卫生发展援助（development assistance for health, DAH）是官方发展援助（official development assistance, ODA）的重要组成部分，在国际合作和国际关系发展中扮演着重要的角色，也是中国促进全球卫生外交和治理的重要工具之一^[1]。在国际格局大变革时期，研究发达国家的发展经验对中国明确新时代的整体发展方向具有重要指导意义。特别在后疫情时代，从全球卫生战略的视角审视和促进DAH势必会促进中国开展更加务实有效的外交工作。日本是经济合作与发展组织发展援助委员会（Development Assistance Committee, DAC）的第四大捐助国，也是亚洲最大的捐助国，2018年其ODA支出总额达172.50亿美元^[2]。自1954年加入科伦坡计划以来，日本已向全球180多个国家提供了DAH，在国际卫生合作方面积累了丰富的经验^[3]。当前，我国对日本DAH的研究以ODA和区域性卫生合作为主^[4-6]，缺乏对整体策略的研究。现梳理日本开展国际DAH的现状及策略，以期为优化中国参与国际卫生合作提供建议。

1 资料与方法 1.1 资料来源

日本DAH数据来源于官方数据平台Japan Tracker已公布的数据，该数据平台跟踪了日本不同部门在卫生领域开展国际合作的资金流，目前仅公开了2012-2016年的日本DAH资金数据^[7]。2007-2016年日本ODA数据可从日本外务省发展援助白皮书^[2]以及DAC的债权人报告系统^[8]获得。日本DAH的定性资料（如《官方发展援助宪章》《发展合作宪章》《全球卫生外交战略》等政策文件及内部法令资料）来源于日本外务省^[9]、日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency, JICA）等官方网站^[10]。

1.2 研究方法

用PEST分析法，从日本的政治（political）、经济（economic）、社会（social）和技术（technological）四方面分析其DAH的外部环境，总结日本DAH的促进因素。用描述性分析与文献研究法对日本DAH现况进行分析，包括援助规模、途径、地区和领域等，进而总结出日本DAH的主要特点。

2 结果 2.1 日本DAH的PEST分析结果

政治：自1954年加入科伦坡计划以来，日本政府一直致力于通过以ODA为中心的发展合作解决全球性问题，支持发展中国家。针对日本《发展合作宪章》中卫生领域的具体问题出台了《和平与健康基本政策》，重点强调了公共卫生危机应对和全民健康覆盖（universal health coverage, UHC）。日本外务省制定并出台了《全球卫生外交战略》《国际卫生外交战略》，正式将卫生外交定位为日本政府外交政策之一^[11]。经济：日本属于外向型经济国家，经济对外依赖严重。所以，日本十分看重通过ODA促进双边经济合作，包括促进日本贸易出口、利用合作国的资源推动日本企业的发展等^[12]。根据联合国贸易和发展会议发布的《2020年全球投资报告》，2019年日本对外直接投资总金额为2 266亿美元，位居亚洲第一^[13]。社会：日本政府注重促进民众对国际交流与合作的理解，日本民众可通过出版物、宣传手册和讲座等途径了解外交信息^[14]，民众的理解和支持为日本政府开展国际合作作出了积极贡献。技术：日本致力于发展人工智能、大数据和物联网等新技术，以此革新医疗保健行业。许多公司设立了开放式创新部门，在全球寻找尖端技术并与创新公司合作。总的来说，日本整体的社会环境对于其开展DAH具有支持作用。

2.2 DAH规模

如图 1所示：2018年，日本向全球提供了总额为141.635 2亿美元的ODA，占国民总收入的0.28%。2007-2018年，ODA总额增长了84.01%，其占国民总收入的比例增长了64.71%。2016年，日本的全球DAH支出约为8.945 8亿美元（可获得的日本DAH最新详细数据），是DAC的第五大捐助国。2014年以来，日本用于全球DAH的总额相对稳定，占ODA总额8.00%以上。2012-2016年，日本DAH总额占ODA总额的平均比例为8.62%。

2.3 DAH途径

如表 1所示：日本ODA以双边发展援助为重点，而日本大部分（2016年为60.63%）DAH是通过联合国机构、开发银行、公私伙伴关系提供的，其中占比最高的是全球基金（年均占比为25.14%），其次是世界银行和联合国儿童基金（年均占比分别为13.68%和10.15%）。双边援助机构的年均占比为30.00%左右，2015年最高，为36.58%。私营公司、非政府组织、大学及智库等途径的占比较少。

2.4 DAH地区

图 2列出了接受日本DAH金额排名前10位的地区，日本DAH以亚洲为重点地区。越南是最大的卫生受援国，2012-2016年获得日本DAH金额高达3.781 9亿美元。印度和孟加拉国也获得了较多援助，2012-2016年分别获得2.520 4亿美元和2.177 0亿美元。塞内加尔等非洲国家逐渐成为日本对外援助的主要地区。

2.5 DAH领域

从表 2可以看出：日本DAH的重点领域是基础卫生，每年占45.00%以上的份额。从增长情况来看，日本在卫生综合领域的援助额不断增长，增长了20.42%，其余2个领域的援助额均呈下降趋势。按照具体的卫生问题来看，日本DAH关注的主要内容包括卫生政策、初级卫生保健和卫生基础设施，其他的重要内容还有医疗服务、传染病等。这说明日本DAH的重点逐渐从基础卫生层面转向卫生系统建设层面，DAH更加注重从宏观上改善受援国的卫生系统，提高受援国的卫生自主发展能力。

3 讨论 3.1 日本DAH资金主要由多边机构提供

日本DAH主要以多边途径提供，这可能与日本对全球卫生相关多边组织的承诺日益增加有关，并且日本是全球基金的创始国之一。另一方面，向多边组织提供资金有助于行使全球职能，包括全球公共物品提供、跨境外部管理以及领导力和管理权培养。日本的双边援助主要包括无偿赠款、政府贷款和技术合作3种形式^[15]，其中，技术合作可以提升受援国解决问题的能力和整体技术水平，从根本上满足受援国的卫生发展需要，并促进受援国内部社会经济发展。所以，日本较重视在双边援助中与受援国进行技术合作，利用日本的知识、技术和经验推进人力资源合作，也接受受援国卫生专业人员到日交流培训。技术合作带来的人员流动与交流对两国人民相互理解起到重要作用。从长远来看，让受援国当地人参与项目也能令他们产生主人翁意识，对援助产生更积极持久的影响^[16]。

3.2 越南、印度等是日本DAH资金的最大流入国

日本与亚洲具有牢固的经济、外交和地理联系，日本双边DAH资金的最大流入国--越南和印度与日本有40年以上的外交历史。越南是日本十大贸易伙伴之一，2017年日本对越南出口额为150.5亿美元，并保持上升态势^[17]。印度国内亲日情绪高涨，2000年日本同印度建立了全球及策略伙伴关系，2014年两国关系升级为特殊战略及全球伙伴关系。日本的《发展合作宪章》持续把亚洲作为合作的重点区域。与此同时，日本越来越重视与非洲国家的外交关系，特别是在卫生领域的合作。尤其是西非的埃博拉疫情为日本推进全球卫生治理提供了重要的契机，2019年，日本前首相安倍晋三在第七届非洲开发会议上发起了“非洲健康与福祉倡议”，旨在与非洲国家分享日本的全球卫生知识和技术。作为全球重要的健康产品提供者，日本对东南亚、非洲的DAH使其获得了巨大的经济安全、国际声望和政治收益^[18]。

3.3 日本DAH集中解决卫生政策、初级卫生保健等卫生问题

健全的卫生系统是实现UHC的前提，日本DAH的优先事项也显示出其对UHC的高度关注。从国际趋势来看，全球卫生政策的重点已从特定疾病扩展到加强卫生系统、UHC及其可持续性^[19]。在这种背景下，日本具有以UHC促进领域国际DAH的经验与能力^[20]。日本在1961年建立了全民健康保险制度，改革医疗体系，重视基于社区的初级医疗保健，通过提高不同人群的健康公平性迅速改善了人口健康状况，实现了经济增长，增强了社会稳定^[21-23]。日本以低成本获得较好的国民健康结果的经验表明，国家卫生政策应先改善医疗服务的可及性，然后再追求效率和质量^[24]。这样即使在资源匮乏的情况下，也能逐步实现UHC的目标^[25]。国际会议是全球卫生治理的重要载体之一^[6]，因此，日本一直注重在国际卫生会议中宣传推广UHC，以加强日本的卫生议题设置能力，推动国际卫生合作议题朝日本的优势发展。日本前首相安倍晋三在第五届非洲开发会议上也直言，要将推进UHC作为日本的外交战略，使UHC成为日本品牌。

4 建议 4.1 在优势领域优先打造国家名片

DAH资金的分配受到多种因素的影响，包括历史和传统外交关系、地缘关系、战略互惠以及与贸易相关的考虑，它并不一定与受援国的卫生优先事项完全一致，尤其在双边援助领域^[26]。因此建议：第一，中国在开展对外卫生合作时首先从自身优势出发，基于中国深化医药卫生体制改革（以下简称“医改”）的成功经验以及国际社会对加强卫生系统的关注，与文化和卫生体系相似的国家进行深入交流与合作，如：举办医疗保障制度建设、UHC等专题研讨会和经验分享活动，邀请医改专家交流分享中国方案与经验。第二，可基于中国在应对新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情中的互联网医疗、疫苗研发等医疗卫生优势，在未来的DAH中将优势作为优先合作领域，寻找对外卫生合作新的着力点，形成品牌效应，如：在互联网医疗领域加强政策指导，鼓励中国智慧医疗企业增加对外投资，与有需求的国家在智能医疗辅助设备、远程医疗等方面进行产、学、研合作。利用已有的经贸合作基础与合作国家共同建立和升级大健康产业软硬件支持平台，为相关企业提供项目开发和成果转化方面的指导、支持和服务。第三，在疫苗研发领域，中国应首先加大对疫苗产品的研发力度，加强质量管控，提高产品的安全性和有效性。基于双边医药贸易合作趋势以及合作国的医药需求，做好疫苗产品在合作国的宣传，助推国产疫苗走出去，同时也承担起全球公共卫生责任。

4.2 以双边合作助推多边卫生议题

外交的本质是服务国际国内两个大局，对外形成有力的国际环境，对内支持经济发展。作为全球卫生外交的重要手段，卫生发展合作亦是如此，COVID-19疫情大流行进一步凸显卫生多边合作对于全球卫生安全的重要意义。中国的卫生援外多通过双边合作的形式开展^[27]，这与全球卫生多主体参与的特征不符。建议在参与全球卫生治理的过程中明确双边合作和多边合作的任务分工，通过深化双边合作提高中国参与多边卫生治理的话语权。双边合作不能脱离政治、经济环境，可优先与外交基础好的国家拓展卫生领域的合作，基于地理、政治、经济和文化亲和力继续强化合作共识，寻求卫生合作新模式，进一步与合作国民心相通，以此加深政治、经济领域的合作。多边合作可从短期的全球卫生治理能力提升和长期的全球卫生治理体系构建两方面采取措施：在全球卫生治理能力提升方面，可将增加与卫生领域国际组织的合作作为切入点，包括积极参与国际卫生项目、加大对国际组织的核心捐款等，以此提高中国参与全球卫生事业的能力；在全球卫生治理体系构建方面，对于比尔及梅琳达·盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟等非政府多边主体，可设置专门的联系机构直接负责对接卫生合作相关事宜，负责设计推进与各机构的卫生合作。同时加强顶层设计，在“一带一路”倡议下积极设置多边卫生议题，构建涵盖各种类型行为主体的多边合作伙伴关系，利用现有多边平台共享经验、共担风险。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突