新型冠状病毒主要通过呼吸道传播，潜伏期较长，传播力强，部分感染者在无症状时就会传播病毒，病死率也比较高^[1-2]。在无法准确区分患者、无症状感染者、健康人的情况下，全民佩戴口罩是阻断新型冠状病毒传播的核心措施之一。口罩的直接作用体现在两个方面^[3-4]：遮挡患者口鼻，阻止其在发声、咳嗽时传播病毒；遮挡健康人口鼻，阻止受病毒污染的手或其他物品直接接触口鼻，阻挡空气中的病毒被吸入口鼻，从而阻断传播。所有患者、健康人自觉佩戴口罩，消毒洗手，并注意手不触碰口鼻，可以大幅度降低感染率。

疫情暴发初期，任何一个国家或地区都没有全民即时佩戴的口罩储备量。防病毒口罩又有着特殊的制备工艺和原料要求，短时间内很难提高产能。即使政府动员生产厂家提高产能，应对一时激增的口罩需求，因为担心疫情结束后由于前期生产过剩而造成巨大的经济损失，生产厂家也不敢把产能提得太高。以上海市为例，在充分动员企业生产之后，民用口罩的供应量稳定在每天150万只，而上海市有2 480万常住人口，即使有一半居民终日居家，也有1 240万居民需要每天佩戴口罩。如何在有限供应和大量需求的矛盾中找到并实施一个最佳方案，各地进行了多种探索。现介绍研究团队研究制定的上海市口罩全民可及保障方案及其实施效果。

1 资料与方法 1.1 资料来源 1.1.1 工作记录

研究团队在参与研制上海市口罩预约配售方案的过程中，记录了方案形成、优化、完善过程中各方的意见和建议，在应对突发事件（返工潮、支援湖北）时的变通方法，以及商务委员会（以下简称“商务委”）、民政局、物流企业、零售药店、居（村）民委员会（以下简称“居委”）、居民各方的具体操作办法。

1.1.2 知情人访谈

访谈上海市、区两级商务、民政部门负责方案操作的官员，物流企业、零售药店、居委会的经办人员，共计21人次。访谈内容是各方如何更为顺畅地完成各自的工作任务。

1.1.3 口罩预约

配售信息系统数据库研究团队为上海市商务委开发研制了口罩预约配售信息系统，通过该信息系统调度配售了6轮共1.38亿只口罩，涉及6家生产企业、58家物流配送公司、6 031个居委、1 182家零售药店、2 480万居民。经上海市商务委许可，研究使用了脱密脱敏后的相关数据。

1.2 研究方法

根据结构-过程-结果管理三要素原则，结合工作记录内容，描述上海口罩预约配售方案。

按照公平、平价、平稳、透明、可及的目标，归纳工作记录内容，分类汇总各级单位、各部门在口罩预约配售过程中的实施办法，整理形成具有上海特色的口罩预约配售方案。

整理知情人访谈获得的信息资料，补充完善口罩预约配售方案的操作细节，增加方案的可操作性。

运用时间序列和地理分布的统计图表，展示上海口罩预约配售方案的实施过程和效果。

2 结果 2.1 上海口罩全民可及的保障实施方案 2.1.1 结构

（1）组织分工。在市政府的统一协调下，上海市商务委、上海市民政局联合牵头成立民用口罩预约配售工作组，动员口罩生产企业扩大产能，征用所有在沪销售的口罩，全市统一调配。市商务委负责协调6家生产企业、每日约200万只民用口罩的货源，58家配送企业，负责牵头协调市、区商务部门。16个区商务部门负责指导、安排辖区内指定医疗保险定点零售药店（以下简称“指定药店”）的销售工作，督促指定药店及时在网络信息平台上报送当日进货、销售和库存的信息。市民政局负责保障232个街道和6 031个居委与居民的对接、沟通工作，负责牵头协调市、区民政部门。16个区民政部门负责安排各居委为有需要的居民发放口罩购买预约凭证，协调各居委和指定药店的对口关系。6 031个居委负责居民的口罩预约，分布于全市各区的1 182家指定药店负责口罩销售。（2）资源支撑。①资金：政府财政设置专项资金，根据核算的亏损情况，补贴口罩生产企业和流通企业。②人力：民政部门动员街道、乡镇政府提供人力，从事口罩预约通知工作。商务部门动员口罩批发企业和指定药店提供人力，承担口罩配送和销售工作。③信息：充分运用信息技术，研制口罩预约配售信息系统，收集每个居委每日的预约数据，收集并动态监测每家指定药店的口罩配售额度（以下简称“配额”）、进货、销售、结余、库存信息，支持制定口罩分配和调度方案，支持自动生成每日物流方案。（3）行政管理。上海市政府通告，疫情期间所有人在公共场所必须佩戴口罩^[5]。餐厅、酒店、学校、小区等公共场所以及公交车、地铁、出租车等公共交通工具的经营者或管理者有义务配合市政府的要求，拒绝未戴口罩者进入。上海市政府紧急通过法律，拒不执行者，公安部门可予以行政拘留处置。根据一级响应预案和法规的要求，上海市政府通知：口罩生产企业扩大生产，组织部分企业转产口罩，限定口罩价格；上海市内所有拥有口罩的机构，不得私下买卖口罩，统一由市政府调度；设立举报专线，对截留、破坏防疫物资供应的行为予以打击。

2.1.2 过程

（1）预约。居民持身份证到居委申请，居委核实身份信息和家庭信息后，给予预约凭证。一旦发生排队情况：一是居委派人维持秩序；二是启动网上预约；三是办理身份证核验后立即让申请人离开，预约凭证随后发至居民信箱。（2）配送。市商务部门根据全市每日口罩配额数和居民总数核定居民配额比例。区民政部门根据各居委的居民人数和配额比例核定居委每日配额数，再核定居委对口的指定药店（多个居委对应1家指定药店）的每日配额数。物流企业依据指定药店配额数配送口罩。（3）销售。居委根据指定药店每日口罩配送到货数通知相应数量的预约居民到指定药店购买口罩。居民接到居委电话通知后，在规定的时间段持预约凭证到指定药店购买口罩，1张凭证限购5只。（4）信息。居委每日在信息平台录入预约数。指定药店每日在信息平台录入配送到货数、销售数、库存数。市商务委和市民政局每日根据信息平台显示的6 031个居委的民用口罩预约需求以及1 182家指定药店的进货量、结余量和销售量，动态、精确地调整每个居委和指定药店的配额，并给出每日物流方案。

2.1.3 结果

2020年2月2日—4月14日，口罩销售共进行了6轮，公平、平价、平稳、透明、可及地实现预约调配销售口罩1.38亿只。

2.2 公平、平价、平稳、透明、可及这5个目标的实现方法及程度 2.2.1 公平

向2 480万居民销售口罩的全部是医疗保险定点零售药店，共1 182家。选择医疗保险定点零售药店是因为其在规划准入的时候就以公平、可及布局为原则^[6-7]，市区居民步行15 min可以到达，郊区居民骑自行车15 min可以到达^[8-9]，而且医疗保险定点零售药店24 h营业，方便职业人群夜间购买口罩。

2.2.2 平价

所有口罩以低价销售，根据品牌、成本、工艺的差异，价格核定在每只0.45~1.98元，口罩限价保证了所有市民都负担得起。疫情期间，曾有企业因为人力成本上升、熔喷布等原材料价格上涨要求大幅度涨价，经商务委和市政府统筹协调后，仍然维持原有价格。

2.2.3 平稳

只有接到居委专人通知后，居民才能在规定的时间段内持预约凭证到指定药店购买口罩。若出现排队的情况，居委会派专人维持秩序，要求居民保持社交距离，同时会进行体温测量。居委线上或线下预约—电话通知居民—指定药店购买的方式增加了获得口罩的时间成本，阻挡了一部分已有口罩或有社会资源的人群，使家中已有口罩的居民延迟预约登记，错开需求高峰，提升了急需口罩的弱势人群优先获得口罩的可能性。

2.2.4 透明

促进有序供给，增加信息透明。物资管控部门往往缺乏必要的以大数据为支撑的解决方案。上海口罩保障方案中，口罩的生产、配额、配送、销售、库存均能实现精准统计，政府管理决策有依据，对外发布信息有底气，极大地提高了口罩调配效率，减少了社会焦虑和质疑。

2.2.5 可及

居委是社区基层组织，日常和居民互动较多，熟悉居民情况，老年人、缺乏社会资源的弱势人群可以借助居委优先预约和购买口罩，弥补网上预约不能覆盖所有人群的缺陷，真正实现口罩全民可及。以家庭为单位的预约方式，还可以明显减少对口罩的需要量。第1轮到第5轮的口罩预约满足率分别是96.1%、93.4%、92.2%、82.6%、86.1%。表 1展示了第1轮口罩预约销售的每日累计销售量、预约量、销售满足预约率。

3 讨论与建议 3.1 上海方案的利弊

新型冠状病毒肺炎疫情期间，我国很多城市通过网上预约的方式让居民到指定药店购买口罩。与这些方案相比，上海方案略显复杂，加入了居委预约和通知购买环节。有居民抱怨，在大数据时代，还要依靠居委工作人员人工预约，认为该方案缺乏技术含量。但从实施效果来看，这正是上海方案的高明之处。口罩的作用在于构建起易感人群的防护“堤坝”，“堤坝”自然是越完整越好。网上预约的方式固然简便易行，但在筑牢防护“堤坝”上有两方面不足：一是部分人群特别是老年人群不使用或不熟悉智能手机和电脑，无法通过网上预约获得口罩；二是在实际生活中，一部分人已经有口罩，对口罩的需求不迫切，另一部分人没有口罩，对口罩的需求特别迫切，网上预约无法甄别这个因素。居委介入预约后，虽然增加了获得口罩的时间成本，但可以让那些真正缺口罩的人优先获得口罩，从而使防护“堤坝”不留缺口。在COVID-19流行伊始，这点可能还不明显，而大流行时，它就能够发挥显著作用。居委介入预约还能增强居委和居民之间的联系，有助于安抚社会紧张情绪、稳定民心，同时居委也能准确了解所辖区域居民的在住情况及口罩需求情况。

3.2 上海方案的可推广性

呼吸道传染病疫情之下，任何地区都会面临口罩供应量和需求量严重不匹配的问题，社会普遍有恐慌情绪。此时相关部门公布一整套方案，承诺居民可以有序获得口罩，有助于安抚社会情绪，同时筑牢防护“堤坝”。上海方案的实施有4个重要前提：一定数量的口罩供给（10 d内每个人都有希望拿到口罩）、强有力的政府领导、良好的管理信息系统、强大的基层社区管理组织。从实际情况来看，各地均有强有力的政府领导，管理信息系统可以移植，口罩生产技术含量不高，产能达到一定数量不是十分困难，主要的障碍可能是缺乏强大的基层社区管理组织。但即便是平时基层组织比较薄弱的地区，在疫情的压力、想要获得口罩的强大动力下，居民和社区居委也能形成良好互动。实践证明，上海口罩预约配售的全过程实现了全民公平可及，成效明显，方案极具实用性，堪称重大疫情下管好、用好紧缺防疫物资的一个典范。因此，上海的口罩保障方案具有可推广性，不仅在国内，在国际上也有参考借鉴价值。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突