当前，全球疫情形势仍然复杂严峻，国内“外防输入、内防反弹”压力不断增加，公共卫生领域出现了许多新情况、新问题和新挑战，亟须不断提升公共卫生治理水平，从疾病预防控制、医疗救治能力、城市管理水平等方面构建更加成熟完善的公共卫生治理体系，提升公共卫生治理能力现代化水平，保障超大城市常态化疫情防控和经济社会发展从“双统筹”走向“双胜利”。

1 背景现状 1.1 公共卫生治理体系总体现状

我国高度重视公共卫生体系建设，自2003年抗击严重急性呼吸综合征（SARS）疫情以来，公共卫生体系不断健全完善。目前，基本构建了以《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急管理条例》等法律法规为基础的公共卫生法治体系。基本建立了以疾病预防控制、应急救治、卫生监督等专业公共卫生机构为骨干，以各级各类医疗机构为依托，以基层医疗卫生机构为网底^[1]，以全部门管理、全社会参与为支撑，覆盖全民的公共卫生服务体系。

在经历2003年SARS疫情后，超大城市积累了重大公共卫生事件应对经验，疾病预防控制综合能力和基础设施标准化水平大幅提升，并不断提升社会动员能力，夯实基层社会治理基础。新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情发生后，在党中央指引下，党和政府领导全体人民齐心协力开展疫情防控、复工复产等工作，在这场突如其来的“大考”中经受住了考验，超大城市公共卫生治理体系和治理水平得到快速提升。

1.2 公共卫生治理工作面临的形势

一是公共卫生安全形势复杂严峻。2020年3月起，世界卫生组织就将COVID-19疫情全球影响风险评估等级调至最高级别，但很多国家至今仍缺乏有效应对能力，全球疫情加速蔓延。此外，一些已经控制或消除的传染病在部分国家面临着再次流行的风险，我国所面临的境外输入性传染病风险正不断加大。超大城市境内外、市内外人员流动频繁，迫切需要强化公共卫生服务能力。

二是多重疾病负担沉重。工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化、生态环境及生活方式的变化^[2]都给居民健康带来一系列新的挑战。超大城市高校学生多、科技文化工作者多、外来人口多，这些群体因工作学习压力或个体习惯等原因，生活方式普遍不够健康，导致城市慢性病发病率上升且呈现年轻化趋势，常见精神障碍和心理行为问题人数也逐年增多，职业健康、环境卫生等问题严重制约了社会健康水平提升。

三是经济社会发展转型升级。我国社会经济发展正处于关键转型期，诸多矛盾叠加、风险隐患增多，需要在全局层面统筹考虑卫生健康的重要作用及其风险防范能力。超大城市更要立足城市的战略定位，加快实施创新驱动战略，落实新发展理念，聚焦关键核心技术，开展靶向式科研攻关，加紧解决药品、医疗器械、疫苗等领域“卡脖子”技术，推动健康产业高质量发展。

四是人民健康需求不断提高。随着小康社会全面建成，人民健康需求持续快速增长，已逐步从关注“有没有”向“好不好”升级，在关注“公平可及”的同时更加关注“水平质量”，不但要求看得上病、看得好病，更希望不得病、少得病。超大城市要扩大卫生健康优质资源供给、提升基础设施现代化水平，加快转变服务模式，从“以治病为中心”转变为“以健康为中心”。

2 主要问题 2.1 疾病预防控制层面 2.1.1 公共卫生法治保障有待加强

我国公共卫生法律法规缺乏核心母法和完整体系，公共卫生基本方针、政策和原则不清，各法律法规中涉及的公共卫生内容僵化滞后，缺少衔接性、系统性，难以有效应对复杂未知的传染性疾病。超大城市市级层面公共卫生立法有待完善，应急响应机制有待细化增强，执法部门主动性和协同性不够，少数居民法律意识淡薄，不按规定遵守疫情防控要求，甚至刻意隐瞒等。

2.1.2 预防为主方针贯彻不够彻底

城市公共卫生服务投入长期不足，重医轻防倾向突出，未有效落实预防为主理念，多部门、全社会整体联动未形成合力，以“治病为中心”向“以健康为中心”转变仍未实现。个别部门对公共卫生认识重视程度不够，认为只是卫生健康系统的职责；市疾病预防控制中心缺乏独立性和权威性；城市居民健康素养水平参差不齐，部分群众的疾病预防认识仍处于打预防针、保持清洁等粗浅层次。

2.1.3 监测预警能力有待提高

云计算、大数据、人工智能、卫星定位、空天遥感等高新技术手段在公共卫生领域的应用远远不够，监测预警水平提升缓慢。超大城市公共卫生人员中掌握新技术、熟悉大数据应用管理的复合型人才比例偏低。疫情防控中出现的手动填表、重复填表、数据误报等现象暴露了应急管理体系缺乏高科技应用、精细化管理等问题，监测预警和数据采集方面的能力亟待提升。

2.1.4 公共环境治理体制机制尚不健全

从疫情发生发展来看，我国城市公共环境治理体系尚不健全，人居环境治理存在短板。部分区县由于经费投入不足、公共环境基础设施薄弱、后期维护不到位，存在环境卫生“脏、乱、差”情况，部分后街小巷和农贸市场仍有较多卫生和管理死角，城郊结合部垃圾问题“治而不死”, 已形成恶性循环。

2.2 医疗救治能力层面 2.2.1 重大疫情防控能力不足

城市内具备传染病收治能力的医院数量少且规划布局不科学，治疗床位和设施设备不足，重症救治及相关辅助专业力量不足，难以应对突发公共卫生事件应急状态。疾病预防控制机构人才短缺、能力不强、机制不活、动力不足，创新改革的社会呼声较高。部分医疗机构建设标准较陈旧，缺少可快速改变用途的病房和应急处置场地，医护人员缺口较大，“平战”难以快速转化。

2.2.2 医疗卫生资源协同不够

疾病预防控制机构与市域内医疗机构、社区卫生服务机构之间缺少高效衔接协作机制，没有形成顺畅的工作协同体系。公共卫生与临床人员在院校教育、毕业后医学教育、日常培训教育等环节缺少交叉融合。“防病”和“治病”资金缺少有效统筹规划，数据和信息共享及转化应用渠道不够通畅，疾病控制、临床治疗、科学研究的协同性不够，中医药在预防救治过程中发挥的作用不够。

2.2.3 卫生应急救援体系不新

城市卫生应急管理顶层规划更新滞后，与周边区域联动不够，多元主体协调不顺，科技手段应用不足，监测预警能力不强，难以满足“平战”结合要求，重复建设、资源错配、多头指挥、“自扫门前雪”等问题也时有发生。部分街镇公共卫生基本设施落后，防控预案陈旧，缺少专业化人才和复合型应急队伍，影响了突发公共卫生事件的及时发现、识别和处置效果。

2.2.4 医院感染防控规范执行不细

在经费投入、资源配置、体系建设过程中存在“重医轻卫”和激励机制不平衡的现象，部分医院存在缺少传染病独立病区、发热门诊设置不规范、医患动线不科学等问题，个别医院及管理人员曾因医院感染防控风险被上级单位约谈。一些小型医疗机构长期存在不按要求进行预检分诊、不按要求监测机构人员体温健康、预检分诊人员不按要求防护等问题。

2.3 城市管理水平层面 2.3.1 城市应急保障能力有待提高

应急物资储备制度建立时间较短，仍存在很多问题，相关制度不断被疫情推动着被动完善，缺少主动性和前瞻性。对突发公共卫生事件的物资保障需求及潜在风险主要以经验判断为主，缺乏科学研判和精准设计，供应保障和生产运输体系抗风险能力弱，容易出现防疫物资及应急用品产能不够，农副产品等居民生活必需品储备不足的风险。

2.3.2 社区防控能力有待提高

社区常态化防控面临着党建基础不牢、协同力量不足、管理水平不高、社工队伍不强等问题。一些社区行政化色彩浓，与驻区单位组织联结、资源共享不够，无法有效整合辖区内各类资源。社区工作者队伍年龄偏大、女性偏多、学历偏低特点明显，胜任能力有待提升。社工队伍减负减压政策和关怀保障措施依然不够，随着防控时间轴拉长，部分社区已经出现松懈松劲情况。

2.3.3 规划设计能力有待提高

在城市建设整体规划中，对公共卫生安全和传染病防控等方面的考虑较少，能够用来“平战”转化的应急设施项目较少，紧急医疗救援中心配置不科学。部分区域在规划时，整体空间狭小拥挤、人口密度高，不仅增加了传染病防控难度，也增加了“平战”资源转换难度。部分建筑在设计时，室内外通风效果差，居民易暴露于密集有限的空间，给排水系统也存在病毒传播风险。

2.3.4 健康人文水平有待提高

监测结果显示，城市居民健康素养水平整体一般，郊区与中心城区有较大差距，健康意识、防病意识有待提高。很多居民由于学习工作压力和生活方式等原因，不能将健康知识和理念素养有效转化为健康行为习惯，没有形成完善的健康人文体系和浓厚的健康生活文化。城市内高校、科技企业多，青年群体的心理健康和科技工作者的职业健康状况堪忧。

3 完善公共卫生治理体系的对策建议

针对暴露出来的问题和风险，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，把重大疫情防控作为防范化解重大风险的重要任务，把公共卫生作为城市发展建设的重要内容，把公共卫生服务体系作为补短板、强弱项的重点领域，全面提高应对重大疫情和突发公共卫生事件的能力，推动公共卫生“预防—控制—治疗”全链条的有机衔接，提升常态化防控形势下的公共卫生治理能力。

3.1 建立完善预防为主、防治结合的疾病预防控制体系 3.1.1 强化法治理念，完善公共卫生法治保障

一是加快法律法规体系建设。完善市、区县、街镇各级层面突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法，明确各主体法定责任，纳入考核指标，强化问责机制。二是加大监督执法力度。健全公共卫生执法监督机制，完善执法体系建设，落实各监管机构职责，明确主体责任和执法要求，建立综合监管与统一执法信息管理平台。三是提高重大疫情应急响应能力。建设疫情分级预警、多级决策、实时分析、集中研判智能系统，完善重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。

3.1.2 强化主体责任，落实预防为主工作方针

一是将健康融入所有政策。强化市委市政府、区（县）委区（县）政府在公共卫生环境综合治理中的主体责任，牵头建立多部门协同机制，共同承担履行公共卫生职责，树立大卫生、大健康理念。二是守护区域公共卫生安全。公共卫生具有很强的区域性，要主动参与地区公共卫生事务，与周边城市开展疾病预防控制机制建设，加强信息互通、联合演练和技术合作，加强国际、省际、市际之间传染病风险监测与预警。针对已经或即将消除和控制的疾病，加强技术能力储备，适应公共卫生援助需要。

3.1.3 强化科技赋能，健全疫情监测预警制度

一是完善传染病疫情与突发公共卫生事件的监测系统。强化传染病实时直报和症状信息直接抓取精准度，拓宽科研发现报告、群众个人报告、舆情监测等信息收集渠道，健全多渠道监测制度，增加监测信息来源和数据支持，第一时间发现新发和原因不明传染病。二是提升疫情预警能力。运用大数据手段，定期开展评估，优化数据分析策略，保障预警敏感性和准确性。依托国家公共卫生、公共安全、动物疫病、口岸检疫、食品安全等系统，构建全域监控和全程追踪的预警体系。

3.1.4 强化精细治理，提升环境卫生治理水平

一是完善城市环境卫生管理长效机制。进一步规范城乡生活垃圾处置管理，加强环卫设施设备维护，强化垃圾、污水、厕所保洁管护，做好垃圾消纳处理场所清洁，坚持垃圾日产日清，提高垃圾无害化处理率。二是创新城市管理方法。充分利用大数据平台和智慧城市系统，提升城市环境卫生管理水平，强化公共场所的公厕和垃圾站管理，及时清运粪便、垃圾，强化城市污水处理和消毒，有效预防痢疾、手足口病等肠道传染病的发生流行。

3.2 建立完善条块畅达、执行有力的公共卫生服务体系 3.2.1 提升重大疫情防控救治能力

一是建立分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制。加强预检分诊和发热门诊排查，对重症患者实施多学科救治，强化中医药在重大疫情防控救治中的独特作用，最大限度地提高治愈率、降低病亡率。二是建设或储备一批重大疫情救治基地、诊治中心、方舱设施。优化传染病等重大疫情专科救治机构规划布局，加强传染病床位和储备床位建设，完善大型公共设施规划建设标准和针对性改造，预留应急使用空间和方舱医院改造条件，提高“平战”快速转化能力。

3.2.2 提升基层医疗卫生服务能力

一是提升社区卫生服务中心服务能力。提高社区感染性疾病、创伤救治水平和重大慢性病早诊早治能力，与高水平省市级医院对接，推动优质医疗资源扩容下沉。二是完善全市基层医疗卫生机构基础设施建设。设立独立的标准化发热门诊，建设“平战”转换的应急物理隔离区。三是提升基层医疗卫生机构诊疗质量。做好医联体、医共体建设，推动优质医疗资源下沉、技术下沉、服务下沉，促进社区卫生服务中心普遍达到基本标准，部分达到推荐标准。

3.2.3 提升卫生应急救援能力

一是扩大传染病集中收治容量。依托市内大型综合性医院扩展紧急医学救援能力，建设城市紧急医学救援基地，落实“三区两通道”设计要求，配置负压救护车、负压担架等必要设备，强化物资储备，适度预留应急场地和改造空间^[3]。二是加强院前急救能力。加强急救知识普及，按空间距离布置自动体外便携除颤器（AED）设备。与驻市部队、中央单位紧密联系，加强突发事件陆海空立体化紧急救援能力，尤其是空中医疗救援能力。完善城乡急救网络，标准配备急救车辆和装备，完善智能化调度系统，提升转运能力。

3.2.4 提升医院感染防控能力

一是细化规章制度和应急预案建设。各医院应结合自身情况，细化报告、调查和处置程序、预案和人员职责，在临床医师培训中增加公共卫生专业知识比例。二是提高医院感染防控管理执行力。明确领导责任，加强新生儿病房、重症医学科、血液透析室、手术室、内镜中心等重点科室工作督导，普及医院感染监测软件和医疗废弃物管理软件应用。三是加强实验室管理。强化规范化管理制度和标准化操作规程，确保无菌操作，加强医疗废弃物管理，提高实验仪器安全防护能力。

3.3 建立完善规划科学、保障有力的城市管理体系 3.3.1 完善防控体系建设，增强城市保障能力

一是完善军地协调协作机制。完善兵力提报、联合指挥、动态通报等机制，整合驻地部队、企业、科教、医疗等疫情防控力量，实现军地协作无缝对接。二是提高应急物资保障储备调配能力。完善多级联动的疫情风险和防控信息管理系统，建立科学合理的应急物资储备、配送和调运机制。三是提高医用物资储备保障能力。完善传染病治疗短缺药品调配供应制度和紧急物资市内生产制度，建设医疗物资集中、分散储备基地和重点医疗物资储备指挥调度平台。

3.3.2 强化网格管理模式，提升社区防控能力

一是强化网格管理模式。将城市各街道、社区基层机构纳入到防控体系，充分调动社会、个人的积极性，组织机关、企事业单位和社会组织共同做好公共卫生工作。二是营造共建共享社会氛围。建立基层医疗卫生机构与社区组织联动机制，将基层公共卫生服务与社区服务密切结合，鼓励社会办医疗机构、商业保险机构和各类新型健康服务机构向公众提供多样化的预防保健服务。三是强化病媒生物防制。大力开展环境卫生综合整治，引导群众形成文明健康、绿色环保的生活方式。

3.3.3 优化城市空间布局，完善城市规划体系

一是逐步完善城市空间规划布局。优化城市空间环境、产业集聚等布局，降低人群流动性和公共空间拥挤度，减少传染病人群快速传播风险。根据不同地区自然条件，逐步增加区域之间的绿地和公共开放空间，必要时可作为防灾避灾缓冲地带和防疫隔离区。二是科学配置紧急医疗救援中心。构建统一规划、布局合理、功能明确、装备完善的四级突发公共卫生事件紧急医疗救援基地网络，满足各类突发事件伤病人员应急救治需要。三是优化建筑物设计水平。在建筑物设计过程中充分考虑公共卫生安全和应急需求，完善场地设置、通风系统、给排水系统等功能设计^[3]。公共建筑要预留管道、信息等接口和改造空间，具备快速转化为救治和隔离场所的基本条件。

3.3.4 营造健康人文环境，提高城市健康人文水平

一是建立科普知识发布和传播机制。组织开展健康知识“进社区、进学校、进企业、进单位”等活动，构建健康科普知识发布和传播机制，不断提高人民群众自我防护意识和健康行为水平。二是强化重点人群健康教育。根据学校教育不同阶段，设置相应的健康教育课程。针对不同人群，制作不同形式、不同内容的健康知识科普产品。三是树立健康文明理念。教育引导城市居民不滥食、不运输、不销售来源不明或非法捕获的野生动物及其制品，增强防病意识，提高防病能力。

· 作者声明本文无实际或潜在的利益冲突