疾病预防控制（以下简称“疾控”）体系是公共卫生服务体系、卫生应急管理体系的重要组成部分，其建设成效直接关系着“健康中国2030战略”的实施和人民健康水平的改善，体系建设只能加强、不能削弱^[1]。2003年严重急性呼吸综合征疫情之后，党中央及各级政府高度重视疾控体系建设，全国疾控体系网络基本建成，为中国卫生与健康事业作出了巨大贡献^[2]。但在新型冠状病毒肺炎疫情处置以及满足人民多元化的健康需求方面，全国疾控体系仍暴露出诸多不足，亟待完善。现对江苏省三级疾控体系建设的现况进行调查，研究该省疾控体系建设的主要问题和困难，为完善该省疾控体系提供数据支撑。

1 对象与方法 1.1 对象

对江苏省110家三级疾控机构进行问卷调查，其中省级机构1家、设区市级机构13家、县（市、区）级机构96家，问卷回收率100.0%。

1.2 研究方法 1.2.1 问卷调查

对各级疾控机构截至2018年的基本情况、工作职责、人员情况、财务状况、设施设备等开展调查，问卷共涉及66个指标。同时，参照文献[3]将疾控机构所在区域划分为苏南（南京、苏州、无锡、常州、镇江）、苏中（扬州、泰州、南通）和苏北（淮安、盐城、宿迁、连云港和徐州），比较区域疾控体系建设的差异。

1.2.2 质量控制

对调查进行全程质量控制。设计调查问卷时，反复征求和听取省卫生健康委员会相关处室，省级疾控中心各部门，部分设区市级、县（市、区）级疾控机构的意见和建议，保证问卷的适用性。调查前，召开调查培训会议，对调查指标进行解读，说明指标的填写方法，确保指标填写的准确性。问卷回收后，对缺项和逻辑错误进行审核、校正。

1.2.3 统计学分析

采用EpiData 3.1建立数据库，双人录入数据并进行一致性检验。用SPSS 23.0和Excel 2019软件分析数据。分类样本的构成比（率）采用卡方检验。检验水准α=0.05。

2 结果 2.1 基本情况 2.1.1 机构概况

110家疾控机构的性质为：公益一类事业单位107家，公益二类事业单位2家，其他单位1家。机构的行政级别为：正处级单位4家（占3.6%），副处级单位11家（占10.0%）；正科级单位16家（占14.6%），副科级单位66家（占60.0%）；股（所）级单位13家（占11.8%）。机构的实际财政补偿状况为：省级机构享受差额保障；设区市级机构享受全额保障；96家县（市、区）级机构中，享受全额保障的83家（占86.5%），享受差额保障的13家（占13.5%）。机构的技术服务开展情况为：对外开展技术服务的48家（占43.6%），可进行行政收费的43家，可进行经营收费的26家，由财政补助的11家；不对外开展技术服务的62家（占56.4%）。苏南、苏中、苏北地区疾控机构的技术服务开展情况差异有统计学意义（χ²=9.352，P=0.009），见表 1。

2.1.2 工作职责

《卫生部关于印发〈各级疾病预防控制机构基本职责〉和〈疾病预防控制工作绩效评估标准〉的通知》（卫疾控发〔2008〕68号）明确了疾控机构的七大职能：①疾病预防与控制，②突发公共卫生事件应急处置，③疫情报告及健康相关信息管理，④健康危害因素监测与干预，⑤实验室检测分析与评价，⑥健康教育与健康促进，⑦技术管理和应用研究指导。各级疾控机构认为应重点突出的职能为：省级机构选择了①、②、⑤、⑦，设区市级机构选择前3位的职能为②（占100.0%）、①（占84.6%）、⑤（占69.2%），县（市、区）级机构选择前3位的职能为②（占89.6%）、①（占88.5%）、③（占64.6%），见表 2。

109家设区市级、县（市、区）级疾控机构对基层医疗卫生机构开展指导、培训和评估工作的情况为：有方案、全面开展的88家（占80.8%），有方案、部分开展的18家（占16.5%），有方案、未开展的1家（占0.9%），无方案、未开展的2家（占1.8%）；有工作配套经费的59家（占54.1%），无工作配套经费的50家（占45.9%），且主要为县（市、区）级机构。苏南、苏中、苏北地区机构的工作配套经费差异有统计学意义（χ²=7.089，P=0.029），见表 3。

2.2 人员情况 2.2.1 编制情况

2018年，江苏省110家疾控机构共有编制7 960个，省级机构525个、设区市级机构1 970个、县（市、区）级机构5 465个。各级机构有在编且在岗的人员7 152人，其中省级机构504人、设区市级机构1 814人、县（市、区）级机构4 834人；非在编但在岗的人员1 903人，其中省级机构10人、设区市级机构426人、县（市、区）级1 467人。各级机构实际在编且在岗的专业技术人员为6 506人：省级机构463人、设区市级机构1 649人、县（市、区）级机构4 394人；卫生专业技术人员5 740人、工程技术人员180人、其他专业技术人员586人。实际在编的专业技术人员占编制总数的比例不低于85.0%的机构共83家（占75.5%），实际在编的卫生专业技术人员占编制总数的比例不低于70.0%的机构共70家（占63.6%）。

2.2.2 岗位设置

2018年，江苏省110家疾控机构的政府核定岗位总量为8 262个：省级机构695个、设区市级机构2 134个、县（市、区）级机构5 433个，管理岗位665个（占8.0%）、专业技术岗位7 289个（占88.3%）、工勤岗位308个（占3.7%）。专业技术岗位中，高级岗位1 663个（占22.8%）、中级岗位3 635个（占49.9%）、初级岗位1 991个（占27.3%）。聘任高级岗位的人员有1 541人，聘任中级岗位的人员有2 781人，聘任初级岗位的人员有1 862人。已取得资格的待聘人员有531人，已取得高级资格的待聘人员有386人[11家设区市级机构共186人，52家县（市、区）级机构共200人]，已取得中级资格的待聘人员有134人[3家设区市级机构共16人，21家县（市、区）级机构共118人]，已取得初级资格的待聘人员有11人[1家设区市级机构共2人，4家县（市、区）级机构共9人]。

2.2.3 人员流动

2016—2018年，江苏省各级疾控机构计划招聘874人，实际录用731人，实际录用率为83.6%，招聘情况见表 4。退休587人，其中省级机构24人、设区市级机构148人、县（市、区）级机构415人。离职（非自然减员）275人，其中省级机构9人、设区市级机构45人、县（市、区）级机构221人，高级职称31人，文化程度为硕士研究生和博士研究生的共48人。全省疾控机构净流失人员131人。

2.3 财务状况

2016—2018年，江苏省疾控机构的总收入为1 022 725.8万元，财政补助为845 584.7万元，财政补助占比为82.7%。江苏省疾控机构的人员支出为488 966.8万元，财政补助（不含上缴财政返还的费用）为441 308.7万元，财政补助占比为90.3%。县（市、区）级机构以及苏中、苏北地区机构的财政补助占比较低，苏中、苏北地区机构的财政总量较少。省级机构人员支出中的财政补助占比较低。见表 5。

2.4 设施设备 2.4.1 基础设施

2018年，江苏省110家疾控机构的总建筑面积为702 856.45 m²，实验用房面积为256 623.2 m²。人均建筑面积达标[即省级机构不低于70 m²，设区市级不低于65 m²，县（市、区）级不低于60 m²]的机构有90家（占81.8%），不达标的省、设区市、县（市、区）级机构数分别为1家、2家、17家。实验室用房面积达标的机构有73家（占66.4%），省、设区市、县（市、区）级机构达标率分别为100.0%、61.5%、66.7%，不达标的设区市、县（市、区）级机构数分别为5家、32家。房屋使用年限在30年及上的机构有14家（占12.7%）。调查还就是否赞同将设区市、县（市、区）两级疾控中心的实验室合并成区域公共卫生中心实验室，征求了110家疾控机构单位法人的意见：赞同的机构有73家（占66.4%），不赞同的机构有37家（占33.6%）；苏南、苏中、苏北地区赞同的机构数分别为33家（占73.3%）、14家（占60.9%）、26家（占61.9%），意见差异不具有统计学意义（χ²=1.664，P=0.435）。

2.4.2 硬件设备

2018年，江苏省疾控机构拥有二级生物安全实验室289个，省级机构16个（占5.5%）、设区市级机构71个（占24.6%）、县（市、区）级机构202个（占69.9%）。全省疾控机构共有检验检测设备23 322台，价值为141 927.62万元，其中50万元及以上设备792台，价值为67 950.81万元。根据《关于印发〈省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见〉的通知》（卫办疾控发〔2004〕108号）的要求，目前A类仪器设备的配置达标率（实际类别/应有类别）大于90.0%的机构有55家（占50.0%）。

2.5 检测能力 2.5.1 检测能力达标情况

根据《关于印发〈省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见〉的通知》（卫办疾控发〔2004〕108号）的要求，A类检测能力省级机构应具备387项，设区市级机构应具备226项，县（市、区）级机构应具备118项。调查结果显示，2018年，该省省、设区市、县（市、区）级机构不适用的能力数分别为32项、31项、17项，实际具备的能力均数分别为320项、192项、90项，实际具备且通过资质认定的能力均数分别为236项、146项、61项。见表 6。各级疾控机构的实际检测能力达标率（实际具备的能力数/应具备的能力数）都在80.0%及以上，但机构间差异较大。达标率在90.0%及以上的机构有21家（占19.1%），设区市级机构3家、县（市、区）级机构18家。达标率在70.0%及以下的机构有26家（占23.6%），设区市级机构1家、县（市、区）级机构25家。

2.5.2 检测能力资质认定情况

2018年，江苏省各级疾控机构通过实验室资质认定的检测能力均数为：省级机构1 208项，涉及食品326项（占27.0%）、水质202项（占16.7%）、职业卫生143项（占11.8%）、卫生防病16项（占1.3%）、其他521项（占43.2%）；设区市级机构569项，涉及食品203项（占35.7%）、水质128项（占22.5%）、职业卫生87项（占15.3%）、卫生防病56项（占9.8%）、其他95项（占16.7%）；县（市、区）级机构170项，涉及食品69项（占40.6%）、水质为41项（占24.1%）、职业卫生20项（占11.8%）、卫生防病18项（占10.6%）、其他22项（占12.9%）。

3 讨论

调查结果和相关文献[4-5]研究显示，随着相关政策的出台和人民健康需求的多元化，目前江苏省的三级疾控体系已不能完全满足社会发展的需要，且存在诸多不足，面临发展困难。例如：各级疾控机构的实际职能定位重点不突出，缺少合理引导和区域整体规划；疾控机构人员编制总量不足，岗位设置不合理，人员流失现象普遍；财政对苏南、苏北的疾控机构的投入差距明显，对业务经费的投入结构不合理，对人员经费的投入不足；基础设施和硬件设备老化且尚未完全达标，实验室设备配置和检测能力滞后等。这些问题与全国疾控体系建设存在的问题较类似^[6-7]。建议从以下方面进行完善。

打造一支稳定、高素质的专业疾控队伍尤为重要。江苏省每万常住人口配置在岗疾控人员1.15人，低于《关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》（中央编办发〔2014〕2号）要求的每万常住人口配置1.75人的标准，仍有7 000余人的缺口。2016—2018年，全省疾控机构招聘困难，实际录用率仅有83.6%，苏北、苏中区域的实际录用率更低。人员流失严重，离职（非自然减员）275人，净流失131人。卫生专业技术人员占比不低于70.0%的机构也只有70家（占63.6%）。全国疾控系统中，人员流失和基层人员缺乏的问题较为普遍，尤其是公共卫生医师，主要原因是待遇低和认同感低等^[8-9]。建议在疾控机构全面推行薪酬制度改革，优绩优酬，提升和保障专业人员的薪酬水平，使之达到同级综合医院的水平。同时，要建立严格的高素质人才准入制度，有效提升疾控机构在社会的知名度和认可度^[10]。

筹资和补偿机制不完善是疾控系统面临的普遍问题^[11]。根据中国卫生统计年鉴数据，2018年全国疾控中心获得的财政补贴占机构总收入的比例为74.3%。2016—2018年江苏省疾控机构获得的财政补贴占机构总收入的比例为82.7%，苏北地区仅为71.9%，且财政补助总额不到苏南地区的1/3。财政也尚未对人员支出给予全额补足，尤其是省级机构，缺口较大，省级机构的财政补偿实为差额保障，要靠创收来弥补人员工资支出。目前，疾控系统“事有钱、人没钱”的现象导致人才流失严重^[1]，政府对公共卫生的财政投入缺乏稳定性，结构不合理，难以保证疾控机构的可持续发展^[7]。全省应统筹协调，强化对疾控工作的投入责任，优化投入结构，适当向人员经费和公用经费倾斜，充分调动人员的积极性。建议省级层面加强对科研和技术服务的经济补偿，设区市级层面加强对实验室检测服务的经济补偿，县（市、区）级层面可以基本公共卫生经费的形式进行经济补偿。建议在完成基本公共卫生服务项目考核后，部分经费可根据实际情况用于人员奖励。

江苏省疾控系统设施设备老化现象较为普遍，相关标准滞后，地区间配备水平差异较大。配置达标率不高且差异较大的主要原因包括：国家文件标准滞后，有相当比例的检测能力已不适用于当前的工作；部分地区财政补助不足，机构缺乏专项设备购置经费；行政事业性收费取消后，疾控机构对检测能力的需求不高。经补充调查发现，新型冠状病毒肺炎疫情发生前，该省有能力开展核酸检测的县（市、区）级疾控机构仅10家（占10.4%），无法有效应对新型冠状病毒肺炎疫情等重大突发公共卫生事件。建议政府根据社会发展和公共卫生安全的需要，及时修订各级疾控机构的实验室能力建设标准，设立区域中心实验室，或根据地缘位置合理布局县（市、区）级疾控机构的实验室能力。本次新型冠状病毒肺炎疫情也暴露出各地疾控机构应急物资储备不充分、储备制度不完善的问题，建议该省实施新一轮疾控机构设施设备补短板工程，同时探索建立良好的应急物资储备制度。

预防是最经济的、最有效的健康策略，应坚决贯彻预防为主的卫生和健康工作方针。为解决社会主要的健康问题和疾控体系自身运行存在的问题，全国疾控体系改革已箭在弦上。本次调查只是全面了解了江苏省疾控体系建设的概况，从而为在短期内完善疾控体系提供基本的数据支持，但调查未涉及疾控机构的运行协调机制、联防联控机制等内容，今后的研究可对其作进一步探索，从而助力该省疾控体系改革和完善。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突