新型冠状病毒肺炎疫情对公共卫生应急能力和社会公共卫生安全保障体系建设提出了新的定位和要求^[1]。前期调研^[2-3]显示，至2019年，我国各地各级疾病预防控制（以下简称“疾控”）机构普遍存在投入保障不力、硬件配备滞后、人才数量不足、基层建设薄弱等问题。在将近2年的新型冠状病毒肺炎疫情防控过程中，我国疾控体系，特别是基层疾控机构的防控处置能力也表现出一些不足^[4-5]。即使在上海等条件较好的大城市，区级疾控机构基础设施和硬件条件有限、人员和物资装备不足、现场流行病学调查装备和信息化水平滞后、核酸检测等实验室能力受限等问题仍然显现。同一省级行政区内各区域在常态化防控和应急处置中因健康风险、主要健康问题、投入保障、人口和地理条件等不同而普遍存在疾控体系能力发展不均衡、不充分问题。在疫情常态化防控^[6-7]的背景下，各地亟须快速开展基层疾控体系现代化建设，加紧储备足够的软硬件技术能力。

为全面贯彻落实习近平总书记关于构筑强大公共卫生体系系列重要讲话精神，上海市在疫情发生后迅速出台了《中共上海市委、上海市人民政府关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》^[8]和《关于推进本市疾病预防控制体系现代化建设的实施意见》等配套文件，对市、区两级疾控体系的适时完善和能力提升提出了更高要求。现依据上海市相关政策和目标，结合基层疫情防控实际需求，调查明确各区级疾控机构的基础设施、硬件设备和人员队伍等基线情况，了解各区疾控体系现代化建设和能力储备差异，为全面推进上海市乃至我国其他地区的疾控体系现代化建设提供基线数据和循证决策依据。

1 对象与方法 1.1 研究对象

2020年9—12月，对上海市全部16家区级疾控机构进行调研。

1.2 研究方法

结合文献检索、问卷调查及现场访谈等方法，系统梳理上海市、区两级疾控机构的职责任务和建设要求，结合政策要求和相关文献，经多轮专家论证，研制“2020年区疾病预防控制中心达标建设情况调查问卷”。问卷内容包括机构基础设施和硬件、人员队伍、财务收支、实验室仪器设备和检测能力、卫生应急处置队伍、学科发展和信息化建设等情况。问卷中，人员队伍和实验室相关数据截至2020年9月末，其他数据截至2020年12月末。根据问卷情况和现场实地访谈的内容，综合评价上海市各区疾控机构的现状、存在问题和困难。依据《疾病预防控制中心建设标准》（建标127—2009）和《上海市区级疾病预防控制中心建设标准》等文件评价机构建设发展水平，综合考虑各区常住人口数、区域面积和人口密度等因素，评价全市区级疾控机构建设情况在基线时的均衡性。

1.3 统计学分析

研究数据以Excel 2016录入整理，采用SPSS 24软件进行统计分析。调查问卷和访谈数据经双人双机录入核对，逻辑纠错和分析中的关键信息及疑问均与各区进行沟通核对。

在问卷结果分析中，以中位数、四分位数等描述建设指标的分布情况。利用基尼系数和资源聚集度2种方法^[9-10]，从服务人口方面评价各区疾控机构主要软硬件水平和公共卫生资源配置的均衡性。基尼系数通过以下公式计算：

${\rm{Gini = }}\sum\limits_{i = 1}^{T - 1} {{X_i}{L_{i + 1}} - {X_{i + 1}}{L_i}} $

式中：X_i指按人均（单位面积）资源量从小到大排序后的年末常住人口（区域面积）累计百分比；L_i指按人均（单位面积）资源量从小到大排序后资源量的累计百分比；T指按人均（单位面积）资源量排序的序次。一般按区域人口数计算，基尼系数在0.3以下为最佳的均衡状态，在0.3~0.4为一般状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6以上为高度不均衡的危险状态。

疾控机构公共卫生资源聚集度通过以下公式计算

${\rm{PA}}{{\rm{D}}_i}{\rm{ = }}\frac{{{\rm{ }}{P_i}/{P_{\rm{t}}} \times 100\% }}{{{A_i}/{A_{\rm{t}}} \times 100\% }} $

${\rm{HRA}}{{\rm{D}}_i}{\rm{ = }}\frac{{{\rm{H}}{{\rm{R}}_i}/{\rm{H}}{{\rm{R}}_{\rm{t}}} \times {\rm{1}}00\% }}{{{A_i}/{A_{\rm{t}}} \times 100\% }} $

式中：PAD_i指i区域占全部区域1%面积上聚集的人口比例，P_i指i区域人口数量，P_t指总人口数量，A_i指i区域土地面积，A_t指总土地面积。HRAD_i指i区域资源聚集度，HR_i指i区域的资源拥有量，HR_t为资源总量。若i区域的资源聚集度HRAD_i > 1，表示按照面积分布的均衡性较好，反之则较差。若公共卫生资源聚集度与人口聚集度的差值d=HRAD_i-PAD_i > 0，表示该区域公共卫生资源可满足区域人口需求，反之，d < 0则表示区域公共卫生资源配置水平相对不足。

2 结果 2.1 上海市各区疾控机构建设情况

通过人员队伍、财政保障、基础设施和硬件建设等8个领域、22个变量描述各区疾控机构建设发展情况。至2020年末，16个区现有编制的中位数为133.5个，其中最多的为浦东新区335个，最少的为金山区109个。各区专业人员占比普遍较高（95%），本科及以上学历者占比也较高（86%），中级职称者比例多在40%~50%，高级职称占比普遍较低（12%）。各区年度本级财政投入总额111 164.8万元，机构中位数5 799.8万元，以区级财政投入为主（84%），其他财政投入主要为委托工作收入和市级直接拨付的国家基本和重大公共卫生服务项目经费。各区机构现址人均建筑面积（总建筑面积/核定编制数）中位数仅为50.1 m²。各区现有专业技术车辆编制数共129辆，实验室仪器设备（1万元以上检验检测设备）共4 363台（套），总额为71 301万元，其中近一半为2018—2020年新增的。各区实验室检验检测参数的数量分布离散度较大。对照《上海市区级疾病预防控制中心建设标准》要求，400项检测参数指标至2020年9月各区实现的中位数为378项。各区卫生应急队伍共有1 390人，主要为传染病防控专业人员。2018—2020年，各区共有190项科研课题立项，科研经费共计1 309.0万元，在我国各种核心期刊、科学引文索引（Science Citation Index, SCI）收录期刊发表科研论文共861篇，各区之间差异较大。见表 1。

2.2 上海市各区疾控机构能力建设均衡性分析

按人口数计算，各区主要指标的基尼系数均在0.4以下，说明从区域服务人口角度看上海市各区疾控的软硬件配置和财政投入、卫生应急能力等分布较均衡（均小于0.3），但在实验室能力、学科发展等方面的区间差异性则较大。按面积计算，各项主要指标的基尼系数均较高，主要因上海市中心城区各区（黄浦、静安、徐汇、长宁、杨浦、虹口、普陀，平均面积为41.35 km²）与近郊、远郊各区（包括浦东全域，平均面积为672.34 km²）行政区划面积相差很大。见表 2。

从公共卫生资源聚集度看，由于各区面积差异较大，按面积计算的资源均集中于中心城区。7个中心城区和闵行的资源聚集度HRAD均大于1，远郊各区有多个指标小于1。综合区域面积和人口数，部分位于近郊、远郊区的区公共卫生资源水平略为不足（d < 0且与其他区相差较大，下同）；徐汇、杨浦、闵行、宝山、嘉定、浦东现有车辆数相对不足；闵行、宝山和嘉定的区级财政投入水平相对较低，实验室能力相对较弱；徐汇、静安、杨浦、宝山和浦东卫生应急队伍人数相对较少。见表 3、表 4。

3 讨论

研究结果表明，至2020年末上海市各区疾控机构的人员队伍总量、业务车辆编制数配置等方面已达到较好水平，但在基础设施、实验室能力和学科发展等领域的发展稍慢。结合辖区服务人口和行政区划面积，各区之间疾控现代化建设进展程度呈现一定的差异性，部分区在机构编制数、应急队伍人数和学科发展等方面的差距较明显。

新型冠状病毒肺炎疫情暴发前，我国疾控体系建设相关研究较少且年份较早^[11-12]，范围较局限^[13]。疫情发生后，相关文献中讨论疾控改革方向和宏观思路的较多^[14-15]，但聚焦基层疾控机构软硬件配置、能力提升的报道仍罕见。上海市新一轮疾控体系建设起步早^[16]，且在疫情发生后很快提出了相对完整的建设框架和目标。研究以上海全市为范围，结合区域特征和区疾控机构建设发展现况，具备一定的先进性和前沿性。上海市区级疾控机构在行政级别上属于县区级机构，作为我国疾控体系中承上启下的一环，既有制定区域公共卫生规划和技术指导等职责，又作为直辖市最低一层的疾控机构，肩负直接开展现场应急处置和各类疾病和健康危害因素日常防控的一线职责，研究其发展情况对我国各地各级疾控的建设发展均有一定的借鉴意义。

如前所述，针对我国基层疾控建设发展水平的报道较少，调研结果难以基于历史文献进行纵向和横向比较。项目组利用2019年开展的全国疾控体系调研结果（数据均截至2018年末），发现与全国地市级历史水平相比，上海市各区疾控机构的财政保障、人员队伍建设水平整体较好，但基础设施条件较为落后。如：上海市各区疾控机构建筑面积中位数接近全国183家地市级疾控（中位数7 562.5 m²），但低于东部各省的地市级疾控（中位数9 669.9m²）；在队伍建设方面，上海各区专业技术人员占比（中位数95.0%）高于全国（中位数91.2%），本科及以上学历人员占比（中位数86.0%）高于全国（中位数75.2%）和东部各省（中位数82.3%）；上海市各区实验室仪器设备总额（中位数3 795.0万元）同样高于全国（中位数1 996万元）和东部水平（中位数448.2万元），高价值仪器占比（中位数9.2%）也高于全国（中位数1.4%）和东部水平（中位数3.3%）；上海市各区可开展的实验室检验检测项目数（中位数630项）同样高于全国（中位数393项）东部水平（中位数414项）。此外，上海市历史上对区级疾控机构的财政投入水平总体较好，调研反映财政投入（中位数5 799万元）高于全国（中位数3 104.3万元）和东部水平（中位数4 463.4万元）。本级财政投入占比（中位数83.8%）也高于全国（中位数81.1%），但低于东部水平（中位数92.5%）。

由于上海市各区面积和人口有较大差异，直接比较总数并不能完全反映各区开展防控保障和提供公共卫生服务的实际能力。研究发现，按区域人口数看当前各区在基础设施和硬件、人员队伍和财政收入等方面均衡性较好，仅在实验室能力和学科发展方面的基尼系数略高于0.3。但若综合人口和服务面积，则中心城区和远郊各区间差异较大，后者普遍存在软硬件和财政投入等领域的资源聚集度指标较低。存在此类不均衡性的原因：一是与各区历史财政投入保障水平和疾控体系建设推进程度有关，如调研发现区级财政保障比例与机构实验室仪器设备数（R_Spearman=0.56，P=0.025）和价值总额（R_Spearman=0.54，P=0.031）显著相关；二是主要与区域面积有关，远郊各区面积明显比中心城区更大，因此资源聚集度相对更低。若单看7个中心城区，则黄浦、长宁、静安等区的各项资源聚集度与人口聚集度差值d均大于0，资源配置较丰富；远郊区各区的各项资源分布则较均衡，其中闵行、宝山、嘉定和浦东d < 0的指标较多，现有公共卫生资源配置水平相对人口和面积而言略显不足。这一情况也提示，上海远郊各区疾控机构现有的资源和力量面对广大的服务区域略显薄弱。此外，部分远郊区的本级财政能力偏弱^[17]，且相对中心城区承担了大量繁重的环境和职业卫生监测、口岸防控管理等任务，现有的卫生应急力量不足更严重，此类问题在对浦东、金山和宝山等区的访谈中较为凸显。与之对应，中心城区由于人口密集、老龄化严重、慢性病负担较重，在慢性病防治、信息化建设等方面的要求则更高。因此，各区在下阶段补齐短板的建设过程中，需结合现有各专业领域弱项和人口地理、区域主要健康问题等特征，提升区域整体发展的均衡性。

研究发现，对标上海市《关于推进本市疾病预防控制体系现代化建设的实施意见》《上海市区级疾病预防控制中心建设标准》等建设要求，各区疾控机构均在2020年下半年起加快了各领域建设进度，在人员队伍建设等领域已基本实现建设目标，但在基础设施建设、专业用车配置、部分实验室能力建设等方面的进度稍慢。下一步建议各区对照建设目标要求，结合区内对疾控机构的保障情况，协调相关部门加大支持力度，推进各领域建设按计划进度要求达标。

本研究设计为横断面研究，仅考察了2020年末各区的基线情况。由于区级疾控机构现代化建设的概念和要求较新，尚缺乏与上海市各区历史发展水平进行对照。限于调查方式和数据来源，暂未能就各领域专项疾病防控技术能力、信息化建设情况等进行定量分析。项目组将对各区疾控机构建设进展进行追踪和进一步评价，以上海为模板厘清基层疾控机构的建设发展情况，为我国疾控体系下一阶段的改革发展提供借鉴。

· 作者声明本文无实际或潜在的利益冲突