当前，各国围绕公共健康体系需要解决哪些疾病和健康风险已进行诸多探索^[1-2]，但均未能完全清晰地界定出需要应对的主要任务和范围。相关主题的研究众多，主要针对特定公共健康任务，诸如传染性疾病（以下简称“传染病”）、慢性非传染性疾病（以下简称“慢性病”）、精神疾病^[3]的预防控制，食品安全问题^[4]、环境污染问题^[5]、意外伤害^[6]等；部分研究尝试给出公共健康任务和范围，但仅是针对特定时期^[7-8]、特定地域范围^[9-10]的梳理，无法明确回答公共健康体系究竟有哪些具体任务。

为了向研究者、决策者、实践者和公众提供并使之准确把握当前公共健康任务的概貌，以明确体系需解决的问题和完成的工作，课题组依据本期《适宜公共健康体系研究的方法学体系》一文的思路、步骤和方法，建立了包含11个领域、48个类型、222项具体任务的公共健康任务清单，现对此进行具体阐述。

1 公共健康任务及分类

公共健康体系的任务清单特指在一定时期内全社会需要共同面对的疾病和健康风险，可体现公众健康需要^[11]，是公共健康事业需要解决的问题和完成的工作。任务清单具有时效性、开放性和差异性，会随着时空和人群变化而变化，准确把握这种变化是适宜体系的基本内容之一。

公共健康任务清单共包含222项具体任务，反映了现阶段的普遍认知和基本共识。理论上，人类所处自然和社会环境的各类因素均可能对健康产生影响。当遇到新发生的疾病或新识别的健康风险因素时，应及时确认和补充疾病及健康风险因素；当疾病及健康风险因素已经被消除或控制时，也应从任务清单中剔除。在初步确定清单范围后，由44名来自各级卫生健康行政部门、专业机构和科研院校，从事疾病预防控制或卫生管理理论研究与实务工作，具有高级职称的专家进行论证，2轮论证中认可率均低于50%的疾病和健康风险不纳入清单。

综合功能框架^[12-14]、国际疾病分类标准^[15]等，基于公共健康任务的差异性和相似性，课题组将222项任务划分为11个领域、48个不同类型的任务，见表 1。任务领域和类型的划分能够明确公共健康体系的基本框架和范畴，有助于厘清工作条线、解决实践中职责交叉的管理难题。类型的划分还有助于区别不同公共健康任务的性质与特征，实施更为有效精准的管理。

1.1 任务领域

传染病与感染的预防与控制（以下简称“传染病预防控制”）领域共包含102项任务。公共健康的实践发端于此，虽然随着经济社会发展和科学技术进步，传染病的致死人数、疾病负担、病死率等均有所下降^[16]，但其仍是最为重要的工作领域之一。特别是21世纪以来，新发传染病不断出现，给人类带来巨大的健康风险，需始终给予高度重视^[17]。

慢性病的预防与控制（以下简称“慢性病预防控制”）领域共包含22项任务。慢性病已成为全球疾病谱中的主要疾病^[16]。课题组的分类与世界卫生组织基本相同，但精神障碍、生活方式与行为等均被设为单独的领域，考虑了任务间的差异，借此突出这些领域的重要性。

妇女和儿童保健领域共包含22项任务，涉及最受关注的2类重点人群。世界卫生组织将相关疾病和健康风险单独列为1个工作领域予以关注；在联合国可持续发展目标当中，妇女和儿童健康也是重要的组成部分，是衡量各国发展水平的重要指标^[18]。

食品和药品安全控制（以下简称“食品药品安全”）领域共包含11项任务。频发的食品和药品安全事件会严重损害人们的健康，更会造成严重的社会影响^[19-20]。在实践中，该领域通常由一个部门进行管理，重点关注食品的生产、加工、流通和消费等环节，以及药品的研发、生产、流通和使用等环节的健康风险和安全隐患。

职业健康与安全控制（以下简称“职业健康”）领域共包含19项任务。该领域自工业革命以来始终都是公共健康不容忽视的重要组成部分。国际劳工组织（International Labour Organization, ILO）估算，全球有超过3.74亿人因工作意外受伤或生病，造成的疾病负担约占全球国内生产总值的3.94%^[21]。

精神健康领域共包含11项任务。心理健康本就不容忽视，而精神障碍正日益成为影响全球健康水平的重要原因。世界卫生组织估计，全球疾病负担中每5个伤残损失寿命年（years lived with disability, YLD）中就有1个由精神疾患造成^[22]。

环境健康风险因素的控制（以下简称“环境健康”）领域共包含6项任务。作为公共健康的关注重点之一，卫生学、流行病学等的发展都建立在控制环境健康风险因素的基础上。世界卫生组织指出，每年有24%的死亡由可改变的环境健康风险造成，更健康的环境可减少近1/4的全球疾病负担^[23]。

生活方式与行为的干预（以下简称“生活行为干预”）领域共包含5项任务，主要包括生活中长期存在，可控制、可改变的威胁身心的行为习惯。促进形成健康的生活方式和行为在联合国可持续发展目标当中占据重要地位。世界卫生组织将药物滥用、缺乏运动和性传播感染等作为重要的监测指标^[18]。

突发公共健康事件的应急处置（以下简称“突发应急”）领域共包含5项任务。此类事件具有突然发生、对人群健康和社会生活造成严重危害的特点，原因多样、损害惨重，对事件的控制、处置和善后都考验着多部门、多系统协作的能效和政府的执政能力^[24]。应对新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情即属于重大传染病疫情的应急处置。

伤害和暴力的控制（以下简称“伤害控制”）领域共包含6项任务。世界卫生组织已将伤害和暴力列为3大公共健康挑战之一，联合国将其作为可持续发展目标的核心统计指标^[18]。以交通事故为例，每年约有135万人因交通事故死亡，交通事故已成为全球第8位死因，是15~29岁人口的首要死因^[25]。

其他公共健康任务领域目前包含13项任务，这些任务在实践中已经或正受到关注和重视，该领域的设置也为日后任务清单调整预留了空间。

1.2 任务类型

任务类型是同一领域中具体任务的不同组合。任务类型的划分综合了多种分类依据，着重强调管理和干预的特征，具有引导和指导作用。具体任务类型情况见表 1。

以慢性病预防控制领域为例，课题组主要根据世界卫生组织对各项任务的关注和重视程度将任务划分为3个类型：一是强调类型，该类任务针对世界卫生组织纳入统计口径的主要慢性病，这些慢性病也是过早死亡的重要原因^{[18, 26]}；二是关注类型，该类任务针对世界卫生组织设置了议题或确认为公共健康挑战的慢性病（如慢性肾脏疾病^[27]等），一般以研究报告、政策建议、行动指南等形式发布倡议，呼吁全世界予以关注和解决；三是其他类型，该类任务针对世界卫生组织目前尚未发起全球性关注倡议，但在部分国家（地区）已有预防控制实践的慢性病。

其他各个领域的任务类型划分遵循类似的思路。比如，在对传染病预防控制领域分类时，课题组充分参考了世界卫生组织^[28-30]和欧美国家^[31]、中国^[32]的实践，既考虑了疾病流行的程度和趋势、预防控制手段的差异，也考虑了前瞻性和延伸空间，将任务划分为常见传染病、疫苗可预防传染病、新发传染病、医源性感染和其他传染病等类型。又如，突发应急领域的任务涵盖了各种类型突发事件中的公共健康行动^[33-34]，强调应急处置的社会性和系统性，需要政府及全社会尽可能广泛协作，囊括了重大疫情、重大食物和职业中毒事件、自然灾害、事故灾难及其他严重影响公众健康的事件的应急处置。

2 不同任务的关注程度

在建立任务清单的基础上，课题组借鉴政策问题确认程式中关于序位比较的思路和方法，综合研究文献、世界卫生组织和实践专家的关注程度，明确了各项任务、类型和领域的序位（见本期《适宜公共健康体系研究的方法学体系》一文）。

关注程度体现了现阶段各方对于某类疾病或健康风险因素的严重程度、重要程度和紧迫程度认识的一致性和差异。这种差异在任务领域、类型和具体任务中都有所体现。关注程度高意味着在考虑轻重缓急、确定优先重点时，这些任务已处于较前的序位或者已经获得了较高程度的重视，甚至可能已经成为日常工作的一部分，但也不能排除由这些任务的历史、涉及面、认识程度造成的偏差。课题组更倾向于把关注程度看作是现实中某个领域、某个任务类型或某项具体任务中有可能被忽视的指标，即任务的关注程度越低，越有可能在现实中不受重视。

所以，在具体运用关注程度的研究结果时，既要重视它的引导和提示作用，也要重视程度差异的原因，尤其不能忽视关注程度相对较低、重要性在短时间内未被认识的任务领域、任务类型和具体任务，如环境污染对人类健康的长期负面影响，食品药品安全问题引发的巨大社会恐慌，以新冠肺炎疫情为代表的突发公共健康事件对健康和经济社会的全方面冲击等，一旦轻视怠慢，后果严重。

2.1 任务领域的关注程度

如表 1所示：各个领域的关注程度不同，传染病预防控制和慢性病预防控制是目前最受关注的2个任务领域，关注程度的综合指数分别为0.275 4和0.183 0，与其他领域相比权重较高。两者关注程度序位靠前源自实践工作的长期影响，作为全球疾病谱中最重要的两类疾病，其地域和人群分布范围广，疾病负担重，人类与之斗争的历史悠久^[16]。

妇女和儿童保健、食品药品安全、职业健康、精神健康、环境健康、生活行为干预6个领域关注程度的综合指数在0.060 0~0.100 0，受关注程度较高。这些领域在长期的公共健康实践中逐步为人们所认识和关注，甚至形成了对应的独立学科^[35]，研究和实践都取得了较大进展，但其疾病负担相比传染病和慢性病仍较轻^[16]，因此，关注程度相对较低。

突发应急、伤害控制和其他公共健康任务领域的关注程度综合指数分别为0.049 2、0.048 3、0.012 0。这些领域的公共健康任务起步晚^[36]，仍处于发展过程中。例如，突发应急事实上举足轻重，这些事件的基本属性决定了其一旦暴发，对人类健康和经济社会发展影响巨大、危害惨烈。新冠肺炎疫情全球大流行已经造成全球数千万人感染、百余万人死亡，世界经济受到剧烈冲击，世界卫生组织认为其影响将持续数十年^[37]，这恰恰说明任务的优先程度和重点不能简单地仅根据关注程度的序位判断。

对关注程度的解读还应考虑公共健康体系的整体性，主要包括2个方面。

一是参与主体具有广泛性。应对任何公共健康任务都应由政府主导、社会协同、全体社会成员参与，尤其是政府及其相关部门必须强化协同合作，真正将健康融入所有政策^[38]。公共健康体系遵循卫生系统宏观模型的运行规律，适宜的公共健康体系至少需要强有力的社会环境支撑、适宜的资源配置和管理运行等8方面条件（见本期《适宜公共健康体系的具体定位》一文）。因此，落实公共健康任务除了需要业务主管部门提供公共健康服务、采取具体的干预措施之外，也需要多部门广泛合作，这与关注程度的高低无关。与其把关注程度看作是判断轻重缓急的依据，不如将其视作对现实中有可能被轻视怠慢的任务领域具体任务的警示。

我国的各级人民代表大会作为立法机关应予以法律规制方面的支持，发展改革部门作为负责规划及决策的部门应给予健康事业发展一定的优先级，财政部门及人力资源和社会保障部门作为最主要的资源调度者应予以资金、人员方面的支持。以新冠肺炎疫情的应对为例，中国之所以能够取得重大的战略成果，关键的一点在于实施了最为强大而又广泛的联防联控机制：在国家层面，国务院联防联控机制几乎将其所属部门和机构尽数囊括，在政策协调、资源配置方面具有极大优势；各类专业机构、科研院所、社区组织、企业分别承担着医疗救治、卫生防疫、科研攻关、基层管理、物资保障等职责。这一实践充分体现了公共健康的内涵，但要使政府和社会协同合作的成功经验制度化，确保不出现“用而无备”或“巧妇难为无米之炊”的窘况，仍需要长期努力。

二是工作目标具有一致性。在实际工作中，不同公共健康任务往往由业务主管部门具体负责，但承担此类主管职责的部门很多，并不局限于个别部门，尤其不局限于卫生健康部门^[39]。根据任务的属性划定权责归属在管理上的确更为高效，但这种划分的前提是明确职责、落实工作，促使各个部门围绕公共健康的统一目标行动；否则，只会导致权责不清、互相推诿，使得公共健康的巨大效用被极大地削弱甚至彻底丧失。

在食品药品安全、环境健康领域，相关任务由食品药品监督部门和环境部门主管，主管部门应明确其工作任务是公共健康工作的重要组成部分。在生活行为干预领域，毒品使用需要依托公安部门、社区等开展行为矫正，烟草和乙醇使用需要从根本上调整产业政策加以限制，运动缺乏需要体育、教育部门的干预。在伤害控制领域，意外中毒、溺水、跌倒等伤害的预防，有毒有害物质的管控，水域管理和防溺水教育，无障碍设施和居住环境安全性保障等需要工业、商务、水利、教育、建设等部门的参与。上述部门都是在公共健康体系中负有一定主管职责的部门，如何加深各方对公共健康任务及发展规律的认识，使之积极参与公共健康工作，履行管理和干预的主导责任是一项重要课题。

2.2 任务类型与具体任务的关注程度

除了比较不同任务领域的关注程度外，领域内的任务类型和具体任务也能进行比较。以慢性病预防控制领域为例，如表 2所示，该领域共包含22项公共健康任务，分属3个任务类型，各个类型的关注程度序位依次为世界卫生组织强调类型（0.520 0）、世界卫生组织关注类型（0.414 8）和其他类型（0.065 2）。世界卫生组织强调和关注的慢性病已经在全世界范围内广泛流行，疾病负担较重，需要各国花大力气予以关注和应对。

关注程度综合指数由大到小排名前5位的具体任务是超重及肥胖、恶性肿瘤、营养失衡（包括营养不良）、糖尿病、高血压。恶性肿瘤、糖尿病、高血压是世界卫生组织明确的主要慢性病，也是过早死亡的主要原因。超重及肥胖是诸多慢性病的重要原因。世界卫生组织数据显示，2016年，全球18岁及以上的成年人中，有逾19.0亿人超重、6.5亿人肥胖，分别占总人口的39.0%和13.0%^[40]。营养失衡包括营养不良和营养过剩，已成为世界各国尤其是中低收入国家的双重负担^[41]。世界卫生组织估计，由营养不良导致的发育迟缓仍在影响着1.44亿5岁及以下儿童，该年龄段儿童中，45.0%的死亡与营养不良有关^[42]。

3 建立任务清单的意义

将日常繁杂的工作事项用清单的方式固定下来并实行“销号式”管理，是化繁为简、提高效率的有效手段。任务清单还能对不同国家（地区）工作事项标准化并进行绩效考评。在适宜公共健康体系中，清单任务的完成程度既能直接反映一个国家（地区）的工作能力，又能体现当地健康体系的结构和功能，在正向激励下，这种比较能够促进体系的优化和工作能力的提升。

3.1 奠定公共健康体系的工作基础

公共健康体系的工作目标必须通过完成具体任务实现。以我国为例，健康领域的各项规划基本都针对具体的疾病或风险因素制定了预防控制目标，明确了相应的任务和措施，并据此开展工作，如《“健康中国2030”规划纲要》提出的“降低重大慢性病过早死亡率”目标，要求对4大类慢性病造成的过早死亡进行控制^[43]。

任务清单的制定和实施也对体系的结构和功能起着微调作用。对清单中的任务进行合理分类，充分考虑任务的相似性和差异性，准确把握任务的性质与特征，据此对体系的结构和运行予以调整，使体系的功能和效用最大化。美国国立卫生研究院（National Institutes of Health, NIH）的发展历史可以作为一个缩影，任务的变化带来了机构设置和职能的持续改变^[44]。

任务清单的适时调整是公共健康体系具有长期生命力的基础。公共健康的范围随着健康需要的改变而不断扩展，体系的工作任务也将发生变化。如早期的主要任务是应对传染病，后来逐步扩展到应对各类慢性病、精神障碍、伤害等各类影响健康的疾病和健康风险因素，这也是“适宜”的必然要求。

3.2 反映健康治理能力的直接指标

公共健康任务清单对应了健康治理目标下的一系列工作。工作任务完成的好坏直接关系到目标实现与否，体现的是一个国家（地区）的健康治理能力。在实践中，为了达成目标，常常会围绕特定任务制定相应的战略规划或工作计划，成体系地开展预防控制工作。例如，我国近年来先后发布了涉及艾滋病^[45]、结核^[46]、疟疾^[47]等传染病，慢性病^[48]，精神障碍^[49]，妇女和儿童保健^[50]等众多领域的预防控制规划，有效督导具体公共健康任务的落实。

治理本身隐含着调动一切政策和非政策资源解决困难、实现目标的过程和手段。一个国家（地区）的公共健康体系能够有效完成公共健康任务，体现了国家（地区）的资源调动能力及主观能动性。基于客观实际，与时俱进，不断增加有助于实现疾病预防控制目标的公共健康任务，是政府治理能力和水平提升的最直接表现。

清单中不同任务的严重性、重要性和紧迫性不同。一个国家（地区）应当尽可能多地关注和完成危害大、辐射广、收益多的任务，有效区分任务的轻重缓急，因地制宜、因时制宜地完成任务，体现公共健康体系的“适宜”理念。

公共健康任务还具有显著的社会问题特征。任务的复杂性要求应对策略和手段具备多样性，应对主体也必然多元化。受制于政治、经济和文化等社会环境因素的交互作用^[11]，任何国家（地区）都必须从整体出发，充分把握人与自然、社会的互动关系，运用各类政策、项目和服务进行综合施策^[51]。同时，应对过程中要广泛动员相关部门，强化社会协同，引导全体社会成员参与^[52]。

3.3 比较体系适宜程度的客观准绳

任务清单的确立可以将不同国家（地区）完成同类任务的表现置于同一标准下进行衡量和比较。基于本期《适宜公共健康体系的定量标准》，结合公共健康任务清单，针对体系各要素，系统评价其适宜程度：既可在不同国家（地区）间进行横向比较，也可对不同历史时期进行纵向比较；既可在同类公共健康任务间进行比较，也可在不同公共健康任务间进行比较；既可对体系的现状进行评价，也可与理想的适宜状态进行比较。

公共健康任务清单中的具体任务是适宜程度评价的基本单元。指标应用和计算的基本思路有2种：一种是从整体出发，各项具体任务共享评价结果；一种是从具体任务出发，综合得到整体的评价结果。例如，健康战略的优先程度考察的是一个国家（地区）的整体战略布局，关注的是方向指引，通常而言不会特别具体。因此，指标的设置应从领域出发，考察战略规划是否涉及某一类公共健康任务。而考察组织体系的完善程度则要针对具体的公共健康任务，评价是否建立了包含各类部门的体系、是否有相应的协调机制、部门职责分工是否明确等。不同任务差异较大，需要逐一评价。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突