述。

2.1 评价体系主客体

在评价主体层面，国内主要由原国家卫生和计划生育委员会委托北京大学牵头开展我国卫生应急能力评价体系的相关研究，并由中国疾病预防控制中心制定全国统一的调查问卷，此后相关部门根据地区差异建立了市县级的卫生应急能力评价体系^[9]，主要用于各级政府部门掌握当地总体卫生应急能力建设现况。此外，其他研究学者也开展了一系列评估体系研究工作，但目前尚处于理论阶段，较少投入实践。评价客体为全国范围内省、市、县各级卫生系统内相关单位，主要是各级疾病预防控制中心、社区卫生服务中心等，目前针对医院体系开展的卫生应急能力评估应用较少。

2.2 评价方法 2.2.1 构建应急能力评价模型的主要方法

在指标体系初步选择和筛选过程中用到的定性方法有文献分析法、专家访谈法、小组讨论、德尔菲法^[10-12]，评价指标的权重计算大多为定量方法，主要有层次分析法、专家分析法^{[10, 12-13]}，其他方法如主成分分析法、比例分配法、熵值法、加权法等也有应用^[13-14]。

2.2.2 指标应用和调查方法

应国家卫生健康委员会要求，我国的评价按照自下而上的形式开展，主要由各级省、市、县卫生系统行政部门依据全国统一的调查问卷进行自评普查，并向上汇总到中国疾病预防控制中心，由中国疾病预防控制中心进行统一的评价分析。

2.3 评价指标内容建设

应急能力评价体系的指标内容建设是影响一个评价体系是否科学合理的重要一环，需根据不同国家的国情以及地方差异性、评价主客体身份不同进行全面系统的指标选择和评价体系的建立。指标分类按照事件发展可分为准备阶段、应对阶段和事后阶段3大类指标。

突发公共卫生准备阶段一般包括人才队伍建设、应急资源储备、体系建设、科研与培训、预案管理指标5类一级指标。（1）人才队伍建设指标包括专业卫生应急人员人数及比例、非专业卫生应急人员人数及比例、应急队伍设置的完整率^[15]、应急队伍专家库组成、卫生应急培训演练等二级指标^[16]，主要集中在对人才队伍的数量、专业程度和职责划分进行评价。（2）应急资源储备指标包括应急经费管理、应急物资种类和数量、应急药品管理、应急设备管理等二级指标^[15]。应急资源储备相关指标主要涉及资金数额、物资的完备率，而资金的分配管理、应急物资的储备制度相关研究和指标较少。（3）体系建设指标包括政策保障、机构设立、应急制度、应急管理机制等二级指标^[17]。体系建设指标相比其他一级指标更宏观，体系设置的完善性、科学性、可行性是评价卫生应急能力的重要指标。（4）科研及培训指标包括对卫生应急人员的专业培训、卫生应急科研立项数、论文发表数等二级指标^[18]。科研及培训是对卫生应急体系的专业素养的评价，有助于加快卫生应急体系的修改完善。（5）预案管理指标包括预案完备率、更新频次、预案演练等二级指标^[17]。预案完备率和更新频次在指标体系中较多被考虑，而预案的可行性和演练则较少纳入参考指标。在有些体系中，预案管理被纳入体系建设中作为二级指标，考虑其重要性，在此单独列出。

突发公共卫生应对阶段一般包括预警监测、应急处置、公众宣教、信息沟通协作、心理支持5类一级指标。（1）预警监测指标包括信息化建设、监测种类频率、风险评估、上报范围、上报时限和频率、监测制度等二级指标^[17]。预警监测是卫生应急体系灵敏性很重要的体现，主要包括监测、风险预警和上报3部分，除此之外，随着数字化的普及，信息化建设也是评价卫生应急能力的重要指标，监测上传的制度在目前的研究中较少提及。（2）应急处置指标包括组织指挥、现场救援流程和方案、院前处置及转运、现场调查、现场救援和医疗救治等二级指标^[18]。应急处置是卫生应急的核心环节，可以间接体现出卫生应急人才队伍建设、体系建设、预警监测的效果。（3）公众宣教指标包括健康教育、防控宣讲、预警发布等二级指标^[19]。公众宣教面向公众，需要体现及时性和有效性。（4）信息协作指标包括与医疗卫生领域其他组织沟通、与社区沟通、与媒体沟通等二级指标^[17]。根据沟通对象，信息沟通可分为卫生组织、社区和媒体，主要起到工作交流、任务传达和信息公布等职能，是促进卫生应急工作快速开展的“润滑剂”。（5）心理支持指标主要包括心理疏导^[19]。现有研究中很少纳入心理支持相关指标，但是其对卫生应急也有一定影响，故单独列出。

突发公共卫生事件事后阶段主要为善后处理这类一级指标。善后处理指标包括善后处理、事后评估、奖惩制度、抚恤制度等二级指标^[20]。善后处理是在突发公共卫生事件应急终止后的处理，主要包括对事件的总结经验分享以及对参与人员的处理，可为完善现有卫生应急体系提供真实数据和经验。

2.4 评价指标应用

卫生应急能力评价体系的指标在不同评价客体的层面差异较大，故按照评价客体分为个人层面评估、机构组织层面评估和区域卫生系统层面评估，并对不同层面进行汇总分析。

2.4.1 卫生系统（区域）层面体系

我国第一个卫生系统（区域）层面的评价体系是原国家卫生和计划生育委员会于2013年制定的针对各省、市、区卫生行政部门的“卫生应急能力评估调查问卷”，其评价内容划分为8个一级指标、81个二级指标，但该指标体系由于没有考虑地域差异性、内容不够完善、标准理解不统一等问题，导致评价效果与真实情况存在偏差，亟待进一步完善修改^[7]。针对卫生应急能力评价体系，卫生领域专家也开展了很多相关研究，如：仇蕾洁等^[3]依据美国疾病预防控制中心“公共卫生准备和应对能力量表”专家咨询标准结合我国农村基层实际情况，应用德尔菲法制定出包含12个一级指标、56个二级指标的农村基层突发公共卫生事件应急能力评价体系，丰富了评价客体，完善了预后和灾后管理的评价指标。梁艺等^[21]参考原国家卫生和计划生育委员会2015年发布的《全国疾病预防控制机构卫生应急工作规范(试行) 》以及美国“关于公共卫生应急准备能力评估”的文件，应用德尔菲法构建出包含6个一级指标、53个二级指标，适用于省级疾病预防控制机构卫生应急能力评价的体系标准。

2.4.2 机构组织层面体系

机构组织层面的体系是针对具体医疗卫生机构（如疾病预防控制中心、各级医院和基层社区卫生机构）的评价体系。区域卫生系统和具体的机构组织由于其不同职能的侧重，卫生应急评价体系也有所不同。各机构组织是卫生系统中直接面对突发公共卫生事件处置的主体，更加注重对物资储备、应急处置能力、实验室检测水平、科研协作能力等实践能力和专业素养的评价指标权重设置。

陈蓉等^[22]按照《国家卫生计生委办公厅关于印发全国医疗机构卫生应急工作规范（试行）和全国疾病预防控制机构卫生应急工作规范（试行）的通知》（国卫发〔2015〕54号）（以下简称“《规范》”）对医疗机构工作内容和职责的要求，结合上海市卫生应急相关需求，运用德尔菲法、层次分析法、比例分配法，设计出包含6个一级指标、20个二级指标的机构组织层面的卫生应急能力评价体系，在确定评价客体的基础上，针对地域差异化的卫生应急需求设计了相适应的评价体系。黄冰雪等^[19]结合新疆县级医院应对突发事件的调查报告等，通过专家访谈、德尔菲法构建含9个一级指标、22个二级指标的适用于新疆基层医疗卫生机构卫生应急事件的应急能力评估体系，并在当地卫生健康委员会的协助下对14所基层医疗卫生机构的卫生应急能力进行评估，后续可根据实际使用情况调整评价体系。学生群体具有免疫力差、传染易感、应急能力差等特点，对幼托机构的卫生应急能力要求很高，针对此类机构，张桂欣等^[18]基于层次分析法、德尔菲法建立了包含5个一级指标、15个二级指标的幼托机构公共卫生应急能力评价指标体系, 并应用该指标体系对深圳市福田区托幼机构进行评估，为非公立医疗卫生机构组织的卫生应急能力评价体系的构建提供了参考。

2.4.3 个人层面体系

卫生应急人员是应对突发公共卫生事件的实践主体，其评价指标主要包括卫生应急理论知识、医疗救护实践技能、卫生应急管理能力等，该层面的研究也已广泛开展。钟远等^[23]基于德尔菲法构建以个人基本条件、理论知识、临床护理实践技能、应急管理能力4方面为主的包括4个一级指标、28个二级指标的卫生应急能力评价体系，用以评价医院医护人员应对突发公共卫生事件的能力，各项指标可操作性高。薛白等^[24]基于德尔菲法、层次分析法对26位专家进行咨询并计算指标权重，建立了包含4个一级指标、10个二级指标的卫生应急能力评价体系，用于评价重大传染病暴发期间一线护士的应急能力。

3 讨论

通过对我国卫生应急能力评价体系系统研究发现，我国在卫生应急能力评估方面研究基本成型，从评价体系主客体、评估方法、评估指标建设、指标应用等方面开展了不同程度的研究。当前，我国整体上根据基本国情和卫生机构职能部署特点，构建了一套适宜我国应急能力价值标准的多样化指标库，并已经建立起适用于省、市、县各级卫生系统部门具体标准的评价体系，不同层级单位每年对我国各级卫生系统进行应急能力综合评价，对我国突发公共卫生事件应急能力建设具有较好的促进作用。研究同时发现，在评价指标适应性研究、扩展实践应用和后续工作等方面还存在一定的改进空间。

3.1 指标体系建设标准化与个性化的有机融合

当前我国指标体系建设存在标准化与个性化的融合矛盾。一方面，不同机构在不同情景下的应急能力评价重点不同，需要做个性化的适应和调整。目前中国采用的针对卫生系统层面的标准化指标体系具有广泛适用性、可对比性和评估标准化等优势，但是同时存在个性化不足的问题。例如：对于行政机构，重点在于区域内卫生应急力量的调动和准备能力评价；对于应急队伍重点在于物资筹备和应急机动能力评价；对于大型和基层医疗卫生机构重点在于患者救治、医院感染防控能力评价。由于突发事件中的职能定位不同，其能力评价各有侧重，故在设计指标体系时应考虑不同机构开展的卫生应急能力评价的个性化适应。此外，因地域发展差异、突发事件类型以及应对主体差异等情况，在具体使用场景中存在内容不够完善、标准理解不统一等问题，导致评价效果与真实情况存在偏差，这也进一步加强了对指标体系个性化的需求。另一方面，针对医疗卫生机构层面特别是基层医疗卫生机构的应急能力评价研究较少，亟须制定该领域的标准化指标体系构架。目前卫生应急能力评价体系研究多以各级疾病预防控制中心为评估客体，基本建立了标准化指标体系以响应应急能力评价体系，而对情况相对复杂的各级医疗机构研究较少，同样类型机构评估体系差异较大且无统一标准。作为与人群接触最为紧密的健康管理主体，医疗卫生机构在卫生应急中扮演着关键角色，理应开展评价并进行相关应急处置能力建设。因此，进一步加强对同类医疗卫生机构的应急能力标准化评价体系建设，逐步丰富评估工具箱中对不同评估客体的完整评价体系内容，有利于促进医疗卫生体系各主体的应急能力和质量的提升与改进。

根据以上情况，需要进一步加强各个层面、不同场景下卫生应急能力的个性化指标体系建设，可由政府部门牵头，采取总体把握、局部优化、一地一案等原则，区分标准化内容和个性化内容、分模块开展设计，在基本框架、核心内容和关键指标等方面进行标准化设计，对存在地区差异、机构差异和目标差异的场景开展个性化内容设计，有机融合后设计出针对卫生系统各层次的内容完善、结构清晰的评价体系，既满足横纵对比的要求，也能体现不同层面评估的重点差异信息。

3.2 第三方评价提高评估结果科学性

我国目前的评价方法多采取地区自评、上级汇总评价分析的方法，评价主体和客体均在卫生系统内部，在一定程度上存在医疗卫生机构同时充当“裁判员”和“运动员”的情况。可适当增加评价主体，在设计评价体系阶段由国家卫生健康委员会牵头，组织公共卫生、应急管理、学术机构、非营利机构等各方机构协同开展，并在卫生应急能力实践评估阶段引入第三方评价，多角度分析我国卫生应急能力现况和需求，更客观全面地展现我国不同地区和机构的卫生应急能力。

3.3 改善指标体系重主观、轻客观现状

目前我国的评价体系主要通过各级卫生系统自评的问卷调查结果为依据进行分析，且评价中多为打分性指标，我国的指标体系评价存在重主观、轻客观的问题，对问卷内容理解偏差、标准尺度不一等问题在一定程度上会影响主观指标的评估，影响评价的有效性和真实性。此外，对于大数据蕴含的丰富结果信息利用不足，未打通客观数据指标与评价结果的连接。因此，可考虑纳入客观数据指标，如年公共卫生应急事件发生数、各地公共卫生应急物质储备种类及数量、公共卫生应急能力相关科研立项数、处置时间、资源消耗、舆情信息等，并建立电子监测系统，对各地卫生应急能力进行实时动态监测，为各地卫生应急医疗资源调配提供依据。此外，为完善收集信息与评估结果的映射关系，进一步推动卫生大数据分析相关科学研究，提高数据利用率、时效性和价值。

3.4 推动理论研究向实际应用发展

当前，诸多研究学者针对卫生应急能力评价体系的制定效果大多停留在理论层面，其真实性和客观性未得到有效印证，后续需要持续推动理论研究向实际应用发展，可由政府部门牵头开展政策咨询类研究，以实践需求推动科研应用，减少重复建设，提高成果转化，并定期对指标体系的内容开展相关评估，保证调查问卷的时效性，可同时促进指标体系向标准化和个性化发展。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突