改革开放以来，我国扶贫工作从粗放扶贫到精准扶贫，再到防贫减贫，取得了举世瞩目的成绩。因病致贫作为农村人口贫困的主要原因之一，必须引起重视。有效构建健康扶贫接续机制，是确保我国脱贫攻坚工作能够取得长期成效的必要举措。

1 核心概念界定 1.1 健康扶贫

健康扶贫是我国为打赢脱贫攻坚战而作出的重要战略部署之一，是扶贫工作中针对因病致贫实际及其隐患而进行的专题工作。

从本质上看，健康扶贫体现了中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，体现了党和政府对人民群众生命健康安全的高度关切和对实现共同富裕目标的强大信心。从适用对象上看，健康扶贫所针对的重点人群是因病致贫的困难群众和存在因病致贫隐患的城乡居民群体。从资源利用上看，健康扶贫不仅要统筹分配医疗卫生资源，使之向贫困地区适当倾斜，也要在贫困地区最大程度地吸引和利用好医药行业的人才。

健康扶贫是当前我国极为紧迫、极受重视的重大工作，如何有效保障健康扶贫工作的长期成效是健康扶贫工作的应有之义。

1.2 健康扶贫接续机制

健康扶贫接续机制是指在党的集中统一领导下统筹利用各种手段建立起的一套有助于保障健康扶贫工作长期成效的机制，与健康扶贫长效机制既有联系，也有区别。

在长期目标层面，健康扶贫接续机制和健康扶贫长效机制都是为了彻底消除因病致贫隐患而设计的健康扶贫机制，两者都具有关注贫困人民生命健康安全的价值指向性和从中央到地方上下联动的决策科学性。

健康扶贫接续机制更加注重对以往机制的继承性，即在打赢脱贫攻坚战之后仍然能做到原贫困人群在未来一段时间内“脱贫不脱政策”，尽可能地根据贫困治理环境的转变对已有的健康扶贫机制进行改善式的设计。而健康扶贫长效机制的侧重点在于为保障健康扶贫工作的长期成效而进行具有创新性的内容设计。相对于健康扶贫长效机制，健康扶贫接续机制更具有传承性和温和性，在机制设计层面更多地继承既有机制的优点，并考虑当下我国健康扶贫工作实际，具有更鲜明的应用性与时代性。

2 构建健康扶贫接续机制必要性的四维审视 2.1 健康中国战略背景下的健康扶贫接续机制

构建健康扶贫接续机制和推动健康中国战略贯彻力度具有同向逻辑。健康中国建设在内容上具有高度的复杂性和综合性，在实施主体上呈现多元价值主体和多层次空间尺度特点，在实施周期上具有持续性^[1]。由此，推进健康扶贫工作实现长效化目标、有效构建健康扶贫接续机制是与健康中国战略的未来目标指向相契合的必然之举。

2016年，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》^[2]明确指出：“推进健康中国建设，是全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化的重要基础，是全面提升中华民族健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略，是积极参与全球健康治理、履行2030年可持续发展议程国际承诺的重大举措。”在此背景下，党和政府积极推进健康中国战略稳步实施，我国人民的健康水平也不断得到保障。据国家卫生健康委员会统计，从新中国成立初期到2018年，我国的人均期望寿命从35岁提升到了77岁，婴幼儿死亡率从200.0‰左右下降到了6.1‰，孕妇死亡率从1 500.0/10万下降到了18.3/10万^[3]。近年来，我国医疗卫生水平的进步有目共睹，国际权威医学期刊《柳叶刀》对全球195个国家和地区医疗质量和可及性的排名显示：1995年我国位列第110名，2015年提高到第60名，2016年提高到第48名，是全球排名上升幅度最大的国家之一^[3]。随着健康中国战略的持续推进，我国医疗卫生事业蓬勃发展，人民生命健康安全也得到了有力的保障。

与此同时，我国因病致贫的发生率也在不断下降。2015年11月，中共中央审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，吹响了打赢扶贫攻坚战的号角。疾病是导致贫困的主要因素之一，因此，高度重视因病致贫问题，不断加强健康扶贫工作力度，是新时代实现现行标准下农村贫困人员全部脱贫的必要之匙。

2.2 乡村振兴视角下的健康扶贫接续机制

构建健康扶贫接续机制和实施乡村振兴战略具有内容上的共通性。已有学者^[4]指出，加强相对贫困治理与乡村振兴战略的统筹衔接，是推动相对贫困治理的战略指向与政策重心转变的一大体现。要实现乡村振兴战略目标，就必然要解决农村居民的贫困问题，而因病致贫作为引起贫困发生的主要因素，必须引起高度重视。

一方面，构建健康扶贫接续机制是实现乡村振兴目标的必要途径。党的十九大报告指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略^[5]。那么，如何看待健康扶贫接续机制探索与乡村振兴目标实现之间的关系呢?有学者^[6]指出，脱贫摘帽不是目的，脱贫村的振兴才是根本目标。因此，只有将精准扶贫同实施乡村振兴战略有机结合起来，并以产业带动为基础，才能真正地在农村建立起彻底摆脱贫困的长效机制，实现中国农村的长远可持续发展^[7]。

另一方面，乡村振兴战略的实施是构建健康扶贫接续机制的必要保障。乡村振兴的内涵必然包括农村人民的身体健康安全进一步得到保障，从而减少因病致贫的发生率，推动共同富裕目标的实现。因此，推动健康扶贫工作有效开展、构建健康扶贫接续机制是实施乡村振兴战略的应有之义。

2.3 信息社会背景下的健康扶贫接续机制

信息社会是技术引领的一个全新社会形态，具有包容共享、面向全面发展的价值观和共建共享行动策略，与党的十九大提出的“打造共建共治共享社会治理局面”^[8]的价值观相融。在信息社会背景下，构建健康扶贫接续机制理应有更加科学化和效率化的理论阐释与推进路径设计，以互联网思维和信息技术在医疗资源合理分配和健康安全知识宣传方面实现其预定目标。

信息社会为构建健康扶贫接续机制带来了更多的便利。《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）^[9]提出，应利用互联网提升农业生产、经营、管理和服务水平，培育一批网络化、智能化、精细化的现代种植业、养殖业、农产品加工业结合的生态农业新模式。毫无疑问，信息社会为乡村振兴提供了技术助力，也为构建健康扶贫接续机制搭建了扶贫信息优化处理平台，“互联网+”技术的发展与健康扶贫接续机制的构建呈现同向同行态势。在信息社会背景下，面对农村居民突发性因病致贫事件，党和政府应提高宏观调控效力，有效调配医疗卫生资源，及时分享健康扶贫信息，进一步保障健康扶贫的长效性。

同时，构建健康扶贫接续机制也体现了信息社会的价值取向。在网络化、智能化和精细化的互联网时代，如何体现资源分配的正义性是学界重点关注的议题。谢治菊^[10]认为，如果将区块链技术应用于贫困治理，将大大提升治理的能力与成效。区块链技术具有“去中心化”的显著特征，区块链技术在扶贫工作中的运用不是纯粹的技术问题，也体现着共享共建的价值问题。构建健康扶贫接续机制、避免因追求地方政绩而可能产生的信息垄断现象是信息社会良性发展的价值所在。

2.4 国家治理能力与治理体系现代化视阈下的健康扶贫接续机制

党的十九届四中全会^[11]指出，我国国家制度和治理体系具有显著优势，其中就包括“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路”。要实现共同富裕，如期实现现行标准下农村人口全部脱贫的目标并维护好脱贫成果，必须有效构建健康脱贫接续机制，保证我国脱贫工作的重心实现从精准扶贫到防贫减贫的有效转移。

推动国家治理能力和治理体系现代化的过程就是健康扶贫的成果得以接续保障的过程。一方面，从社会治理的角度来看，国家治理能力和治理体系现代化的提升体现在发展的不平衡和不充分不断得以改善，人民的需求不断在服务型政府的职能行使下得以满足。因病致贫作为影响国计民生的挑战因素，我国党政机关尤其是基层党政组织在提升社会治理能力的同时自然要处理好这一关键问题。因此，构建健康扶贫接续机制就成为这一动态过程的专题体现。另一方面，从政策驱动的角度看，国家治理能力结构和内容的优化也是打好“三大攻坚战”的现实基础和实现全面建成小康社会目标的有效发力点^[12]。在制度改革的进程中，如何有效保障健康扶贫工作的长效性是推动国家治理能力和治理体系现代化过程中必须思考的问题。

健康扶贫接续机制的有效构建是体现国家治理体系和治理能力现代化发展成果的有力佐证。构建健康扶贫接续机制是一个系统化的工程，要完成这一工作，需要在党的领导下优化健康扶贫顶层设计、合理分配医疗卫生资源、推动公共卫生基础设施建设等。因而，构建健康扶贫接续机制体现了强大的政策贯彻力度和有效的政治治理效度，也就为国家治理体系和治理能力现代化的发展成果提供了佐证。

3 构建健康扶贫接续机制面临的现实挑战 3.1 新型冠状病毒肺炎疫情给健康扶贫工作带来了挑战

习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时强调，要“确保如期实现中央确定的到2020年扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房，即‘两不愁、三保障’扶贫开发工作目标”。从2018年起，中央财政连续2年共增加80亿元医疗救助补助资金，进一步支持深度贫困地区提高农村贫困人口的医疗保障水平。到2020年2月底，全国有601个贫困县已经摘帽，179个贫困县在进行退出检查，尚存52个未摘帽县，区域性整体贫困目前已基本得到了解决。从我国贫困发生率的下降趋势看，在排除自然灾害或重大疫情影响的前提下，原计划于2020年要实现的现行标准下农村人口全部脱贫的难度并不大。

然而，随着新型冠状病毒肺炎疫情的暴发，我国脱贫攻坚工作也遇到了极为艰巨的挑战。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中将新型冠状病毒肺炎疫情带来的挑战概括为以下几个方面：一是外出务工受阻，二是扶贫产品销售和产业扶贫困难，三是扶贫项目停工^[13]。面对突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，我国采取了强有力的防控措施，在保障人民生命健康安全方面取得了举世瞩目的成就。但也必须注意，在户际隔离、公共娱乐消费场所停业的同时，人民的收入也有较大的损失，政府的税收自然也就有所下降。在这种情况下，继续加大在贫困地区的公共医疗资源投入力度、推动健康中国战略有效落实就面临着极大的挑战。

3.2 医疗卫生资源在贫困地区的分配不足问题

医疗卫生资源在贫困地区的分配不足问题首先表现为技术和资源的投入不足。有学者对我国2009—2017年的各类医疗卫生机构资源配置效率进行了分析，发现在这一期间，大部分时间技术投入不足或规模投入欠缺对资源配置效率产生了负面影响^[14]。新一轮医药卫生体制改革（以下简称“新医改”）政策于2009年实施以来，城乡居民基本医疗卫生保障的覆盖面得以扩大，根据国家统计局2014年公布的社情民意调查中心调查结果，人民群众对新医改政策实施结果的满意度超过了75%。然而，仍须注意的是，虽然新医改政策的实施让城乡居民尤其是农村贫困地区居民较以往得到了更为完善的医疗卫生保障，但是随着医疗费用的上升，个人自付比例仍然较高，非贫困人群因病致贫的可能性仍然存在。究其原因，主要是国家对贫困地区的医疗卫生资源投入仍显不足。

医疗卫生资源在贫困地区的配置不足问题也表现为贫困地区与非贫困地区的配置不均。从市场经济的角度看，农村贫困地区人口较少，经济发展速度较慢，医疗卫生资源的饱和式分配难以实现。但从社会公正的价值角度看，要贯彻落实健康中国战略，推动乡村振兴，就必须构建健康扶贫接续机制，将政策支持和资源输入重点向“三区三州”倾斜，以保障在未来相当长的时段内的健康脱贫成效。具体到我国的新医改，虽然近年来国家对公立医疗机构的补贴不断增多，但是医疗服务的利用者更多的是中高收入人群，这就导致了贫困地区居民难以得到预期的医疗卫生资源保障。

3.3 健康扶贫支持系统仍有不足 3.3.1 家庭医生制度贯彻不足

《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》^[15]规定，推动全科医生、家庭医生责任制，逐步实现签约服务。据统计，2011年上海市启动家庭医生制度试点，签约常住居民已超过1 000万人，签约率超过了45%。2017年，在全国范围内，家庭医生签约服务覆盖了85%以上地市。但仍需注意的是，家庭医生制度的实施效果并不乐观。有学者^[16]指出，各地不同程度地存在家庭医生签约率虚高现象，居民对家庭医生签约服务的知晓率和家庭医生服务项目的利用率并不高。家庭医生制度的贯彻程度不高，其效用自然难以提升，贫困地区居民的健康状况也就难以得到常态化保障。

3.3.2 建档立卡数据仍存在一定的内环封闭性

各贫困地区对因病致贫的对象均进行了数据化统计，但在不同贫困地区，信息化系统标准并不统一，各贫困地区之间的数据交流实际上多处于停滞状态。整体上看，我国建档立卡户数据仍体现出内环封闭性，不同省市所辖贫困村的数据信息各成彼此割裂的垂直化封闭系统，健康扶贫信息的共享难以有效实现，这就造成了健康扶贫成果较好地区的优秀经验难以被其他地区及时借鉴，从而影响了整体健康扶贫的效用，也阻碍了健康扶贫接续机制的有力构建。

4 构建健康扶贫接续机制的理论阐释与推进路径 4.1 利用经济手段，刺激健康扶贫事业内、外生经济动力的提升 4.1.1 吸引非政府组织对贫困地区医疗卫生事业的投入，推动健康扶贫多元投入机制的建立

当前我国健康扶贫的投入模式仍然以自上而下的政府投入为主，健康扶贫接续机制的构建依赖于政策导向。首先，应考虑贫困地区的实际情况，适当扩大包括社会力量和民间资本在内的外部健康服务资源对健康扶贫事业的投入比例，形成良好的公私合作关系与积极的政府外包格局^[17]。其次，应当鼓励如红十字会救助服务、支付宝爱心捐赠服务等非政府组织的健康帮扶服务深入贫困地区，综合利用传媒工具和政策文件扩大第三方服务的影响力，吸引普通民众和民企单位对健康扶贫事业的物资捐赠。健康扶贫多元投入机制的常态化运行是健康扶贫接续机制有效构建的必然途径。

4.1.2 适当拓展贫困地区生物医药原料种植面积，推动当地医药产业发展，建立健康扶贫医药资源优势

当前，我国农村贫困格局和扶贫环境已发生了较大的变化，这就决定了在步入历史新阶段的关键时期，产业扶贫的目标、方向、重点等要服从和服务于这一重大转变^[18]。在健康扶贫层面，产业扶贫的主要类型应当是生物医药原料种植产业。以中药材为例，商务部预计，2020年我国中药材种植面积（含林地种植面积）将超过4.4万km²，中药材的种植区域主要还是集中于山区农地，这与贫困地区的地理位置有较多重合。生物医药原料种植产业不仅有助于推动贫困人口就业，增加贫困地区税收，而且能就地取材，有助于解决健康扶贫亟需的医药资源，从而推动健康扶贫接续机制的长效性。

4.2 利用管理手段，兼顾健康扶贫工作的前、中、后期管理，建立配套的协同运行机制 4.2.1 构建因病致贫前期预防机制，推动健康扶贫关口前移

首先，要保证贫困地区居民定期体格检查的覆盖面达到100%，并增加每年体格检查的次数，以便及时发现因病致贫隐患。其次，要增加贫困地区的医药资源储备，以保证患突发性疾病人群的及时救治。最后，要加大健康扶贫前期资金投入，整合对口帮扶主体地区的人才与经济优势，推动帮扶地区与被帮扶地区的常态化定点帮扶机制构建。

4.2.2 构建医疗信息共享和远程治疗机制，及时应对突发性因病致贫

首先，合理利用区块链技术，提高健康扶贫数据信息的跨地区共享效应，打破建档立卡户信息的内环封闭性，推动各贫困地区健康扶贫信息的共享、共商效率提升。其次，充分利用互联网技术，搭建网络远程问诊治疗平台，搭建东部地区高水平医学专家与中西部贫困地区患者的线上沟通桥梁，保障因病致贫患者能及时得到专业救治。

4.2.3 构建健康扶贫成效跟踪机制，保障健康扶贫成果的长效性

构建健康扶贫接续机制不是“一锤子买卖”，后期管理工作尤为重要。对已经从因病致贫危机中脱离出来的原贫困户，应当通过产业扶贫、教育扶贫、心态扶贫等配套措施帮助其自力更生，同时长期观察其康复状况，避免再次产生因病致贫风险。同时，从事健康扶贫工作的干部也需要重点关注有残障成员而经济压力较大的贫困户家庭，在慢性病治疗的医药费报销政策上坚持“脱贫不脱政策”的原则，并拓宽该类贫困户家庭的长期收入来源，确保健康扶贫接续机制的有效构建。

4.3 利用评估手段，保证健康扶贫成果评估工作常态化运行 4.3.1 根据国家经济发展状况和各贫困地区的特殊情况，动态调整健康扶贫工作评估标准

2016年颁布的《“健康中国2030”规划纲要》将我国医疗卫生健康事业的战略目标进行了分阶段的规划。2015年11月，中共中央审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，吹响了打赢脱贫攻坚战的号角，目标为到2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫。然而，需要注意的是，随着我国整体经济水平的提升，贫困标准的制定也不是一成不变的，这就对健康扶贫工作评估标准的动态调整提出了新的要求。第一，根据我国经济发展水平和国际贫困标准，逐年提高贫困标准线，提高人民健康水平指标的评估权重；第二，根据不同贫困地区的发展实际，因地制宜地设置专门的地区贫困标准，并合理分配评估注意力，重点关注贫困地区人民的整体身体健康水平和因病致贫隐患。

4.3.2 保障多元评估主体共同开展扶贫评估工作，提高健康扶贫成效评估结果的客观性与科学性

健康扶贫工作成效的评估主体应该是与贫困地区无利益关系的第三方评估主体。然而，事实上存在地方扶贫干部行为异化现象，地方扶贫干部为了通过考核会对第三方评估主体进行超常规的接待，试图影响其评估结果。因此，第三方评估人员必须保持客观态度，如实统计因病致贫发生率和健康扶贫效用。另外，还需要加大自上而下的评估力度，从科层制管理的角度出发，省委省政府定期派遣专员调查当地健康扶贫成果能否以长效化态势发展，继续推进《扶贫项目资金绩效管理办法》的贯彻实施，以评估结果作为绩效管理的考察依据，推动健康扶贫接续机制的构建。

4.4 利用技术手段，推动中医药技术和生物医学技术的协同发展 4.4.1 推动中医药技术提升，提高健康扶贫接续机制的构建成效

中医药学包含着中华民族几千年的健康养生理念及其实践经验，是中华文明的瑰宝之一，凝聚着中国人民和中华民族的博大智慧。从中医药服务相对较低的成本投入来看，中医药技术更适宜在贫困地区发挥其健康扶贫的功能效用。国家统计局数据显示，2018年农村居民人均医疗保健消费支出仅为1 240元，可见农村居民医疗消费能力仍然处于较低水平。因此，加大中医药技术发展投入、鼓励中医药技术进乡村是构建健康扶贫接续机制的有效举措。

4.4.2 大力发展生物医学技术，从源头消除因病致贫隐患

目前，生物医药产业的主要方向集中于肿瘤、遗传性疾病和免疫性疾病的药物研发，生物医学技术的发展将有助于保障健康中国战略的长期目标实现。首先，加大科研院所的生物医学科研投入，重点攻关贫困地区居民的致贫病症，重点支持以保证健康扶贫工作长效性为目标指向的科研立项。其次，鼓励生物医学科研人员到贫困乡村的因病致贫人群中做临床试验，深化对致贫病症的病理分析，尽可能有的放矢地从源头消除因病致贫隐患。

4.5 利用人才手段，培养、引进和任用善于处理健康扶贫工作的专业人才 4.5.1 从人才培养的角度来看，技术人才的培养关系到未来健康扶贫的长期成效

首先，要加大大专院校医学专业学科建设投入，适当扩大医学及相关专业的专科、本科、硕士、博士生招生规模，从优化教育体系顶层设计着手，培养能为健康扶贫接续机制作出实质性贡献的医学专业人才。其次，要着重培养基层党政干部的政治素养和工作能力，通过党校专门培训、基层党政干部理论研讨学习会等形式，推动基层扶贫干部的管理水平提升，从而促进健康扶贫接续机制的有效构建。

4.5.2 从人才引进的角度来看，贫困地区必须采取措施吸引医疗卫生专业人才

首先，要适当提高农村贫困地区乡村医生的待遇，打造一支留得住、用得上、做得好的乡村医生队伍，避免人才流失。其次，面对贫困地区难以吸引高水平医疗卫生人才的实际，可以适当降低学历准入标准，并与当地或邻近地区的医学专业专科、本科在读学生签订定向工作协议，以扩充当地的医疗卫生人才队伍。

4.5.3 从人才任用的角度来看，贫困地区要做到人尽其才，并为优秀的乡村医生提供合适的晋升渠道

首先，对医疗卫生技术人才进行结构化管理，设置绩效奖励机制，保证在一线从事医疗救援工作的人才多劳多得，以增进其劳动获得感和工作积极性。其次，要从优化编制管理入手，推动贫困地区从事健康扶贫工作的专业人才在岗入编，使其获得心理归属感，并拓宽晋升渠道，从岗位晋升和待遇提升两方面鼓励医疗卫生人才从事健康扶贫工作。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突