适宜公共卫生体系是健康中国的基石。1900—2004年，美国人均期望寿命增加了30.2岁，其中公共卫生的贡献率为87.8%^[1]；我国江苏省开展的同类研究发现，1950—2010年我国人均期望寿命提高了26.6岁，其中公共卫生的贡献率为77.9%^[2]。另有针对13个发达国家的长期研究显示，期望寿命每提高1.0%，国内生产总值(gross domestic product，GDP)平均增长6.0%，人均GDP增长5.0%^[3]，人群健康对社会经济的贡献突出。

我国人口规模巨大、人员流动频繁、人口老龄化程度加剧，经济高速发展、社会快速转型、地域差异等使得社会面临的健康风险更多，公共卫生事件暴发可能性更高、危害更惨烈、治理成本更大，且稍有不慎或处置不当影响会被放大，这在一定程度上考验着各地的健康治理能力。因此，建设适宜公共卫生体系是实现健康中国目标的必由之路。上海是全国改革开放排头兵、创新发展先行者，常常起着风向标的作用。目前上海总人口已达2 428.1万^[4]，流动人口规模全国第一^[5]，老龄化率是全国平均水平的2.1倍，且高龄化严重^[6]。上海对外交往密切，输入性健康风险增大^[7]，城市系统日趋复杂带来的应急压力^[8]等，都决定了上海对于建设适宜公共卫生体系、前瞻治理风险的需要更为迫切。按照习总书记“继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者”的指示，上海更应加快建设适宜公共卫生体系，支撑加快建成全球健康城市典范，朝建设卓越的全球城市目标迈进。上海的经济地位和治理经验决定了其完全有条件、有能力建设好适宜公共卫生体系，并以此领跑全球城市。

有鉴于此，复旦大学协同清华大学等39家高校、行政部门和专业机构，汇聚百余位专家学者组成项目组，集35年研究积累，经过5年系统的系列研究，取得了8项核心突破^[9-10]。精确界定了公共卫生及公共卫生体系，首次确立了适宜体系的定位、标准及模型，并形成了包含定量评价、分析突破口及策略、预测可行性的系列方法学；打造了国内外独有的公共卫生体系动态信息大数据、适宜体系发展战略研制和体系重大风险预警3大平台；完成了对全国31个省(自治区、直辖市)和港澳台地区(包括大陆地区省会城市和计划单列市共32个市)，以及有代表性的10个国家和10个全球城市体系的系统评价。

在此基础上，选取有代表性的10个全球城市进行比较。根据全球化与世界城市研究网络(Globalization and World Cities Research Network，GaWC)的全球城市分类，最高等级为Alpha级，又可细分为Alpha++、Alpha+、Alpha和Alpha-共4档，分别有2个、8个、23个和22个城市(其中新加坡作为城市)。因上海已在55个最高等级(Alpha级)全球城市中列第6位，属于8个Alpha+城市之一，所以重点选择所有序位在上海之前的5个城市以及序位在上海之后的4个有代表性的城市(见表 1)，重点分析上海公共卫生体系目前的发展状况以及在全球城市中所处的地位，总结优势和不足并预测未来的发展趋势，以期为上海完善公共卫生体系建设、建成全球健康城市典范提供决策支撑。

1 上海公共卫生体系已在全球城市中跻身一流

基于卫生系统宏观模型的原理及提示的运作规律，适宜公共卫生体系需具备8个方面条件^[11]：强而有力的社会环境支撑，适宜的人、财、物等资源配置，完善并且协调的组织体系，行之有效的管理运行机制，健全的公共卫生功能服务，关注公众健康需要的能力，动态把握公众需要的能力和把控公众健康风险的水平。在此基础上构建了包含8个一级指标、31个二级指标、44个三级指标的适宜公共卫生体系评价标准与模型^[9]。经评价，比照适宜标准，上海公共卫生体系已在10个全球城市中名列前茅。

1.1 公共卫生体系在10个全球城市中位列第3，直逼伦敦和纽约

如表 1所示，评估聚焦传染病预防控制、慢性病预防控制、妇女保健、儿童保健、精神卫生和卫生应急这6个领域，上海公共卫生体系适宜程度评分为758.1分(依据适宜公共卫生体系评价标准与模型进行量化评估，该评分为指标的适宜程度值与现实标杆比较后所得，满分为1 000.0分，下同)，居10个全球城市第3位。上海的评分直逼仅有的2个Alpha++城市——伦敦和纽约，分别只低0.9%和0.1%，优于序位在上海之前的Alpha+城市香港、新加坡和北京，也优于巴黎、东京、芝加哥和洛杉矶等。公共卫生体系整体水平的提升为核心健康指标的实质性改善提供了保障：2018年上海户籍人口人均预期寿命83.6岁^[4]，婴儿死亡率3.5‰，孕产妇死亡率1.2/10万，已长期保持发达国家(地区)的领先水平^[12]。

1.2 传染病预防控制、妇女和儿童保健工作已实现领先

分领域来看，相对较好的是儿童保健、妇女保健、卫生应急和传染病预防控制，适宜程度评分分别为937.2、885.1、875.4和861.5分，尤其是传染病预防控制、妇女保健和儿童保健领域均已在10个全球城市中位列第1。

1.3 精神卫生和慢性病预防控制领域仍有较大提升空间

精神卫生和慢性病预防控制领域虽然起步较晚，但进步明显，分别较2002年提升了85.4%和212.9%。目前适宜程度评分分别为682.5和519.5分，在10个全球城市中均位列第7。精神卫生领域比排名第1的伦敦低16.1%，比平均分低3.0%；慢性病预防控制领域比排名第1的纽约低26.3%，比平均分低5.2%。

总体上，上海的公共卫生体系已在10个代表性全球城市中名列前茅，以此为基础，上海完全有可能赶超伦敦和纽约，实现全面引领。

2 上海公共卫生体系后发优势明显，领跑潜力巨大

公共卫生体系应包括同级政府、相关部门、专业机构和其他组织等，其中相关部门涵盖但不局限于卫生健康主管部门，还应覆盖财政、人事、教育等各类支撑部门。通过模拟^[13]发现，上海的公共卫生体系完全有可能超越伦敦和纽约，引领全球城市，但在不同条件下其进程存在差异。

若抓住《“健康上海2030”规划纲要》和《健康上海行动(2019—2030年)》实施的契机，政府能高度重视，各相关部门能鼎力支持，卫生健康部门及其专业机构能确保工作落实，那么上海的公共卫生体系成为全球城市发展的重要引擎并实现弯道超越指日可待。若伦敦和纽约维持现有发展态势，上海全力以赴，可在2年内实现超越。但要做到全面领跑，拉开与其他全球城市的距离，仍需持续付出努力：在各项措施完全落实到位的情况下，儿童保健领域至少需要经过4年，卫生应急、妇女保健和传染病预防控制领域则要经过5年，精神卫生和慢性病预防控制领域则要经过7~8年，方能达到当前的适宜标准水平，成为全球健康城市典范。

若仅依靠卫生健康部门及其专业机构狠抓落实，其他相关部门的支持力度维持现有水平，最理想的情况是：儿童保健领域至少需要7年，妇女保健、传染病预防控制和卫生应急领域需要8年，精神卫生领域需要11年，慢性病预防控制领域则要13年，方有可能达到当前的适宜标准水平。但此种情形已属乐观，若卫生健康部门及其专业机构缺乏必要的支持，可能会出现工作落实不到位的情况，上海提升公共卫生体系适宜程度的难度和所需的时间还将大幅增加。

若维持现有的自然趋势发展，卫生应急、妇女保健、儿童保健、传染病预防控制、精神卫生和慢性病预防控制领域则分别要经过12年、14年、15年、19年、24年和41年才能基本达到上述目标。

毫无疑问，上海要在健康治理领域做好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，理应选择最优路径，而要引领全球城市，需在明确自身发展优势与不足的同时，准确把握主要问题，有针对性地补齐短板。

3 上海公共卫生体系需聚焦弥补短板，乘势而上

根据系统评价结果，上海公共卫生体系优势突出，但也存在短板。例如：健康优先政策环境已具备(优先程度764.7分，与伦敦、纽约相当)，但落实条件不足。法律规制框架已基本完备(完备程度736.5分)，但刚性约束欠缺(约束程度443.3分，比排名第1的纽约低16.0%)；人、财、物资源配置水平提高(适宜程度提升99.9%)，但仍未达到适宜标准(比排名第1的纽约低32.5%)；组织架构较健全(健全程度904.3分，位列第1)，但多部门间日常协调仍有待提高(常规协调权威程度236.3分，比排名第1的伦敦低76.7%)；管理机制较齐备(齐全程度888.3分，位列第1)，但职责分工需进一步明晰(明确程度388.4分，比排名第1的纽约低16.8%)。

通过综合分析优势与不足，研究认为，“相关各方职责不够清晰、难以考核”是上海公共卫生体系面临的主要问题，而上海的经济地位以及治理经验决定了公共卫生体系完全有能力解决好这一主要问题，也具备引领全球城市的巨大潜力，若以“进一步明晰各部门职责分工，强化考核并落实到位”为突破口(即抓手)，紧抓各部门的职责落实，可引动体系各方面共同改善，理论上适宜程度评分可达到满分。

一是有望形成政府主导、各方共建共享的社会环境。政府统筹，将健康战略落实情况作为各级政府和各部门绩效考评的重中之重，社会环境支撑程度将能提升80.1%(现为555.2分)，由此率先形成各方落实健康战略的责任氛围。二是有望将经济实力充分转化为对公共卫生的有力支撑。强化“预防为主”的基本方针，在不大量增加投入的同时优化结构，由以治病为中心转向以健康为中心，可达到世界卫生组织认同的投入产出效率^[14]。同时，以立法等形式明确政府对公共卫生的投入总量和稳定的增长机制，资源配置适宜程度将能提升94.1%(现为515.1分)，由此率先实现全社会对公共卫生投入的制度化保障。三是有望吸引更多的高水平人才，并稳定高水平人才队伍。在投入保障的基础上，提高专业人员的薪酬水平。建立基于工作绩效的分配制度，实现“多劳多得、优绩优酬”，人力资源激励程度将能提升114.6%(现为466.0分)，由此率先打造公共卫生领域的人才中心。四是有望强化常规工作协调，保证管理运行机制有效落实。在明确职责的基础上，借鉴公共卫生联席会议制度的成功经验^[15]，实现部门机构各司其职又协调统一，协调权威程度将能提升88.2%(现为531.2分)，进而实现监控、评价、激励等机制充分落实，管理运行机制健全程度将能提升76.9%(现为565.4分)，由此率先成为公共卫生管理的高水平示范。五是有望全面提升公共卫生服务能力和水平。以上述各方面的改善为基础，不断提高服务质量和公平性，功能服务健全程度将能提升37.7%(现为726.2分)。最终，有望实现健康治理能力的全面提升，公共卫生体系适宜程度将能提升31.9%(现为758.1分)，以此更好地满足公众需要，真正发挥实现引领的巨大潜力。

有理由相信，上海公共卫生体系在巩固优势的同时继续改进工作，通过不懈努力能够逐步超越伦敦和纽约，并保持和扩大领先优势，引领全球城市。在此过程中，如能不断创新和系统总结，上海可以在健康治理和适宜公共卫生体系建设方面形成向全世界推广的“上海经验”，建成全球健康城市的典范。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突