食品安全关系到社会稳定、经济发展和人民健康，是重大的"民心工程"，也是全面建成小康社会的重要保障^[1]。食品安全风险监测、评估和食品安全事故调查处置是《中华人民共和国食品安全法》确立的重要法律制度^[2]。

加强食品安全风险监测评估和调查处置体系建设是食品安全监管的重要基础，是政府履行公共卫生职能的重要体现，是预防和控制食品安全危害、保障人民身体健康的重要基石^[3]。《"健康中国2030"规划纲要》《"十三五"国家食品安全规划》要求，健全从源头到消费全过程的监管格局，严守从农田到餐桌的每一道防线。现结合上海市食品安全风险监测评估和调查处置体系（以下简称"上海市食品安全体系"）现状，对上海市食品安全体系存在的薄弱环节及其成因进行分析，并提出对策建议。

1 资料与方法

对卫生健康系统承担食品安全风险监测评估与调查处置职能的各技术机构开展问卷调查，包括上海市市级疾病预防控制机构(以下简称"疾控机构")、16家区级疾控机构、各级医疗卫生机构，以及广东、浙江、江苏、山东、湖北、四川这6个省份的省级、部分地市级疾控机构，共81家单位。收集、梳理2013—2018年食品安全体系建设现状资料，包括人员配置、能力参数、硬件配备、信息化建设和任务需求等。邀请国家、外省及上海市卫生行政、专业技术、社会机构中食品安全相关领域的专家，通过开展专家访谈与专题小组讨论，分析上海市食品安全体系架构、工作机制及运行管理中存在的问题及成因，提出体系建设的意见和建议，并论证其合理性与可行性。数据用Excel 2010录入，并进行描述性统计分析。

2 结果 2.1 体系架构

2013年，根据《国务院机构改革和职能转变方案》及上海市政府机构改革的相关要求，上海市组建了原上海市卫生和计划生育委员会。原上海市卫生和计划生育委员会于2014年7月起承接食品药品监管部门移交的食品安全风险监测、风险评估、调查处置等职责。2017年，正式实施的《上海市食品安全条例》进一步明确，由市卫生行政部门负责组织开展食品安全风险监测和风险评估工作，配合食品药品监管部门开展食品安全事故调查处置工作。上海市食品安全工作体系逐步形成了"卫生行政部门牵头，各部门参与"的食品安全风险监测评估体系，以及"食品药品监管部门牵头，各部门参与"的食品安全事故调查处置体系。

2.2 运行机制

自承接食品安全相关职能以来，上海市卫生行政部门在市、区、社区三级工作网络的基础上，整合现有资源和技术优势，逐步建立健全了"以行政部门统一领导，以疾病预防控制机构为工作主体，医疗卫生机构参与，联合社会技术力量"的食品安全风险监测评估与调查处置网络。工作网络实行属地化管理和分级指导考核，由卫生行政部门统筹协调，市、区级疾控机构业务归口管理与落实，医疗机构和社区卫生服务中心承担食源性疾病报告与调查处置，同时利用社会检测技术资源开展食品安全风险监测。

截至2018年，食品中污染物及有害因素监测已覆盖上海市16个区的所有街道/乡/镇，以及上海市食品供应主渠道。任务量从2014年的2 862件/年上升到2018年的15 000余件/年，检测项目也从156项增加到近300项。食源性疾病病例监测哨点医院从2014年的60家扩大到2018年的360家，年均监测食源性疾病病例近2万例，逐步在常规监测基础上开展食源性致病菌菌株基因测序和食源性疾病社区人群调查。风险监测数据通过定期会商、专项评估、标准研制、政策建议等途径发挥实效，为上海市食品安全风险管理与政策制定提供切实的技术支撑和科学依据。做到平战结合、强化实践、依法履职，及时、有序、妥善地处置食品安全事故，有效提升应急保障的综合能力。

2.3 基础设施保障

市级疾控机构用房面积为32 194.92 m²，其中实验室总面积16 670 m²。人均建筑面积为35.7 m²，远低于《疾病预防控制中心建设标准(建标127—2009)》(以下简称"建标127—2009")规定的省级疾控机构人均面积70 m²的标准。区级疾控机构用房总建筑面积为127 780 m²，平均面积为7 986 m²，其中实验室面积平均2 525 m²。人均用房面积为55.1 m²，其中仅2家区级疾控机构的人均用房面积达到建标127—2009规定的地级市疾控机构人均面积65 m²的标准。

2.4 人员队伍建设 2.4.1 部门设置与人员编制

市级疾控机构食品安全相关专业人员共151人，占全部工作人员的24.8%，其中专职人员占48.3%；下设食品安全业务主管部门，在编人数12人，占机构总编制数的1.33%。区级疾控机构食品安全相关专业人员共326人，占全部工作人员的14.0%，其中专职人员占22.1%，平均每个区不到5人；大部分区未设置独立的食品安全业务主管部门，由公共卫生监测科或传染病防治科负责开展食品安全业务工作。各级医疗机构和社区卫生服务中心均未设置独立的食品安全相关业务部门及专职人员，由医务科、医院感染科或预防保健科负责承担相关任务。

2.4.2 专业人员配置

市级疾控机构食品安全业务主管部门专职人员共12人，微生物检验部门专职人员共17人，理化检验部门专职人员共44人；区级疾控机构食品安全业务主管部门平均每区专职人员约2人，微生物、理化实验室平均每区专职人员约1人，部分区无专职人员。人员构成方面，市级疾控机构食品安全相关专业人员以本科学历为主，共82人(54.3%)，研究生学历60人(39.7%)，大专学历9人(6.0%)；高级、中级、初级及以下职称人员占比分别为26.5%、33.1%、40.4%，对照《关于印发〈上海市卫生事业单位专业技术岗位结构比例标准〉的通知》(沪人社专发〔2014〕17号)(以下简称"上海人社标准")，市级疾控机构的高级职称比例刚刚达到25%的下限标准，中级职称比例未达标。区级疾控机构食品安全相关专业人员总体以本科学历为主，共242人(74.3%)，研究生学历32人(9.7%)，大专学历52人(16.0%)；高级、中级、初级及以下职称人员占比分别为11.1%、48.5%、40.4%，根据上海人社标准，区级疾控机构高级职称平均比例刚刚达到10%的下限标准，其中有5个区未达标。

2.5 能力建设与储备 2.5.1 实验室能力建设

实验室方面，上海市食品安全体系主要以市、区两级疾控机构为主体。

(1) 资质参数。市级疾控机构通过食品检验相关的检验检测机构资质认定(China Inspection Body and Laboratory Mandatory Approval，CMA)、国家实验室认可(China National Accreditation Service for Conformity Assessment，CNAS)等，拥有478项检验能力参数，覆盖元素、食品添加剂、农药残留等理化、微生物全领域检验能力。作为国家食品安全风险监测(省级)中心及农药残留参比实验室，风险监测方法储备约184项，农药残留检测项目数达1 200余项，应急检验能力储备全面。区级疾控机构在微生物检验方面具有一定的技术储备，理化检验能力发展较为迟缓，CMA认证项目均数为82项，具有风险监测技术储备的项目均数为26项，且各区储备情况差异巨大，部分区无储备项目；应急检验能力主要以农药、亚硝酸盐、元素等简单化学物以及常见病原菌为主。(2)仪器设备。市级疾控机构拥有各类理化、微生物检验仪器设备共239台，根据《食品安全风险监测能力(设备配置)建设方案》相关要求，设备配置覆盖率100%。其中，食品分析专用设备共113台，占设备总数的47%，食品安全分析使用的高端色谱/质谱设备配置数量充足。区级疾控机构的各类理化、微生物检验仪器设备均数为120台。其中：微生物检验设备配置基本能满足日常工作的需要；理化检验设备均数为68台，食品分析专用设备占比低于20%，难以满足日常工作需要。另外，用于食品安全风险监测的高端设备配置不足，各区疾控机构仅有4套，与工作需求不相适应。

2.5.2 信息化建设

市级疾控机构于2017年起着手开展上海市食品安全风险监测评估信息化平台建设。市级信息化平台基本实现了与国家食品化学污染物监测、微生物监测、食源性疾病病例监测和食源性疾病暴发监测4个系统实时对接；同时在上海市采用市区二级系统为试点，尝试对医院信息系统(hospital information system, HIS)数据的直接推送利用，初步整合数据录入、交换、上报以及统计利用等各项功能。各区级疾控机构信息化基础和建设情况不一，大部分机构均使用市级或国家级系统，仅2个区的疾控机构拥有食品安全相关工作的自建系统，且整合在机构综合业务系统中，投入的运行维护经费不稳定。

3 讨论与建议 3.1 存在问题及原因分析 3.1.1 体系架构相对完整，运转效率有待提升

食品安全风险评估作为风险管理的重要基础，是世界卫生组织(World Health Organization, WHO)和国际食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission, CAC)强调的用于制定食品安全控制措施的必要技术手段，是政府制定食品安全法规、标准和政策的主要依据^[4]。很多发达国家或地区成立了独立的专业技术机构，如欧洲食品安全局(European Food Safety Authority, EFSA)、德国联邦风险评估研究所等，在当地的食品安全风险管理中发挥着重要的作用^[5-7]。2011年，中国国家食品安全风险评估中心的成立填补了长期以来我国食品安全风险评估专业技术机构的空白^[8]。上海市食品安全体系架构中仍缺乏相对独立于监管系统的具备风险评估核心技术的机构，部门间食品安全风险监测工作开展程度不一，整体上仍存在监测空白或重复监测的现象；风险评估、交流、预警体系的建设较为缓慢；食品安全事故的信息通报不畅通，限制了调查处置的及时性。

3.1.2 工作职责不断明确，人员队伍缺失严重^[9-10]

虽然疾控机构为食品安全工作主体，但是市、区疾控机构人员编制未能随职能调整而增加，尤其是区级疾控机构食品安全工作人员数量不足，与日益增长的工作任务量不匹配。人员结构失衡，市、区疾控机构食品安全相关专业人员学历以本科为主，高端人才缺乏，区疾控机构高级职称人员比例偏低，甚至没有高级职称人员，在长三角周边省份中处于最低水平，江苏、浙江两省疾控中心高级岗比例均已达到45%。高级岗位配置比例偏低，大大限制了员工的职业发展空间，对高素质人才的吸引力下降。

3.1.3 实验平台技术领先，网络能级差距较大

(1) 区级疾控机构实验室能力明显不足，承担工作任务有限。主要表现为食品检验总体能力储备低于其他省份地市级机构的平均水平，尤其在理化检验方面，检验项目储备数量较其他地市级机构处于最低水平；工作负荷小，承担任务有限，理化检验工作量仅为浙江省、湖北省地市级机构的1/10；另外，食品检验用高端仪器过少，不能满足工作需要，与上海市的经济发展水平及工作需求不相适应。(2)医疗机构参与不足，检测能力未能有效发挥。目前在食源性疾病监测和食品安全事故调查处置中，医疗机构仅对采集的生物样本开展简单生化指标的检验，食源性致病菌的培养、分型等工作均由疾控机构开展。样本的来回运输易受温度等外界因素的影响，直接影响食源性疾病监测及调查处置的时效性和结果的准确性。(3)社会检测机构能力参差不齐，需做实做强质量控制。短期内，社会检验机构参与风险监测工作能弥补上海市监测体系的工作短板，并取得一定的成效；但不可否认的是，长期大量外包检测势必会继续削弱区级机构的能力，限制实验室能力的发展与提高，也为全市风险监测质量控制带来一定的困难。

3.1.4 信息化建设尚在起步阶段

随着食品安全工作的深入开展，信息化将成为风险监测工作发展的重要技术支撑力量^[11]。目前，上海市食品安全体系信息化水平与多层次、多元化监测评估需求不相适应。一方面，国家、市级、区级食品安全风险监测信息系统涉及多个层面，纵向系统存在重复录入、内容交叉的现象，在一定程度上造成人力、物力的浪费，降低了监测评估的效率。另一方面，横向信息共享、数据利用程度有待提高，风险监测评估涉及卫生健康、市场监管、农业农村等多个领域，部门间的横向信息系统各自独立，使数据信息的共享、沟通、利用存在一定的难度。

3.2 政策建议 3.2.1 推进上海市食品安全体系专业技术核心机构的建设

对标发达国家和地区的先进经验及做法，对接国家机构设置，在上海市不断加强食品安全行政管理的基础上，强化专业技术支撑核心机构建设，建设上海市食品安全风险评估中心，作为上海市食品安全风险监测评估和调查处置的技术总负责，承担食品安全风险监测评估和调查处置业务领域的全行业管理，提升组织管理协调的能级水平，研究制定实施业务规划计划和技术规范，开展质量控制和督导考核，重点推进食品安全风险评估和决策咨询。

3.2.2 加大食品安全人员队伍和设施设备的投入保障

科学核定卫生行政部门和疾控机构人员的编制，建立食品安全岗位的分级分类管理机制，完善食品安全从业人员保障，建立高端人才引进和培养机制，构筑国内领先的食品安全人才高地。根据区域经济发展水平、地区定位、人口结构和食品供需等情况，按照"强基层、补短板"的原则，按需补充区级机构人员编制，以满足日益增长的工作需求。同时，加大对食品安全体系基础设施和仪器设备的投入力度，保障基本的业务用房和实验室面积，加快应急装备、仪器设备的升级换代和高端仪器设备的配置，加强现场流行病学调查、风险评估、实验室检测技术的研发和储备，巩固和提升上海市食品安全风险监测评估的技术引领和食品安全应急保障的托底功能。

3.2.3 进一步完善食品安全实验室网络构建

加快建设并实质运行上海市食品安全实验室检测网络，以疾控机构实验室网络为核心，逐步建立与市场监管、农业农村、公安等专业实验室及高校、科研院所实验室的协调联动机制，有效统筹发挥社会第三方检测机构的辅助作用。加强区级疾控机构实验室的仪器设备投入和检测能力建设，保障各区实验室达到并逐步超越国家发展和改革委员会制定发布的地市级机构食品安全风险监测设备配置和检测能力标准。加强医疗机构病原体检测能力建设，纳入公共卫生病原微生物网络实验室管理，推广食源性病原体适宜检测技术，发挥食源性疾病监测防控和食品安全事故应对的第一道防线作用。

3.2.4 重点推进食品安全信息化建设

加强食品安全信息标准的规范建设，逐步建立完善涵盖数据、应用、管理、安全等各方面的信息标准。加强信息系统的统筹开发和应用推广，建立食品安全数据资源中心，提高食品安全风险评估与预警能力，并逐步实现与国家系统的互联互通。加强信息分析利用和循证决策，在政府的统一领导下，加强与市场监管、农业农村、粮食、商务等多部门的业务协同和数据共享，基于大数据、云计算和人工智能技术，强化风险监测数据分析利用和科学评估，支撑食品安全精准治理和食源性疾病精准防控，服务社会民生。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突