在突如其来的新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情这场大考中，全国上下通过巨大努力，取得了抗疫斗争的重大战略成果。但同时，习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上提出，要“加快完善各方面体制机制，着力提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平”^[1]。在应对重大公共卫生事件过程中，疫情的报告和发布是不可或缺的关键环节，疫情报告和发布一旦贻误，有可能错失疫情防控和处置的窗口期，导致严重后果。可见，疫情报告和发布制度是否完善，实施机制是否顺畅，直接关系到疫情防控和处置的成效。而且，上海等超大城市的人口都在千万人级别，人员流动性高，防控和处置重大公共卫生事件的难度比其他地区更大，更需要关注疫情报告和发布制度是否完善。为推动超大城市公共卫生治理体系和治理能力的现代化，对现行疫情报告和发布制度进行细致梳理，检视其存在的问题，并在此基础上提出完善疫情报告和发布制度的对策建议。

1 现行疫情报告和发布制度的梳理

现行疫情报告和发布制度散见于有关法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章、规范性文件以及有关应急预案中。现有文献虽然对疫情报告和发布的相关问题作了研究分析，但缺乏对相关制度细致的梳理。因此，有必要对其进行梳理，为后续分析问题、提出建议奠定基础。为清晰展示疫情报告和发布制度在不同法律规范中的分布情况，不妨以法律规范的位阶为区分标准，对疫情报告和发布制度作如下梳理。

1.1 法律、行政法规方面的规定 1.1.1 法律

主要包括《传染病防治法》（2013年修正）、《突发事件应对法》（2007年制定）、《国境卫生检疫法》（2018年修正）和《生物安全法》（2020年制定）。其中：《传染病防治法》第30条至第38条对传染病疫情报告、通报和公布作了规定；《突发事件应对法》第38条至第40条对突发事件信息报告作了规定，第43条至第47条对预警发布作了规定，第53条对发布突发事件信息作了规定；《国境卫生检疫法》第5条、第10条对检疫传染病、疑似检疫传染病的报告作了规定；《生物安全法》第27条至第30条对新发突发传染病的报告作了规定。

1.1.2 行政法规

主要包括《突发公共卫生事件应急条例》（2011年修订）、《传染病防治法实施办法》（1991年制定）、《国境卫生检疫法实施细则》（2019年修订）、《国内交通卫生检疫条例》（1998年制定）和《政府信息公开条例》（2019年修订）。其中：《突发公共卫生事件应急条例》第19条至第25条对突发公共卫生事件的报告和信息发布作了规定；《传染病防治法实施办法》第33条至第42条对传染病疫情报告作了规定；《国境卫生检疫法实施细则》第8条、第15条、第16条、第24条、第38条、第48条、第94条、第101条对有关疫情信息报告作了规定；《国内交通卫生检疫条例》第8条、第11条对有关疫情报告作了规定；《政府信息公开条例》第20条要求主动公开突发公共事件的预警信息及应对情况，也与疫情信息发布相关。

1.2 部门规章和规范性文件方面的规定 1.2.1 部门规章

主要包括《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（2006年修改）^[2]。该办法对疫情信息报告的要求作了较为详细的规定。

1.2.2 部门规范性文件

主要包括《传染病信息报告管理规范（2015年版）》^[2]、《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范（试行）》（2005年制定）^[3]、《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》（2006年制定）^[4]、《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》（2007年制定）^[5]、《群体性不明原因疾病应急处置方案》（2007年制定）^[6]和《突发急性传染病预防控制战略》（2007年制定）^[7]。上述规范性文件对疫情报告和发布的有关要求作了相应规定。

1.3 地方性法规、政府规章和规范性文件方面的规定

各地有关疫情报告和发布的规定不少，这里以上海为例。

1.3.1 地方性法规

主要包括《上海市公共卫生应急管理条例》（2020年制定）和《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2018年修正）。其中：《上海市公共卫生应急管理条例》第35条至第38条对公共卫生事件信息和传染病疫情的报告作了规定，第40条对公共卫生事件信息的发布作了规定；《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》第24条、第25条对突发事件信息的报告作了规定，第8条、第26条、第27条、第28条对突发事件信息的发布作了规定。

1.3.2 政府规章

主要包括《上海市实施〈突发公共卫生事件应急条例〉细则》（2003年制定）和《上海市传染病防治管理办法》（2017年制定）。其中：《上海市实施〈突发公共卫生事件应急条例〉细则》第18条至第24条对突发公共卫生事件报告和信息发布作了规定；《上海市传染病防治管理办法》第13条、第21条、第23条至第26条对传染病的疫情报告和信息发布作了规定。

1.3.3 市政府规范性文件

主要包括《上海市突发事件预警信息发布管理办法》（2019年制定）^[8]。该办法对包括公共卫生事件在内的各类突发事件预警信息发布作了规定。

此外，应急预案方面也对疫情报告和发布作了一些具体的操作性规定，这些预案主要包括国家层面的预案和地方层面的预案。其中：国家层面的预案主要包括《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等；以上海市为例，地方层面的预案主要包括《上海市突发公共事件总体应急预案》《上海市突发公共卫生事件专项应急预案》《上海市突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等。

2 现行疫情报告和发布制度存在的问题

现行疫情报告和发布制度为处理突发公共卫生事件提供了基本的制度保障，但是在新冠肺炎疫情面前也的确暴露出一些问题，需要作相应的制度完善。这其中有的是疫情报告制度和发布制度都存在的共性问题，有的是疫情报告制度和发布制度分别存在的个性问题。

2.1 疫情报告制度和发布制度存在的共性问题 2.1.1 疫情报告和发布制度的功能定位不够清晰

虽然《传染病防治法》第30条至第38条对“疫情报告、通报和公布”作了专章规定，《突发公共卫生事件应急条例》第19条至第25条对“报告与信息发布”作了专章规定，《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》和《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》等规章、规范性文件也对疫情报告和发布作了操作性规定，但是，疫情报告和发布制度各自的功能定位并不那么清晰。应当看到，疫情报告和发布两者缺一不可。疫情报告的重要性是显而易见的，尤其是对决策机关而言，疫情报告如果不及时、不准确，会严重影响决策的科学性。可以说，报告环节如果出了问题，就会直接影响决策机关作出决策，使防控措施与实际疫情不匹配，甚至延误疫情处置时机。疫情发布则涉及公民知情权的保障，发布必须及时、准确，不得向社会公众隐瞒事实。抗击新冠肺炎疫情的实践也证明，及时、准确地发布疫情可以使社会公众知晓疫情的严重性，从而自觉落实防控措施，这也是全民动员抗击疫情的需要。简而言之，疫情报告的功能应当是为决策机关科学决策提供准确、全面的信息，疫情发布的功能应让公众知晓疫情真相，以便形成抗疫共识。然而，现行疫情报告和发布制度虽然在一定程度上发挥了这方面的作用，但尚未在制度层面将上述功能予以固化。

2.1.2 对有关新发传染病疫情的报告和发布缺乏具体规定

《传染病防治法》中明确提到新发传染病的条款只有1个，即第17条第3款，该条款要求各级疾病预防控制机构对国内新发生的传染病进行监测。然而，《传染病防治法》对于新发传染病疫情的报告和发布需要遵循的原则以及具体要求未作明确规定。《生物安全法》第27条至第30条虽然对新发传染病报告作了规定，但不够具体，且对新发传染病疫情的发布未作规定。《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》和《传染病信息报告管理规范（2015年版）》等规定的也是常规的报告制度，没有针对新发传染病疫情报告的专门规定。《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》虽然规定发生新发传染病且有扩散趋势的情形构成特别重大突发公共卫生事件，但对于新发传染病疫情的发布也未作专门规定。由于新发传染病有很大的不确定性，如果没有针对新发传染病疫情报告和发布方面的专门规定，很可能使基层的相关部门和医疗卫生机构无所适从，也容易导致疫情初发阶段出现误报、瞒报等情形，甚至引起社会恐慌。可见，缺乏新发传染病疫情报告和发布的专门规定已成为疫情报告和发布制度中的一个短板。

2.1.3 疫情报告和发布制度未充分体现科技赋能

现行的疫情报告和发布制度带有浓郁的传统层级报告和政府发布体制的色彩，尚未充分发挥大数据、人工智能、云计算等数字技术的作用。同时，在新媒体环境下，如何提高政府系统的信息报告和发布机制的时效性，如何更好地发挥疫情报告和发布制度的功能也值得关注。此外，根据海恩法则，每一起严重事件发生前都有29起轻微事件和300起未遂先兆以及1 000起事件隐患。为防止轻微疫情演变为重大突发公共卫生事件，有必要借助科技赋能，科学建立突发公共卫生事件传播及时间影响模型，收集、分析、积累各国各地区相关防治措施的经验数据并建立相应的数据库，增加预警防控各类突发公共卫生事件的基础信息储备^[9]。显然，与此要求相比，目前在科技赋能助力疫情报告和发布方面还有待进一步完善。

2.2 疫情报告制度存在的个性问题 2.2.1 落实疫情报告主体责任的工作机制有待健全

根据《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定，负有疫情报告职责的主体较为分散，包括地方各级政府、卫生行政部门和其他有关部门、疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员等。这是疫情法定报告制度中的层级报告制度，也是疫情信息向决策机关汇聚的主要渠道。此外，与系统内的层级报告制度不同，社会面的单位和个人也负有报告义务，这是确保系统外的疫情信息向系统内及时传递的一项制度。应当说，现行疫情报告制度中关于疫情报告责任主体多元化的规定有其合理性，但是，还是需要完善的工作机制来落实各类疫情报告责任主体的责任，防止疫情信息的无序流动。目前的工作机制还比较粗放，对于不同报告主体之间如何协作、上下级报告主体之前如何衔接、疫情信息报告后如何反馈等都缺乏具体规定。由于“信息拥有量同决策质量高度相关，决策者掌握的信息越多，决策的质量越高”^[10]，因此，落实疫情报告主体责任的工作机制是否健全将直接关系到决策机关掌握信息数量的多少，进而关系到决策质量的高低。有鉴于此，健全与多元化报告责任主体相匹配的工作机制显得尤为必要。

2.2.2 疫情网络直报缺乏法律的刚性约束

网络直报可以防止疫情信息在层级报告中被截留或被隐瞒，对于疫情信息迅速到达决策机关具有重要作用。《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》和《传染病信息报告管理规范（2015年版）》对网络直报都有相应规定。原国家卫生和计划生育委员会制定的《突发急性传染病防治“十三五”规划（2016—2020年）》显示，我国已经建成法定传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，该系统在县级以上疾病预防控制机构的覆盖率为100%，在县级以上医疗机构的覆盖率为98%，在基层医疗卫生机构的覆盖率为94%^[11]。上海的疫情信息报告网络覆盖面更广，已覆盖了全市所有的疾病预防控制中心、医疗机构、社区卫生服务中心和采供血机构^[12]。不过，应当看到，有关网络直报的现行规定主要是国务院卫生行政部门的部门规章和规范性文件。法律层面对网络直报制度并无明确规定，由此导致网络直报缺乏法律的刚性约束。

2.2.3 缺乏疫情报告的“吹哨人”制度

《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）明确要求建立“吹哨人”、内部举报人制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。由于“吹哨人”处于具体的情境当中，能够及时有效地对重大公共卫生事件信息进行公布，并引起相关部门的重视和社会关注，因此，“吹哨人”制度可以起到对重大公共卫生事件的预警作用，建立“吹哨人”制度是重大公共卫生事件信息自由传播的关键。当然，“吹哨人”制度需要一系列相关的配套措施，才能有效保障“吹哨人”的合法权益与信息预警作用^[13]。然而，目前国家层面的疫情报告制度中并无“吹哨人”制度的相应规定。

2.3 疫情发布制度存在的个性问题 2.3.1 地方政府在传染病暴发、流行时的疫情发布职责不够明确

产生这一问题的根源在于有关疫情发布的不同法律规范之间不一致。《传染病防治法》第38条第3款规定：“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”《突发公共卫生事件应急条例》第25条第2款也规定：“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”据此，在传染病暴发、流行时，负有疫情信息发布职责的主体为国务院卫生行政部门及其授权的省级卫生行政部门。但是，《突发事件应对法》第53条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”由于突发公共卫生事件属于《突发事件应对法》的调整范围，传染病暴发、流行属于突发公共卫生事件，因此，根据《突发事件应对法》，地方政府在传染病暴发、流行时负有统一、准确、及时发布疫情信息的职责。显然，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》与《突发事件应对法》关于地方政府在传染病暴发、流行时的疫情发布职责的规定不一致。另一方面，根据《传染病防治法》的规定，如果没有国务院卫生行政部门的授权，省级卫生行政部门不得向社会公布本行政区域的传染病暴发、流行的疫情信息，而授权省级卫生行政部门公布疫情信息，主要是考虑到一些传染病暴发、流行的局部性和地域性，由省级卫生行政部门向社会公布信息即可^[14]。此外，2006年3月3日，原卫生部曾发布《卫生部关于印发〈卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案〉的通知》（卫办发〔2006〕79号），一揽子授权省级卫生行政部门公布疫情信息，但对于这种授权方式是否符合《传染病防治法》的立法本意有一定争议。从《传染病防治法》第38条第3款来看，国务院卫生行政部门应当对“传染病暴发、流行”作出判断之后，再授权省级卫生行政部门公布疫情信息，但在一揽子授权的情况下，省级卫生行政部门需要在公布疫情信息前对其所遇到的疫情是否属于“传染病暴发、流行”作出判断，即增加了判断义务^[15]。

2.3.2 疫情发布的信息范围不够明确具体

《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》对疫情发布的信息范围，从法定传染病疫情、突发公共卫生事件个案信息、突发公共卫生事件总体信息等三方面作了原则性规定。实践中，除了新增确诊、现存确诊、累计确诊及其他常规疫情信息外，疫情发布需要包括哪些信息并无明确而具体的规定，由此带来一些问题。一方面，疫情发布对有关信息内容的解释或合理性说明不足，难以满足社会公众对相关信息的需求。例如，在发布高风险、中风险、低风险地区的提示信息时，没有同步说明这三类地区的具体划分标准，也没有说明高风险、中风险地区是以市域、县域，还是乡镇街道为单元格进行划分。这些信息都是社会公众所关心的，但在疫情发布时普遍缺乏。另外，按行政区域进行不同风险等级的单元格划分是否合理？能否以疫情聚集地为中心，判定半径若干公里内的地理区域而非行政区域为高风险地区？对这些疑问，在疫情发布时都缺乏说明和解释。另一方面，疫情信息可能涉及个人信息和个人隐私，但疫情发布时却经常出现欠缺个人信息和个人隐私保护考虑的情形。例如，在发布新增病例时会对病例活动轨迹进行公布，但对于公布的信息应当具体到什么程度缺乏明确规定。如果在实践中详细公布病例姓名、住址、工作单位、身份证号等信息，显然涉嫌违反个人信息和个人隐私保护的规定。应当看到，如果对病例个人信息及活动轨迹的公布过于模糊，可能起不到警示作用，但是过于具体又可能有违个人信息和个人隐私保护的规定。因此，如何处理好疫情信息发布的完整性与个人信息、个人隐私保护的关系，是在界定疫情发布的信息范围时需要关注的问题。

2.3.3 对疫情信息的辟谣机制缺乏制度性现定

1948年，我国著名社会学家陈定闳在第80期《创进》的《谣言与舆论》一文中就明确指出，“谣言是社会安宁的晴雨表”^[16]。英国的斯丹迪奇也认为，“流言像梳毛一样，是至为重要的社会黏合剂”^[17]。可见，疫情信息伴随各种伪信息，是难以避免的，疫情伪信息要想完全消除也很难^[18]。世界卫生组织总干事谭德塞在2020年2月15日的慕尼黑安全会议上表示，假新闻比新型冠状病毒传播得更快、更容易，与病毒同样危险。在现行疫情报告和发布制度下，虽然对疫情报告有明确的时限要求，但对疫情发布却没有明确的时限要求。由于疫情发布的时限要求不明确，在政府及相关部门未及时发布疫情信息的情况下，疫情初期的谣言便会不断滋生。另外，由于与疫情发布相关的公众参与和互动机制比较缺乏，公众在信息不对称的情况下，也容易为谣言信息所蒙蔽。有鉴于此，政府及相关部门必须在疫情发布中抵制谣言传播，在主动发布疫情信息的同时进行辟谣，从而发挥主导作用并引导舆论方向。然而，目前的疫情发布制度主要是从正面规定的角度要求做好疫情发布工作的，但对于如何预防疫情谣言传播，发生疫情谣言时如何进行辟谣缺乏制度性的规定。

3 完善疫情报告和发布制度的对策建议

现行疫情报告和发布制度存在的问题表明，与超大城市治理体系和治理能力现代化的要求相比，疫情报告和发布制度还有较大的完善空间。李克强总理在2020年《政府工作报告》中也明确指出，要“完善传染病直报和预警系统，坚持及时公开透明发布疫情信息”。为此，笔者尝试从以下几方面提出对策建议。

3.1 对疫情报告和发布制度共性问题的对策建议 3.1.1 厘清疫情报告和发布制度的功能定位

建议在《传染病防治法》或《突发公共卫生事件应急条例》中明确规定，疫情报告制度应当以服务决策为导向，疫情发布制度应当以公众知晓为导向。在此原则之下，卫生行政部门出台的有关疫情报告和发布的操作性规定在实际执行中才会有明确的目标导向。疫情报告和发布是疫情信息流的两个维度，疫情报告旨在使信息快速抵达决策机关，疫情发布旨在使信息快速抵达社会公众。疫情报告和发布密切相关，体现了信息流的不同运动轨迹。从信息流的角度而言，疫情报告的特点是内向型、聚集型，信息向上流动，虽然有来自行政系统和医疗卫生系统外社会公众的报告，但更多的是行政系统和医疗卫生系统内的层级报告，最终疫情信息向决策机关汇聚。疫情发布的特点则是外向型、发散型，由掌握疫情信息的权威发布机构向社会公众发布，实现疫情信息向社会公众的传递。由此，疫情报告和发布制度的功能就显而易见，即：疫情报告是为了让上级政府或相关部门获取疫情信息从而果断决策、采取措施；疫情发布是为了让公众知晓疫情信息，注意防控，也有利于社会动员、形成共识。这就要求疫情报告和发布都必须准确、及时，不然可能造成疫情处置不当，甚至带来严重后果。

3.1.2 增加针对新发传染病疫情报告和发布的专门规定

建议在《传染病防治法》和国家卫生健康委员会的相关规章、规范性文件中增加针对新发传染病疫情报告和发布的专门规定。鉴于新发传染病具有很大的不确定性，可以考虑将“快报事实、慎报原因”作为新发传染病疫情报告和发布的基本要求，即在新发传染病出现时，立即向有关部门报告并向社会公众发布相关信息，此时报告和发布的信息可以简明扼要，对新发传染病产生的原因等尚未调查清楚的事项可以不纳入报告和发布的范围，待后续调查清楚时再予以报告和发布。对此，需要强调的是，基层的有关部门和医疗卫生机构不得以新发传染病产生的原因尚未调查清楚等为由，对上级机关隐瞒不报，对社会公众隐瞒真相。另外，需要注意的是，在坚持新发传染病疫情报告和发布信息必须准确的前提下，要特别注意医护人员感染情况的报告。出现医护人员感染的情形是新发疾病具有传染性的一项重要特征。在制定新发传染病疫情报告和发布的专门规定时，应当对医护人员感染情况的报告和发布有相应的明确规定。

3.1.3 科技赋能助力疫情报告和发布制度

在疫情报告和发布方面，如能善于运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，无疑有助于实现科技赋能，优化疫情分析，助力疫情报告和发布制度更好地发挥作用。对超大城市而言，以上海为例，科技赋能具体体现在以下两方面：一是依托政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”平台，完善疫情报告和发布工作机制。《中共上海市委、上海市人民政府关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》^[19]和《上海市人民政府办公厅关于转发市卫生健康委等四部门制订的〈上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2020—2022年）〉的通知》（沪府办〔2020〕36号）^[20]对此已作了原则性要求。依托“一网通办”和“一网统管”平台，疫情报告和发布可以更精准、更及时，也有助于上海的疫情报告和发布制度提升到一个新的能级，这也值得其他超大城市借鉴。二是依托大数据技术，建立数据共享机制。大数据的价值在于互联互通，数据不统一、互不通用，很难进行大数据分析^[21]。新冠肺炎疫情期间，一些科技企业和主流媒体以大数据技术为依托，对疫情进行实时动态播报，不仅为政府部门采取防控措施提供了数据支持，而且对保障公众知情权也有积极作用^[22]。超大城市在城市治理中应当有意识地建立数据共享机制，为疫情报告和发布夯实基础。这种共享包括本区域内不同行业、部门之间的共享，也包括跨区域的共享，比如以上海为例，可以推进长三角区域的共享。

3.2 对疫情报告制度个性问题的对策建议 3.2.1 完善落实疫情报告主体责任的工作机制

首先，应当在层级制的框架下完善这一工作机制。层级制虽然有一定缺点，但是在我国的行政体制下，基于上下级之间的威权与服从，层级制对于疫情信息由下而上的迅速传递是有积极意义的。其次，应当对不同报告主体之间如何协作，上下级报告主体之前如何衔接，疫情信息报告后如何反馈等作出具体规定。比如，如果疾病预防控制机构接到个人报告的疫情信息，医疗机构也接到个人报告的疫情信息，除了按照现有规定向卫生行政部门履行报告义务外，还可以建立两者之间的协作机制，要求其共同对接报的疫情信息进行比对核实，以便向卫生行政部门报告更为准确的信息。上下级报告主体之间也可以建立相应的衔接机制，确保下级机关报告的信息准确、及时抵达上级机关，如果已报告的信息需要订正，可以在该衔接机制下快速得以订正。此外，可以建立疫情信息报告后的反馈机制，包括上级机关对下级机关履行报告职责后的反馈、疾病预防控制机构和医疗机构对个人报告疫情信息后的反馈等。

3.2.2 增加疫情网络直报制度的刚性约束

建议对现有部门规章、规范性文件中有关疫情网络直报的规定实施情况进行评估，在此基础上，进一步优化制度设计，在法律层面对网络直报制度作出明确规定，比如在修改《传染病防治法》时对这一制度予以固化。在法律层面对网络直报作出规定时，需要重点明确以下内容：一是赋予网络直报系统法定地位，将其作为国家应对突发公共卫生事件的关键信息基础设施予以重点保护；二是明确在层级报告制度中负有疫情报告职责的各类主体都应当履行网络直报义务，而非仅限于医疗卫生系统；三是明确违反网络直报制度的法律责任，对未履行网络直报义务、阻碍网络直报、侵入网络直报系统非法截留信息数据等行为，应当予以严惩。

3.2.3 建立疫情报告的“吹哨人”制度

鉴于“吹哨人”制度在重大公共卫生事件中可以发挥重要作用，北京、上海、深圳在2020年的地方立法中已经对该制度有所规定。2020年9月25日，北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决通过了《北京市突发公共卫生事件应急条例》。该条例第25条第2款规定，“执行职务的医疗卫生人员以及有关人员发现发生或者可能发生突发公共卫生事件线索的，应当依法将具体情况向本单位和疾病预防控制机构报告……情况紧急时可以越级报告”；第27条第3款规定，“对非恶意的不实报告不予追究责任”。2020年10月27日，上海市第十五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议表决通过了《上海市公共卫生应急管理条例》。该条例第36条规定：“获悉公共卫生事件信息的单位和个人，应当立即向所在地人民政府、卫生健康部门或者疾控机构报告，或者通过12345市民热线报告。”2020年8月26日，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议表决通过了《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》。该条例第40条规定：“鼓励公民、法人和其他组织通过公共卫生热线、互联网政府网站、政务新媒体等途径反映突发公共卫生事件信息，举报有关迟报、谎报、瞒报、漏报突发公共卫生事件行为。有关部门应当对举报人的个人信息和人身安全提供必要保护；对非恶意报告的单位和个人，不予追究法律责任。”上述规定在超大城市建立疫情报告的“吹哨人”制度时都值得借鉴。

3.3 对疫情发布制度个性问题的对策建议 3.3.1 明确地方政府在传染病暴发、流行时的疫情发布职责

《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》与《突发事件应对法》对于疫情信息发布主体的不同规定，根源上在于对地方政府的疫情发布职责定位不够明确。因此，要完善疫情发布制度，防止地方政府以无权发布为由未及时向社会发布信息，关键是要明确地方政府在传染病暴发、流行时的疫情发布职责。为此，建议修改《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》，使其与《突发事件应对法》保持协调一致，从而明确赋予地方政府在传染病暴发、流行时的疫情发布职责。赋予地方政府在传染病暴发、流行时的疫情发布职责，将由国务院卫生行政部门授权的省级卫生行政部门发布疫情调整为由地方政府发布疫情，可以起到两方面的积极作用：一是必要时可以将发布层级下沉到区县一级的基层政府，从而有利于基层政府在疫情防控方面保持权责一致；二是省级政府借助大数据等技术获取信息的途径更为广泛，有利于避免省级卫生行政部门仅作专业性考虑的不足。

3.3.2 明确界定疫情发布的信息范围

首先，疫情发布的信息范围应当包括对将要采取的防控措施的说明，且发布内容要尽量具体化，便于公众理解和执行。比如，宣布重大突发公共卫生事件一级响应或二级响应等其他响应级别时，应当同步公布各个响应级别所对应的防护措施指引，便于社会公众执行。又如，宣布某地为高风险或中风险地区时，应当同时对高风险、中风险地区的界定标准进行说明，以便使社会公众对疫情形势有更深刻的认识，也有助于对后续调整风险等级形成稳定的预期。其次，界定疫情发布的信息范围时，应当处理好个人信息和个人隐私保护问题。《民法典》第1032条至第1039条对个人信息和个人隐私保护作了相应规定，此外，2020年2月4日中共中央网络安全和信息化委员会办公室发布《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》^[23]，对疫情防控中的个人信息保护也提出了相应要求。界定疫情信息发布范围，应当严格按照《民法典》和中共中央网络安全和信息化委员会办公室通知的要求，切实做好个人信息和个人隐私保护工作。再次，可以尝试疫情信息发布的分类、分级管理，实现精准推送。疫情信息发布的受众群体可以划分为普通公众、医疗人员、科研人员等，不同群体对疫情信息的范围和具体内容的需求是不同的。为了使不同群体都能够快速获取所需的疫情信息，有必要分类界定疫情发布的信息范围，同时，也有必要区分疫情信息的优先级进行发布，确保将优先级较高的疫情信息快速传递给普通公众^[24]。

3.3.3 对疫情信息的辟谣机制作出制度性规定

一是通过明确疫情发布的时限，促使疫情信息在第一时间发布，阻断谣言传播。明确疫情发布时限，可以防止地方政府拖延发布时间，从而降低谣言产生的概率，防止疫情处置出现被动。据了解，2020年8月修订的《安徽省突发事件总体应急预案》对疫情发布的时限就作了相应规定，比如“发生特别重大、重大突发公共卫生事件后，要在第一时间向社会发布简要信息，最迟在5小时内发布权威信息”，值得各地借鉴^[25]。二是通过公开透明的披露机制和反馈机制，使谣言从根源上丧失基础。行政应急的基本法治理念包括依法应对、公开透明、共同治理、服务指导4项原则，其中“公开透明是一项低成本、高效率但最为基础性的法治原则，也是当今世界公认的应急法治的一项基本原则”^[26]。在疫情发布方面，坚持公开透明原则，对疫情信息及时、准确地进行发布，并通过与公众的互动澄清不实信息，有助于防止谣言的产生和传播。例如，《上海市公共卫生应急管理条例》第55条规定，“各级人民政府及其有关部门发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会秩序的虚假或者不完整的公共卫生事件信息的，应当在职责范围内发布准确、完整的信息，并依法采取处置措施”。这一规定也值得各地借鉴。三是加强舆论引导，提升主流媒体网上传播能力。关键的一点是，对公众通过网络传播疫情信息的行为要区别对待：如果传播信息的本意是出于善意提醒，那么虽然传播的疫情信息尚未完全核实或者事后发现存在偏差，对这类行为也应当以正面引导为主，而不应作为谣言和虚假信息进行打击；而对于故意编造谣言、传播虚假信息的行为，则必须依法进行打击，以免造成不良的社会影响^[27]。

4 结语

在全球化、工业化、城市化与信息化的交互作用下，现代社会的风险越来越表现出高度的复杂性、不确定性、流动性、跨界性、新奇性，必须跨越既有行政边界、地理边界，方能有效应对^[10]。虽然国内的新冠肺炎疫情已经得到有效控制，但是国外的疫情依然严重，境外输入病例时有新增，外防输入的压力依旧很大。因此，在全球疫情尚未结束的情况下，疫情报告和发布仍将常态化存在。而且，从长远来看，为了有效预防和处置未来可能发生的新冠肺炎疫情之类的重大公共卫生事件，疫情报告和发布制度也需要持续完善。文章通过对现行疫情报告和发布制度的梳理，对其存在的问题作了检视，并提出了相应的对策建议，希望这些建议有助于疫情报告和发布制度的完善，从而为今后的疫情防控和处置提供更好的制度支撑。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突