2019年底，突如其来的新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情拉响了疫情防控的警报，上海市政府第一时间作出紧急响应，建立市新冠疫情防控指挥部，并在上海市疾病预防控制中心集中办公。全市各部门在市委、市政府的统一指挥下，紧密联系、通力合作，筑起了保卫这座超大城市公共卫生安全的防护屏障。

在新冠疫情防控体系中，上海市疾病预防控制中心发挥了重要作用：一方面作为省级疾病预防控制机构，承担了疫情处置、流调研判、样本检测等重要职责；另一方面作为市疫情防控指挥部集中办公点，需承担整个指挥部的后勤保障工作。这种双重压力是对上海市疾病预防控制中心的后勤保障能力和水平的一次艰巨考验，紧急状态下的采购管理就是其中的一项重要环节。

1 紧急采购的适用

突发疫情属于重大公共卫生事件，此时应急防护物资的供应无法通过市场竞争进行调节。竞争市场的特点主要有以下几点：一是有大量的买者与卖者，即相对于市场上的总需求量和供应量来说，个体的需求或供应数量都是微不足道的；二是商品的同一性，即同一数量的同种商品之间完全同质，不存在差异；三是厂商能够自由进入或退出各个行业；四是生产要素具备完全的流动性；五是市场中每一个买者和卖者都掌握与自己的经济决策有关的商品和市场的全部信息^[1]。在重大公共卫生事件的紧急状态下，应急物资的需求量与平时相比迅猛增长，市场供给能力无法在短时间内满足巨大的缺口。同时，防疫工作时效性要求极高，应急储备及采购是供应链体系中极为重要的一环，需要通过紧急采购才能保障物资供应^[2]。

对于财政预算单位来说，无论是采购金额的数量还是采购金额在总预算中所占比例，政府采购在整个单位采购体系中往往都处于举足轻重的地位。作为全市新冠疫情防控体系中的一个重要单位，上海市疾病预防控制中心在公共卫生应急处置中承担了重要的职责，其综合保障能力、紧急政府采购的执行水平直接影响到整个疫情防控工作的开展。疫情初期正值农历春节，整个社会处于假期停工停产状态，常规物资储备无法应对应急防疫物资井喷式增长的需求，此时政府采购尤其是应急采购就起了至关重要的作用。

需要注意的是：紧急政府采购不是脱离规范框架的采购行为，实质上不得违反国家宪法和相关法律，应符合应急状态下采购单位需承担的职责所规定的目的和宗旨，是为了保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全和社会秩序而实施的，并且在具体采购中应具有必要性，即为处置疫情或其他突发事件所必需的^[3]。

2 紧急政府采购在应急状态下发挥的作用

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）将政府采购定义为：“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”上海市疾病预防控制中心作为一家省级事业单位，多年来已实行全面预算管理制度，并严格按照《政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《上海市政府采购集中采购目录及限额标准》以及上海市疾病预防控制中心内部制定的采购管理制度开展政府采购工作。由于新冠疫情突然发生，疫情防控相关的采购项目无论是采购品类还是采购数量，各防控单位都无法在制订年度预算时给予充分的预估。因此，在此突发应急状态下，只能通过紧急采购的方式执行《政府采购法》定义范围内的采购，即紧急政府采购。

2.1 执行紧急政府采购的积极意义

此次新冠疫情的突然来袭对全国各级公共卫生管理机构乃至所有财政预算单位来说都是一种挑战，执行好应急状况下的紧急政府采购对各单位做好新冠疫情防控工作尤为关键，具有多方面的积极意义：

（1）执行紧急政府采购有利于规范疫情防控单位在防控工作开展过程中的资金使用，与预算单位年度预算资金相结合并进行调整，保证财政资金使用的安全。

（2）执行紧急政府采购有利于市政府对总体疫情防控工作进行统筹协调和指挥，调节各职能单位在防控工作中履行自身职责所需配备的财政资金，优化整体防控资金使用效率。

（3）执行紧急政府采购有利于对财政性资金使用情况进行监督和管理。疫情防控过程中资金使用量可能大幅高于预算单位的常规支出，因此，应急状况下的资金使用情况通过政府采购的方式公开、透明地呈现，能有效加强监管，避免或降低风险的产生。

2.2 疫情防控期间紧急政府采购相关法规政策

疫情防控期间执行紧急政府采购是积极的且有必要的，但如何让政府采购在紧急状况下存在执行的可能，同时提高采购效率，这就要求在政府采购法规、政策方面进行配套和优化调整。

面对新冠疫情，我国财政部和各地财政部门第一时间作出响应。2020年1月26日，财政部发布了《关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号）^[4]，规定了各级国家机关、事业单位和团体组织（即各级采购单位）使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的，应以满足疫情防控工作需要为首要目标，建立采购“绿色通道”，可不执行政府采购法规定的方式和程序，采购进口物资无须审批。但同时通知也对资金的使用和监管提出了要求，各单位“应当建立健全紧急采购内控机制，在确保采购时效的同时，提高采购资金的使用效益，保证采购质量”。上海市财政局于2020年2月14日出台了《关于疫情防控期间稳妥有序开展本市政府采购活动的意见》（沪财采〔2020〕5号）^[5]，从严格贯彻落实疫情防控各项要求、不断推动政府采购便捷高效运行、切实减轻企业负担、持续优化全市政府采购营商环境4个方面提出了14条指导意见，要求合理安排政府采购活动、大力推进“不见面”办事，同时要求执行财政部的通知，积极保障疫情防控采购便利化，并进一步提出了优化营商环境、保护中小企业的指导意见。

3 上海市疾病预防控制中心新冠疫情紧急政府采购实践

我国2003年开始施行的《政府采购法》为规范政府采购行为提供了法律规范准则，2000年开始施行的《中华人民共和国招标投标法》为政府采购采中公开招标的项目提供了明确规范的法律程序，使各类政府采购项目在执行过程中有法可依。但在这两部法律以及其相关法规中，对于紧急状态下的政府采购未能作出明确规定，规则不够明确、清晰。如《政府采购法》第85条明确，“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法”，但却未对应该使用何种程序进行明确规定。

财政部《关于疫情防控采购便利化的通知》的发布给各家疫情防控预算单位明确了相关采购工作聚焦的关键：一是“应以满足疫情防控工作需要为首要目标”，即紧急采购的实质要求；二是“可不执行政府采购法规定的方式和程序”而“应当建立健全紧急采购内控机制”，即紧急采购的程序要求。上海市疾病预防控制中心根据国家及上海市在疫情防控期间颁布的政府采购文件的要求，于2020年3月发布了《关于加强新冠肺炎疫情防控应急采购管理工作的通知》，明确了疫情防控相关资金申请及采购流程，为紧急采购制定了管理流程、提供了便利通道的同时，进行规范化管理，使实验室检测工作和防疫物资的供应保障始终处于良好的状态。

在此基础上，上海市疾病预防控制中心采取了多种方式开展紧急采购。为了满足防控工作的需要，提高资金的使用效率和采购工作的质量，对紧急采购进行监管。

3.1 紧急采购概况

上海市疾病预防控制中心在疫情防控工作中承担新冠病毒相关检测、测序工作以及疫情处置中的流行病学调查追踪工作。上海是一座国际化城市，还承担了大量国际航班带来的入境人员管理压力。

2020年，顺利实施了新冠病毒检测、测序设备以及移动实验舱和核酸检测试剂等耗材的紧急采购工作，第一时间完成了市疾病预防控制中心检测平台检测能力提升建设并维持检测规模这一新冠疫情防控的重要任务。其中，支持能力建设的设备类采购在紧急采购总金额中占比77%，维持检测的试剂类采购占比23%。

2021年，随着新冠疫情防控工作进入第二年，上海市疾病预防控制中心将部分疫情防控相关工作列入常规预算，紧急采购数量大幅下降，2021年紧急采购金额相比2020年下降了约89%，均用于突发状态下追加的检测耗材的采购。主要原因是能力建设类工作基本上通过2020年紧急采购及常规采购得到实现，无须再大规模开展设备类紧急采购。但由于疫情形势发展复杂，不可预计情况较多，对突发疫情防控工作所需要的检测试剂耗材无法完全通过常规采购满足，因此紧急采购仍然发挥了重要作用。

3.2 紧急政府采购方式 3.2.1 紧急公开招标

公开招标是我国政府采购实践中最主要的一种采购方式。紧急公开招标与一般政府采购的公开招标方式相类似，但也有区别。

（1）程序区别。按照上海市政府采购相关法律法规的规定，政府采购公开招标项目应当在预算申报时申请政府采购编号，并在上海市政府采购网线上进行公告、报名、投标、评标等一系列程序。由于疫情防控相关采购中，有相当数量的预算并非采购单位的年度常规预算，简化申请编号、网上评标的流程，能够在一定程度上缩短采购流程，提高采购效率。

（2）招标文件内容区别。政府采购的公开招标标的一般是明确数量的物品，而新冠疫情防控工作中对实验室试剂、防护物资的实际使用量难以准确预估，预算也是分批下达。因此在紧急采购时采用预估采购数量、按实结算的方式进行招标，避免反复进行招标采购的流程，提高防控物资采购的灵活性与便利性。

紧急公开采购总体上还是沿用和遵循政府采购公开招标的流程和规定，优化了由于不可预见的问题造成无法提前开展的前置程序，提高了招标采购流程的效率，同时也在最大程度上保证了采购的公平、公开。

3.2.2 紧急非招标方式采购

疫情防控工作过程中，为了保障防控检测能力的提升，上海市疾病预防控制中心必须在短时间内完成实验室硬件建设，采购工作时效性要求极高。紧急公开采购虽然简化申请编号、网上评标的流程，但是仍应按《招标投标法》规定的期限执行，项目采购时间一般需要超过1个月。

为此，针对采购时间要求更高的物资类采购项目，采用紧急非招标方式进行采购，通过公开招募报名的方式确保采购过程的公开透明，同时缩短投标、评标中各环节的时间以提高采购效率。同时，降低响应单位的文件制作要求，免去不必要的商务条款等部门的形式要件，重点对设备、物资的参数、到货时间等核心要素进行评审，从实质上保证采购物资的质量。

3.2.3 参照阳光平台采购

疫情突然来袭之时，许多具有研发能力的单位立即投入到新冠病毒检测试剂的开发工作中，市场上逐步出现了多类新冠病毒核酸检测试剂和抗体检测试剂。随着疫情防控工作趋于稳定后，全国多省开展了新冠检测试剂的集中招标采购工作，并由省级医药集中采购平台供应。

上海市疾病预防控制中心属于非医疗机构，不具备在上海市药品阳光采购平台进行直接采购的资质条件。为了保证采购价格的公允及采购渠道的畅通，经政府多个部门的协调支持，上海市疾病预防控制中心相关检测试剂参照阳光平台挂网价格进行采购，采购的便利性和资金使用的效率同步得到了保证。

3.2.4 其他紧急采购

除了上述几种紧急采购方式外，对于本属于电子集市采购的通用办公设备、物资，在用于疫情防控的紧急状态下，上海市疾病预防控制中心采用向电子集市供应商紧急询价、价格谈判等多种方式作为补充，优先保障疫情防控工作的及时开展和实施。

4 紧急政府采购的监督管理

紧急政府采购是从制度上为疫情防控相关的采购工作松绑，提高采购工作效率，但紧急政府采购并不是毫无法律依据，不是一切从简略、一切自裁量。相反，紧急政府采购更需要监管来保证财政资金的使用效率^[6]。上海市疾病预防控制中心纪检监察部门在紧急政府采购实施过程中同步落实监督职责，在上海市卫生健康委员会的指挥领导下，分阶段多次下达一系列《关于在疫情防控工作中落实监督责任的工作提示》，对疫情防控工作中的资金使用、物资管理环节进行监督审查，从以下多个方面开展监督管理，确保紧急采购过程以及后续的物资使用环节得到有效管控。

4.1 预算申请及适用监督

紧急政府采购的适用具有严格的条件限制。由于紧急采购往往具有突发性、高时效性和弱经济性，与预算单位常规采购的绩效管理目标不完全一致^[7]。上海市疾病预防控制中心在新冠疫情防控紧急政府采购执行时，在预算管理阶段就将新冠防控相关工作经费单列，进行专项管理。每一项具体的大额紧急采购经费申请时，还需进行专题审议，对其必要性、紧迫性以及与疫情防控工作相关的密切性进行充分论证和研判，采购项目属于便利化法律法规的适用范围。

4.2 采购过程监督

紧急采购为了保证时效，对部分程序进行了简化，但是对财政资金的使用必须同步加强监管。上海市疾病预防控制中心在紧急公开招标等方式采购的项目执行过程中，由纪检监察处下设的内审部门进行过程监督，保证评审过程的客观公正。评标结果产生后，综合保障处作为采购部门形成采购结果报告，通过内部系统报各相关职能部门进行审核，避免采购过程中发生廉政风险。

4.3 执行管理监督

紧急采购流程完成后，除了要加强对采购人和供应商的监管，还要注重紧急采购的事中、事后的监管，需要对相关采购物资的使用情况、领用审批、库存数量进行监督管理^[8]。上海市疾病预防控制中心纪检监察处于2020年3月制定了《关于开展中心在新冠疫情防控工作中防控物资管理及使用的检查工作方案》，并由下设的内审部门定期对防疫物资使用情况进行检查，检查内容包括：制度执行的有效性，有关国家政策、法律法规相关制度的执行情况，明细领用、使用与实际工作的相符性、真实性、合规性情况，是否将防控物资及时补充到防控一线，是否存在挪用、截留、挤占疫情防控物资等情况，有无其他违法、违规情况等，以保证防疫物资得到有效管理和使用。

· 作者声明本文无实际或潜在的利益冲突