上海市的人口老龄化呈现老龄化程度高、老年人口数稳步增长、老年人口长寿特征凸显等特点。截至2018年底，上海市60岁及以上户籍老年人口占全市户籍人口的34.4%，户籍人口预期寿命达到83.63岁^[1]。同时，失能老人的养老问题也愈发受到人们的关注，我国超过16.7%的60岁及以上老年人处于失能或者半失能的状态^[2]，60%~80%的老年人患有各种慢性病，老年人的治疗时间长，护理服务需求大^[3]，尤其是专业的医疗护理服务。在此背景下，上海市长期护理床位的配置现状及其与老年人的长期护理服务需求的差距值得进一步研究。现拟了解上海市长期护理床位的配置现状和存在的问题，提出政策建议。

1 资料与方法

研究涉及的长期护理床位既包括为老年人提供医疗护理服务的医疗机构的护理床位，也包括为老年人提供生活照料等其他长期护理服务的养老机构的床位。长期护理床位数据主要包括：（1）医疗护理床位数。涵盖医疗护理床位数、每千人口医疗护理床位数、每千60岁及以上老年人医疗护理床位数、每千65岁及以上老年人医疗护理床位数、医疗护理床位数占60岁及以上户籍老年人口数的比例。（2）养老机构床位数。涵盖养老机构床位数、每千人口养老床位数、每千60岁及以上老年人养老床位数、每千65岁及以上老年人养老床位数、养老床位数占60岁及以上户籍老年人口数的比例。

上海市医疗机构的护理床位数据来自上海市卫生健康委员会组织的“上海市16个区老年医疗护理服务体系中期评估专项调查”和“上海市医养结合评估调查”数据，养老机构的养老床位数据来自《上海市统计年鉴》。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）国家的医疗机构和养老机构长期护理床位数据来源于OECD官方网站。收集上海市的长期护理床位数据，并与OECD国家的长期护理床位数据进行比较分析。

2 结果 2.1 上海市各区人口老龄化情况

“上海市医养结合评估调查”数据显示：2018年，上海市户籍人口数约为1 461.52万。其中：60岁及以上老年人口数为499.98万，占户籍人口数的比例为34.2%；65岁及以上老年人口数约为334.08万，占户籍人口数的比例为22.9%，远高于联合国对老年型人口国家的定义标准（65岁及以上老年人口占7.0%）。虹口、黄浦、普陀、静安、长宁等区老龄化程度较高，崇明区的老龄化形势尤为严峻。见表 1。

2.2 医疗护理床位比较 2.2.1 上海市医疗护理床位的配置现状

为应对人口老龄化的严峻形势，上海市政府进一步布局和规划了长期医疗护理服务体系。按照《上海市人民政府关于印发〈上海市区域卫生规划（2011年—2020年）〉的通知》（沪府发〔2013〕6号）的要求，规划期内全市医疗机构的护理床位数应达到每千人口1.1张^[4]。按照《市民政局关于印发〈关于全面推进本市医养结合发展的若干意见〉的通知》（沪民福发〔2015〕19号）的要求，2020年全市老年护理床位数占60周岁及以上户籍老年人口数的比例应达到1.50%（医疗机构、养老机构分别应达到0.75%）^[5]。

2018年，上海市的医疗护理床位数共计34 785张，平均每千人口医疗护理床位数为2.38张，高于每千人口1.1张护理床位的标准。上海市每千60岁及以上老年人的医疗护理床位数为6.96张，每千65岁及以上老年人的医疗护理床位数为10.41张。从总体来看，上海市医疗护理床位数占60岁及以上户籍老年人口数的比例为0.70%，与0.75%的目标尚有一定的差距。从各区的情况来看，杨浦区、闵行区、宝山区、松江区、青浦区、奉贤区和嘉定区已率先达到0.75%这一目标。见表 2。

2017年，上海市的医疗护理床位使用率总体较高，11个区的床位使用率超过80.00%，宝山区、崇明区的床位使用率不足60.00%，处于相对较低水平。医疗护理床位周转率总体较低，仅5个区的床位周转率超过80.00%，宝山区、奉贤区、虹口区的床位周转率不足5.00%。见表 2。

2.2.2 OECD国家医疗护理床位配置现状

2018年，OECD国家每千人口医疗护理床位数为0.02~0.53张，以色列、加拿大处于较高水平，新西兰、丹麦处于较低水平。OECD国家每千65岁及以上老年人医疗护理床位数为0.14~4.57张，以色列、冰岛处于较高水平，新西兰、丹麦仍然处于较低水平。见表 3。

2.2.3 上海市和OECD国家医疗护理床位比较

2018年，上海市医疗护理床位配置水平为每千人口2.38张，每千65岁及以上老年人医疗护理床位数为10.41张。与有统计数据的6个OECD国家相比，上海市医疗护理床位配置水平远高于6个OECD国家。见图 1。

2.3 养老床位比较 2.3.1 上海市养老床位配置现状

按照《上海市人民政府关于印发〈上海市老龄事业发展“十三五”规划〉的通知》（沪府发〔2016〕85号）的要求，到2020年养老机构的床位数应达到15.9万张^[6]。2017年，上海市养老床位共计14.04万张，距离15.9万张的目标仍有1.86万张的差距。2017年，上海市每千人口养老床位数为9.65张，每千60岁及以上老年人养老床位数为29.03张，每千65岁及以上老年人养老床位数为44.20张，养老床位数占60岁及以上户籍老年人口数的比例为2.90%。2013—2017年，上海市养老床位数、每千人口养老床位数逐年增长，每千60岁及以上老年人养老床位数、每千65岁及以上老年人养老床位数、养老床位数占60岁及以上户籍老年人口数的比例也呈总体上升趋势。见表 4。

2.3.2 OECD国家养老床位配置现状

OECD国家养老机构床位的统计口径为提供住宿的长期护理机构的床位，不包括专用于长期护理的医院床位和居家床位。这些养老机构提供综合护理、监督和其他类型的护理服务，包括健康和社会服务，健康服务主要是医疗层面的护理服务，而其提供涉及医疗的护理服务的频次远不如医院频繁。

2017年，28个OECD国家每千65岁及以上老年人养老床位数为41.26张。39%的OECD国家的每千65岁及以上老年人养老床位数在50.00张以上，其中荷兰最高为74.80张，澳大利亚为51.20张，法国为51.00张，日本、韩国约为24张。见表 5。

2.3.3 上海市

与OECD国家养老床位配量比较从总体趋势来看，2013—2017年，28个OECD国家每千65岁及以上老年人养老床位的平均水平逐年下降，分别为43.07张、42.29张、41.76张、41.53张和41.26张，而上海市的每千65岁及以上老年人养老床位配置水平整体呈上升趋势。从绝对数来看，2014年起，上海市的每千65岁及以上老年人养老床位数始终高于28个OECD国家。见图 2。

2017年，上海市每千65岁及以上老年人养老床位数为44.20张，与有统计数据的28个OECD国家相比，位居第18位，高于西班牙、韩国、日本等11个国家。见图 3。

3 讨论与建议 3.1 上海市养老床位配置水平与OECD国家存在差距

总体来看，与OECD国家相比，上海市长期护理床位数已处于较高水平，尤其是医疗护理床位数，高于大部分OECD国家。但是，上海市养老床位配置水平仍与澳大利亚、英国等OECD国家存在差距。欧洲国家较早进入老龄化社会，老龄化进程较为缓慢；以泰国、新加坡、中国等为代表的亚洲国家较晚进入老龄化社会，老龄化进程较为迅速^[7]。欧洲国家的长期护理资源配置、老年福利保障和设施建设等与其经济发展水平相适应。上海市人口老龄化进程快于经济发展进程，随着老年人口占户籍人口比例的上升，全社会用于养老、医疗、护理、福利保障和设施建设的费用占地区生产总值的比例不断上升，社会经济负担不断增加。受地区经济发展水平的限制，上海市长期护理资源的增长速度与老龄化进程不相适应。因此，应进一步缩小上海市在养老床位配置方面与OECD国家间差距，将养老床位建设作为重点工作。

3.2 上海市区域医疗护理床位配置不平衡

参照2020年医疗护理床位数占60周岁及以上户籍老年人口数的比例达到0.75%这一目标，截至2018年底，已有7个区率先完成目标，但仍有9个区尚未完成目标，且这些区的医疗护理床位配置水平距离目标仍存在一定的差距。

3.2.1 整合区域医疗资源，完善长期护理体系

普陀区作为上海市老龄化程度较高的区域，其医疗机构的医疗护理床位配置相对不足，且配置医疗护理床位的医疗机构以公立医院为主。截至2019年，该区社会办医疗机构的医疗护理床位数占该区长期护理床位数的比例仅为5.5%，仍有较大的提升空间。建议：优化区域医疗资源配置，以社区卫生服务中心为医疗护理床位配置的主要载体，根据区域内常住老龄人口占户籍人口的比例，确定合理的床位设置标准；充分发挥区属综合医院和中医医院的区域医疗中心功能，加强老年医学专业人才的外引内育，大力建设老年优势专科，提高老年专病的诊治能力；通过政策创新鼓励和吸引社会资本、优质医疗资源，新建高端长期护理医院，与现有的长期护理资源错位发展，形成完善的区域长期护理体系。

3.2.2 构建以社区卫生服务中心为基础，二、三级综合医院老年科为支撑的医疗长期护理服务体系

徐汇区的老龄化情况呈现“一高两化”的态势，即人口老龄化程度高、家庭结构小型化、服务需求多元化。徐汇区的医疗护理床位数占户籍老年人口数的比例不足0.75%，辖区内尚无老年病院、护理院。医疗长期护理服务存在社会力量参与不充分，发展模式、工作理念、服务方式不够灵活多样的问题。建议：构建以社区卫生服务中心为基础、二、三级综合医院老年科为支撑的医疗长期护理服务体系；积极吸引社会力量提供中医药健康养老服务、老年护理服务和康复护理服务；通过体制机制改革和制度政策创新调动社会力量的积极性，形成政府、市场、社会协同供给的多元模式。

3.2.3 构建机构-社区-居家长期护理服务模式

受养老观念的影响，崇明区、金山区的老年人大多愿意居家养老。因此，构建机构-社区-居家长期护理服务模式十分重要，尤其要着重完善居家长期护理服务体系。家庭病床的设置在一定程度上满足了诊断明确且病情稳定的部分老年患者的服务需求，但因两区家庭病床医师的服务能力及服务项目相对有限，治疗、配药等部分服务仍需由医疗机构提供。因此，在增设家庭病床的基础上，仍需通过优惠政策等吸引优秀人才，提升家庭病床医师和护理人员的服务能力，并逐步拓展居家长期护理服务项目，完善居家长期护理服务体系。

3.3 提高床位运行效率，更好地惠及有护理需求的老年人

《上海市养老机构评价报告（2018）》显示，被调查的养老机构的入住率平均为82.68%，位于外环线以外的养老机构的入住率平均为75.64%。此外，部分区域医疗护理床位的使用率仍然较低。上海市仍然存在长期护理床位总量不足与现有床位空置率较高的结构性矛盾。配置护理床位资源时，应同时考虑床位供给的数量、质量和效率。床位数量增长过快，会增加各地政府对护理服务事业的土地和财政投入，并造成大量的土地和财政资源的浪费；而床位资源空置则无法使资源惠及有护理需求的人群^[8]。政府应积极鼓励长期护理服务人才的培育。长期护理机构应突出自身特色，有针对性地为老年人提供服务，同时注重提升机构管理者和工作人员的素质等，从而使床位资源更好地惠及有护理需求的老年人。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突