公共卫生机构履行政府职能，保障着人民群众的健康安全。随着经济不断发展，人民群众对健康生活的要求越来越高，新型冠状病毒肺炎疫情的流行让人们更加深刻地认识到加快推进公共卫生体系现代化建设的重要意义。保障这支关键时刻能“拉得出、打得响、战得胜”的疾病防控队伍，离不开日常公共卫生资源的运作和管理。全面预算管理是事业单位根据预算法的相关要求实行的一种以预算管理为主线，将人力、财力和物力等各项资源贯穿在一起，从而推动公共卫生事业稳定可持续发展的管理模式^[1]。

1 建设背景 1.1 重视资源的整体优化管理

事业单位是向社会提供公益性服务的组织, 各项业务不以营利为目的, 经费主要来源于财政补助和服务收费^[2]。全面预算管理是通过预算管理方式分配单位的人力、物力和财力等各项资源。多年来，执行全面预算管理时越来越重视经费使用效率的最大化，即通过资源配置的最优化，全面盘点已有资源及可用资源，从实际需求出发，立足单位的发展目标，开展资源规划、分配和使用，力争合理规范各项经费的支出，同时考虑节约日常运作过程中的成本。

公共卫生事业面广量大，一项工作往往涉及单位多个部门甚至多机构间的业务协同，这大大提升了资源管理的难度。全面预算管理并不只是做好财务管理，它需要全员参与、全过程贯通。面对复杂的业务流程、大数据的分析应用，利用先进的信息化技术搭建公共卫生资源管理平台，为做好全面预算管理、科学合理地规划资源、优化资源分配提供决策依据^[3]。

1.2 公共卫生资源的管理面广量大

随着公共卫生机构的业务快速发展，以经费为主线的人、财、物资源管理工作越来越复杂、要求越来越高，主要表现为经费来源多样、需独立核算的业务项目种类繁多，例如收入包括财政收入、经营收入、委托收入、科研收入、收支两条线收入、八项收入、捐赠收入等，支出包括财政支出、经营支出、事业支出、委托支出、科研支出、上缴国库支出、垫支经费、预算外经费支出等。各个项目须专款专用，用款标准须符合各项经费来源的制度要求。在物资管理方面，以上海市级疾病预防控制中心为例，2013—2015年，机构自行采购项目数从每年2 908项、涉及经费4 658万元增至每年5 069项、涉及经费7 968万元。3年内内部招标高达354次，涉及经费4 637万元；外部招标及政府采购达204次，涉及经费逾3.3亿元。仪器设备资产价值总计约4.2亿元，其中大型仪器设备380余台。这些繁重的经费使用、采购任务以及物资使用管理亟须信息化技术支撑，以进一步保障合规性和高效性。

1.3 加快资源管理的信息化建设

据了解，目前上海市大部分公共卫生机构还未搭建人、财、物资源管理平台。机构大多开发或购买相关的软件用于资源管理，例如开发办公自动化（office automation，OA）系统，购买金蝶K3系统、资产管理系统和人事档案系统等。在资产管理信息化建设过程中，在以OA系统建立机构组织架构，建设内部公告、公文审批流转管理、人事考勤等功能模块的基础上进行升级改造，增加预算编审、合同管理以及资产管理等功能，虽然很大程度上实现了无纸化办公，但OA系统偏重于公文审核，擅长解决单一且固化的事务，不适用于人、财、物资源随着实际需求变化的情况，例如无法按项目类别统计、无法在不同的部门之间通过系统划转经费，在数据更新和业务流程管理中无痕迹保留，也无法做到各部门数据信息对称和流程追溯，给实际业务管理带来不便和困惑。同时在日常运维过程中大大增加系统调整开发的工作量，也容易造成系统不稳定，增加数据和节点的出错率^[4]。多个系统之间没有关联性，数据无法统一监管、查询、分析，在为决策提供科学依据方面还远远无法满足管理者的需求，在各类经济活动的风险防范和监控方面存在不足。

2 资源管理平台的整体框架和构建路径 2.1 平台整体框架

2016年上海市公共卫生机构在引入了政府资源规划（government resource planning，GRP）的概念，GRP指在特定的行政环境下，根据现代行政管理的特点和规律，利用现代信息技术，整合政府环境、优化政府结构以及规范政务行为的行政管理系统工程^[3]。GRP的目的就是改善科学决策的手段和环境、提高行政管理效率和效益、改进公众服务的质量和范围。从国际上看，公共部门资源集成主要表现为电子政务应用系统的集成、电子政务信息的集成以及公共部门资源的合理配置和优化。近几年，上海市公共卫生机构借鉴GRP的发展理念，探索搭建以人、财、物管理为基础的GRP平台，初步形成资源管理平台业务框架，见图 1。

2.2 以目标为导向，充分调研业务需求

首先确定平台建设的总体目标：一是内部授权审批控制，明确机构各业务归口控制责任和方式，对经济活动统一管理；二是实现对资产、物资的全生命周期信息化管理目标，使数据集成化、流程规范化，有利于公共财政资源高效用；三是以业务层面控制为主线，全面包含人、财、物、项目，形成各类管理闭环，并保留外部接口，实现内外数据交流的自动化；四是辅助领导分析决策，通过多种分析工具对数据进行综合分析，发现内部管理发展趋势，及时发现异常情况^[6]。其次，通过充分调研业务需求梳理业务流程（图 2），细化形成人力资源管理、财务管理、综合保障管理、项目管理等业务功能需求模块，见图 3至图 6。

2.3 以项目为抓手，管控资源使用全过程

项目是资源运转的前提，资源是项目完工的必要条件，以项目为抓手，项目管理和资源管理相辅相成，根据业务实际需要整体规划、调整和评估，更优化、更合理地使用各项资源，才能真正提高资源管理水平。如图 7所示，项目管理分3个维度：项目全生命周期将项目全过程从启动、计划、实施、控制到结束形成1个闭环^[7]；项目管理层级由项目组、部门、中心组成，不同层级的操作权限、审核权限和管理权限不同；项目管理职能主要从进度、合同、成本、质量、安全等维度对项目进行全过程管控。

3 建设成效

目前，上海市级疾病预防控制机构已搭建包括财务和采购的资源管理平台，提升了财和物等资源的管理效率，根据内控制度要求对关键性节点进行过程管控，增强了资源管理能力，产生了一定的社会效益和经济效益^[7]。

3.1 社会效益

平台通过对科室、预算项目、经济科目、资金来源、金额、单价、数量、询价情况及四级明细等基础信息的申报、审批，使机构所有资金从预算环节就开始精细化管理，从而构建起以预算项目、预算指标执行控制为基础的全面预算指标体系，实践国家精细化管理的理念^[8]。以数据集中、平台化管理的资源管理新模式促进机构资金管理从核算型向管理型转化；事前有预算、事中有控制、事后有反馈评价的机制使资金的使用在整个流程中得到监管，从而防范违规违法现象的发生，保障资金的规范使用。预算编报环节的精细化管理实现了更小颗粒度的经济活动管理，在有效规避资金使用混乱、降低管理风险的同时，为各类监督机构更及时、更清晰地提供相关的数据、报表。

3.2 经济效益

通过对预算编报—经费申请—合同—采购—报销—综合分析全过程的内控和多环节校验，将行政事业单位内部控制规范镶嵌在资源管理平台中，实现系统实时、多方位的内控管理，大大提高机构内部控制的管理水平^[9]。通过对采购预算、采购计划、采购合同、采购支付环节的全流程管理，加强机构采购资金监管力度，降低采购资金风险；通过采购业务数据共享、实时反馈提升采购管理效率。通过信息化手段精简合并线上线下流程，减少单据审批的经济和时间成本；以精确的数据统计和报表功能提高内部对账、资金支付、采购实施、合同签订等一系列工作管理效率。此外，实时的预算执行统计可以提高部门自我监管的执行效率。平台控制可以防止预算指标超额度使用。单据审批可以防止预算指标超范围使用。通过实时反映预算执行及时掌握预算执行进度，提高预算执行率。实现实时动态监控与综合分析，一方面能够发现内部管理的发展趋势，为领导决策提供有效依据，另一方面，发现内部管理活动中的异常情况，及时提出解决办法。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突