建设公共健康体系已成为当今的重要议题。对一个国家（地区）而言，“一流”和“现代化”的提法过于宽泛，因此，建设的方向和建设路径的选择尤为重要。基于“适宜”理念，课题组提出了“适宜公共健康体系”的理念，以凝聚起全社会对公共健康价值的认同，促进形成共建共治共享的良好氛围。现重点阐述适宜公共健康体系提出的缘由、具体理念、内涵及其价值。

1 适宜理论构成事业发展的重要基础 1.1 “适宜”与适宜理念

“适宜”的本意为“合适，相宜”^[1]。管理科学研究中常被用以描述体系与内外部条件的匹配状态，体现的是动态调整目标、合理高效动员及配置资源能力的水平和过程。在中国传统智慧中，一直都有相参、相通和相应的思想，强调“人体要根据对自然界天地的变化，随时做出适应性的反映来与外界环境保持协调平衡，维持正常的生命活动，保持生命力”^[2]。

适宜理念是指以实事求是的思想方法为出发点，尊重自然和人类社会的发展规律，强调人及其活动与周遭环境及自身发展的顺应和适应。尊重规律强调具体问题具体分析，因地制宜、因时施策、因势利导；秉承开放理念，强调解放思想，期待与时俱进；强调动态调整和持续改进；鼓励变革，勇于尝试、不断探索、持续改进，善于反思总结、不断超越自我；不因循守旧、不固守执念，不唯上、不唯书，善于克服固化模式和单一经验。

没有最好，只有更好。唯其适宜，才能持续。纵观当今世界，凡是发展迅速且可以持续的，无不是找到了一条适合自身的发展道路。适合自身的就是适宜的，是成熟和成功的重要基础。一个国家（地区）的公共健康体系也需要与外部环境等保持协调。

1.2 体系适宜程度是检验体系自身的金标准

“适宜”体现了体系不断改进和完善的过程。公共健康体系是实现“提升公众的健康水平”目标的保障。在这一过程中，需要针对诸多的不适宜之处（如协调不畅、职责不清等问题）进行综合治理和不断改进。体系“适宜”与否反映了一个国家（地区）与公共健康相关的法制、体制、机制的调整、完善的过程，体现了政府及其相关部门、专业机构、社会组织之间能否围绕共同目标有机结合、有效协调，体现了体系的各要素间能否围绕共同目标相互作用、动态调整、持续优化的过程。这与治理能力现代化中提及“改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”^[3]的要求是一脉相承的。

“适宜”是体系建设的发展方向。适宜公共健康体系的理念，有别于传统的相对固化的治理理念，而是与适应性治理和探索性治理等当代先进治理思想相一致，更关注如何与相关的情境、背景相适宜，在特定的关系中完成治理任务，提高治理效能^[4]。

对特定国家（地区）而言，如果能够充分理解和运用“适宜”的理念和条件，因地制宜、因时施策、因势利导，也就是结合自身的状况，不断扬长避短，动态调整与优化，在巩固已有优势与补足目前短板的过程中形成符合自身的发展目标和发展路径，那么，建成适宜的公共健康体系应该是大趋势。适宜公共健康体系理念超越了单一标准的固有僵化模式，意味着无论是发达国家（地区）还是发展中国家（地区）均能够建成与自身状况相适宜的公共健康体系。因此，用适宜与否来检验体系自身也就成为“金标准”。

1.3 适宜体系的建设体现了现代健康治理的智慧

任何一个国家（地区）在建设适宜公共健康体系的实践中，需要不断探索、完善与总结，以保证公共健康体系与当地的历史、文化、经济、社会发展相适合、相适宜。从这个角度来看，一个国家（地区）的公共健康体系适宜与否在一定程度上反映了健康领域的治理智慧。这种治理智慧体现在整体的治理出发点、治理原则和具体治理工具的运用是否以人为中心，是否能灵活地适应当地的情况，满足当地公众不断增长的健康需要，是否能切实、持续地提高治理效能。

适宜公共健康体系的建设是中国治理体系和治理能力现代化实践的一个缩影和样本。中国在人均国内生产总值位居全球78位的基础上，在美国、英国、法国等10个代表性国家中，公共健康体系的适宜程度名列前茅^[5]，这与中国5 000年的文化传承、自身的核心价值观、以人为本的制度体系与治理机制的创新等密不可分。也正是因为中国的实践走了一条“适宜”的道路，才有了社会经济的高速发展以及公共健康体系的不断适宜。因此，“适宜”理念是健康实践中的重大突破，体现了治理智慧。

2 适宜公共健康体系的理念与内涵

运用适宜理念，总结中国公共健康体系的发展实践，并且“继承—消化—吸收—创新—完善”国际先进的治理实践和治理理念，课题组提出了适宜公共健康体系的理念：适宜公共健康体系是指特定国家（地区）将提升公众的健康水平这一共同目标，与人、自然环境、资源禀赋、技术水平、政治经济、历史文化、社会制度与核心价值等相匹配，促使体系内各要素围绕共同目标相互支撑、有机协调，并动态调整与持续优化，从而能够因势利导和因地制宜地形成符合实情的发展目标、路径和体系^[5]。

2.1 与经济建设相适宜

研究发现，更高的公共投入、较低的收入不平等，一般都有相对较好的人群健康水平^[6]。公共健康体系的建设和完善无法罔顾现实的经济发展水平去设置不切实际的健康目标，更不能以经济发展水平不济为由而罔顾公众健康，从而降低必需的投入。

任何一个国家（地区），尤其是发展中国家（地区），可能无法支撑如美国那样的医疗服务投入，但以公共健康1∶5.5的投入产出效益^[7]，在适宜前提下，其经济基础完全能够支撑一个适宜公共健康体系的运转。

因此，任何一个国家（地区），尤其是发展中国家（地区），均应当确保公共健康体系的投入在国民经济大盘子中占合适的比例。课题组研究认为，合适的比例是占国内生产总值的1.5%~2.0%。当公共健康作为政府的优先选项且能够落实到位，1∶5.5的投入产出效益将使医疗费用大幅度降低，带来的效益将远远超过投入水平。所以，对公共健康体系的投入既要达到一定数量，更要精准，以求四两拨千斤之效。只有这样，才能够充分发挥“投入少、产出高、惠及社会全体成员”的优势，给社会带来更多的收益，促进社会的稳定与发展。

也就是说，如果期望公共健康体系发挥特有的效用和效益，就需要与当地的资源禀赋相适宜。唯有如此，体系的功能和价值才能实现。现实中，常常出现不相适宜的状况。政府尤其是决策者，总是顾虑公共健康体系的运转费用，忘记了公共健康的投入产出比的优势，没有意识到公共健康服务是公共产品，更忽视了公共事业的属性意味着政府必须组织和主导，导致体系所需要的财力、人力和物力等资源配置不到位。

例如，在抗击新型冠状病毒肺炎疫情时，暴露出中国高水平的公共健康专业人才不足的问题，尤其紧缺现场流行病学调查、卫生应急处置等复合型人才，这在很大程度上影响了一线工作的开展，也意味着后续加紧公共健康专业人才队伍的培养和建设刻不容缓^[8]。因此，适宜的公共健康体系应当配置与工作任务相匹配的资源。

2.2 与政治建设相适宜

“推进国家治理体系和治理能力现代化”的核心是制度体系建设^[9]，即构建完善的法制、体制和机制确保治理能力的提升。适宜公共健康体系的建设同样需要以制度建设为保证，以政策和法律规制为主。这是因为制度具有根本性、长期性、稳定性的特点，要为体系建设提供稳定的政策环境。

公共健康体系受制于政策环境，需要在其指导和规范下运作。各类公共政策的出台理论上都对公共健康有着重要影响，这也是“健康融入所有政策”的要旨。因此，政策环境是否稳定将直接影响公共健康服务的能力。对公共健康体系而言，最理想的政策氛围是能够将健康优先上升为国家（区域）的战略，且有着确保这一战略落实的配套政策。

对于特定国家（地区），上述健康优先发展的政策环境对构建适宜公共健康体系有着“全”或“无”的影响：有，则应最大限度地因势利导，去发现问题、分析问题、解决问题，促进体系的不断完善，从而提升健康治理能力；无，则应在困难境况下思考如何尽快扭转这种局面。

在实施健康中国战略的大背景下，只要抓住契机，明确各部门（机构）在落实健康中国战略中的责任、任务，出台相应的措施、方案，扎实推进健康战略的落实，中国公共健康体系建设取得效果是可期的。新型冠状病毒肺炎疫情发生后，“补短板、堵漏洞、强弱项”，为各地建设适宜公共健康体系提供了极好的机遇。

与法律规制相适宜是公共健康体系建设的基本原则。适时出台法律规制的目的是帮助公共健康体系各方依法治理、解决问题提供更为稳定、强力的支持，创造更好的建设条件。这就需要确保公共健康体系在实践中一是要做到“有法可依”，二是要确保法律规制能够具有强大的约束力，即“有法必依”。

2.3 与文化建设相适宜

适宜公共健康体系建设必须与当地主流的价值观相一致。生命健康权是公民最基本的人身权利，因此，“健康至上”可视为核心价值观在健康领域的最终体现。

公共健康是实现全民健康的基础，其中很重要的内涵是公平。因此，适宜公共健康体系体现了当今社会的核心价值观。在实践中，建设和完善适宜公共健康体系需要与大众的认知和价值判断相契合，否则无法赢得民众的支持，也无法从社会获得资源；而将适宜公共健康体系建设嵌入核心价值体系之中能更好地引导各方形成共识，共同致力于体系的完善，且能够获得公众的拥戴。比如，在发生新型冠状病毒肺炎疫情时，中国果断采取对局部地区“封城”措施，并要求广大民众减少外出避免病毒的传播，这与群众确保“生命安全和身体健康”的价值取向一致，因而取得了群众的全力支持和响应。

适宜公共健康体系的建设必须与当地的历史文化相适宜。作为一种精神力量，文化能够在人们认识世界、改造世界的过程中转化为物质力量，对社会发展产生深刻的影响。先进的健康文化会对公共健康体系建设产生巨大的促进作用；落后的、反科学的文化则对公共健康起着阻碍作用。适宜公共健康体系的完善过程是一种文化重塑，需要公众的参与，创新是必然要求，但不能与长期形成的文化土壤相脱节。助推适宜公共健康体系建设、提升公众的健康素养任重道远，却是当务之急。

世界卫生组织特别强调：健康领域的治理体系要确保政策目标与组织结构和文化相匹配^[10]。尤其在采用公共健康干预措施来影响群体中的个体时，更应当结合当地的文化因素，也即充分考虑当地宗教、习惯、风俗等文化因素的影响，从而增加干预措施的接受程度等。因此，需要花大力气引导公众认识健康的个人责任和公共健康的价值，不断提升健康素养水平，形成正确的健康行为。典型的例子是突发重大传染病流行时，个人防护措施的宣传和落实对疫情防控以及个人的生命安全有着重大的影响。

适宜公共健康体系建设也需要与科学技术的发展相一致。公共健康是一门科学，需要有适宜的理论、方法和技术的支持。体系的发展与国家（地区）的技术发展水平和发展方向相适宜，则更易得到技术支持，能够将更多适宜的理论、方法应用于公共健康实践中，促进和支撑体系目标的实现。同时，公共健康的重大需求也能引领技术发展，在重视公众健康需要的国家（地区），能够通过制度优势来攻坚实现^[11]。

2.4 与社会建设相适宜

适宜公共健康体系建设是社会建设不可或缺的组成部分，是“共建共治共享”社会治理格局中的重要一环。在经济发展的基础上，适宜的公共健康体系有利于保障和改善民生，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。

在健康领域，“强化提高人民健康水平的制度保障”是重点。坚持关注生命全周期、健康全过程，完善国民健康政策，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的健康服务。健全基本医疗卫生制度，提高公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障水平。坚持以基层为重点、预防为主、防治结合、中西医并重。加强卫生防疫和重大传染病预防控制，健全重特大疾病医疗保险和救助制度。聚焦增强人民体质，健全促进全民健身制度性举措。

公共健康体系建设需要在上述社会建设的总体框架下不断优化，尤其是加强制度创新以不断适应社会建设的总体要求，在调整中达成适宜。

2.5 与生态文明建设相适宜

自然环境和生态环境是影响健康的重要因素。公共健康体系建设必然要求将自然环境和生态环境等因素纳入考量，同步推进、协调发展。一方面，要不断优化自然环境，从环境中获得对健康有利的因素，例如通过公共健康的实践，获得干净安全的空气、水、食物以及良好的居住环境，促进公众的健康；另一方面，要精准识别自然环境中的健康风险因素，避免细菌、病毒、真菌等病原微生物以及其他物理的、化学的有害因素对健康造成的危害。这就意味着需要依靠各种监测技术与手段，及时地识别、监测和预警自然环境各类潜在的健康风险因素。

因此，适宜的公共健康体系应能够很好地适应所在国家（地区）的自然环境，并准确把控主要健康风险因素。

2.6 与人类及其发展相适宜

健康是人全面发展的基础。适宜公共健康体系之所以必须与经济、政治、文化、社会和生态文明建设相适宜，归根到底均是为了不断提升公众的健康水平、满足人民群众健康需要的目标，从而促进人类的不断发展。因此，是否能够“以人为本、生命至上”，这是衡量公共健康体系能否沿着正确的价值导向造福于人民健康的关键，也是体系建设的终极价值所在。

“把人民健康放在优先发展战略地位”，体现了以人民为中心，以健康为根本，体现了健康优先的氛围。《“健康中国2030”规划纲要》以及全国各省（自治区、直辖市）陆续发布的健康战略，体现了各地对健康优先发展的庄重承诺。在优先氛围形成的基础上，后续的重点是压实各方的职责和任务，动态把握公众的健康需要，推进健康战略的落实^[12]。

3 适宜公共健康体系是治理能力现代化的重要内容 3.1 对于新型冠状病毒肺炎疫情的应对充分展示了“适宜”的成效

新型冠状病毒肺炎疫情来势汹汹，人民生命安全和身体健康面临严重威胁。中国坚持人民至上、生命至上，全力以赴，在疫情暴发期间采取了正确的手段和快速的措施，在较短的时间内遏制了疫情的蔓延，控制住了整体局面，取得抗击新型冠状病毒肺炎疫情斗争的重大战略成果。中国应对新型冠状病毒肺炎疫情工作之所以取得如此成效，在于主要的思路和措施均符合“适宜公共健康体系”所需的条件。

例如，以健康为根本，集中患者、集中专家、集中资源、集中救治，挽救每一位患者生命，体现了把人民健康放在优先发展的战略地位，关注并及时回应了群众的健康需要。再如，充分发挥体制优势，调动和协调各个部门和全体社会成员，发挥联防联控、群防群控的作用，体现了具有成熟且协调运转的组织体系的要求。又如，疫情应对中坚持“预防为主”原则，采取的应对措施紧扣“控制传染源、切断传播途径、保护易感人群”，得到全社会广泛认可并共同参与，体现了尊重科学开展公共健康实践、及时向公众提供各类公共健康服务的要求。

因此，将在新型冠状病毒肺炎疫情应对过程展现的体制机制的优势和具体举措进行总结并使之制度化，在日常工作中有效实施，中国就有望走出一条适宜公共健康体系建设的中国道路。

3.2 “适宜”是构建强大公共健康体系的不二选择

要想实现全民健康，实现高质量发展，必先完善公共健康体系。“只有构建起强大的公共卫生（健康）体系，才能切实为维护人民健康提供有力保障”，这为未来公共健康体系的建设和发展指明了战略性的方向。

适宜公共健康体系的理论框架为建设强大的公共健康体系提供了具体路径和方法指导，有助于解决体系建设中面临的现实挑战，从而不断提升区域健康治理能力。

一是需要社会各方围绕公共健康、公共健康体系、适宜公共健康体系的基本概念形成共识。社会各方只有在充分认识公共健康价值的基础上，才能自觉地维护自身健康，尤其是公众的健康，进而保障国家和公共安全，维护社会稳定与发展，才能形成政府主导、社会协同、公众参与的“共建共治共享公共健康”氛围。

二是只有明确什么是适宜的公共健康体系，也即适宜公共健康体系的定位要求和定量标准，才能让社会各方明确努力的具体方向。适宜公共健康体系对社会环境、组织体系、资源配置等各方面都提出了明确的要求和应具备的条件，无疑将有助于决策者把握目前状况、明确现有差距、分析进步潜力、科学对位发展目标等，从而形成适宜公共健康体系建设的氛围。

三是明确优势和短板、关键问题和治本策略，有助于推动区域健康治理能力的提升。因此，追求卓越，达到“适宜”，是构建强大公共卫生体系的不二选择。

3.3 适宜公共健康体系理念有助治理体系和治理能力现代化

治理体系、治理能力现代化的最基本体现，是有清晰、明确、科学的目标，并有能够达成目标的执行力。之所以说一个国家（地区）的公共健康体系适宜与否及其适宜程度能够体现当地政府的健康治理能力，是因为一个适宜的公共健康体系有着明晰的要求，这些要求是在吸收先进经验、总结过去教训、瞄准可行目标、集思广益，凝聚智慧的基础上形成的，是科学的。

一个国家（地区）在构建公共健康体系时，能够围绕这些要求展开，意味着：一是距离这些要求越近，则这个国家（地区）政府的健康治理能力越强；二是满足这些要求越多，则这个国家（地区）公共健康体系的优势就越明显、短板就越少，政府的健康治理能力就越强；三是这个国家（地区）的公共健康体系能够系统地满足适宜要求，则表明这个国家（地区）的健康治理体系和治理能力达到了现代化。

比如，一个国家（地区）的公共健康体系适宜与否，需要强而有力的社会环境支撑，具体包括：一是健康优先的战略和政策环境，围绕健康优先能够将健康融入方方面面，且相关各方能够职责明确，确保落实到位；二是围绕健康优先的战略以及公共健康体系建设，具有明晰的法律规制，且能够在刚性约束下落实；三是健康优先战略具有制度保障的优先资源配置，以及相关的配套政策，保障适宜的人、财、物等资源配置；四是相关各方尤其是政府以及相关部门的决策和执行者广泛认可公共健康的价值；等等。毫无疑问，在这样的社会环境里，构建强大的公共健康体系将事半功倍。

再如，在强而有力的社会环境支撑下，如果围绕公共健康体系的构建，能够具备一支稳定且专业素养符合要求的队伍以及各类满足需要的资源配置，各方高度协调和通力协作的组织体系，严密且落实到位的管理运行机制，提供健全的公共健康服务功能的能力等，这样的体系毫无疑问将具有强大的战斗力。

因此，公共健康体系适宜与否，既是一个国家（地区）健康治理体系和治理能力现代化的具体要求，又是考核一个国家（地区）健康治理体系和治理能力现代化的标准。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突