新型冠状病毒肺炎(COVID-19)疫情的处置暴露了新发传染病预防控制和救治(以下简称“防治”)意识、疫情信息披露、病原生物检测鉴定、应急响应时间、医务人员防护意识、防治技术能力、应急物资储备、相关法律支撑等方面存在的问题和不足。现重点分析政府在传染病防治工作关注度的周期性变化，并提出有针对性的建议和措施。

1 一个需要解释的现象：社会经济全面发展，卫生事业全面提高，疫情仍然周期性来临 1.1 改革开放以来我国的3次传染病大流行

1988年1月初，上海市发生甲型肝炎(以下简称“甲肝”)疫情，3个月内有29万人患病、31人死亡^[1]。当时的上海市陷入恐慌，全国谈甲肝色变。

2002年12月初，广东省发生严重急性呼吸综合征(severe acute respiratory syndrome，SARS)疫情。2003年4月，北京市被列为疫区，全国陷入恐慌，疫情受到全世界关注。据官方统计，共确诊5 327例，死亡349例^[2]。此后，SARS成为国人眼中瘟疫的代表。

2019年12月，武汉市发现不明原因肺炎病例，后被确认为COVID-19，2020年1月23日武汉市“封城”，之后全国各地启动重大突发公共卫生事件一级响应。截至2020年2月24日24时，我国累计报告COVID-19确诊病例47 672例，累计死亡病例2 663例^[3]。

1.2 3次大流行展现的2个事实

随着社会经济的发展、综合国力的提高，我国卫生事业取得了举世瞩目的成就。标志之一就是我国对传染病的有效控制，从天花到脊髓灰质炎，从鼠疫到霍乱，传染病的发病和死亡人数越来越少。但3次传染病大流行却提醒我们2个事实：(1)传染病大流行的威胁从未消失，每隔15年左右就会发生1次，甲肝和SARS间隔了14年，SARS和COVID-19间隔了17年。(2)传染病的死亡人数在上升，甲肝大流行死亡31例，SARS大流行死亡349例，COVID-19大流行死亡2 663例(截至2020年2月24日)。

2 一个比较合理的解释：政府对传染病防治工作关注度的周期性变化

传染病的暴发与疾病预防控制体系的完善程度有关。传染病和疾病预防控制体系之间是“矛”与“盾”的关系。疾病预防控制体系建设得越完善、越强大，城市对传染病的抵抗能力就越强。1988年的甲肝疫情和2003年的SARS疫情后，各级、各地政府均高度重视疾病预防控制体系建设，但持久性不佳，高峰过后即转入建设低谷。例如，SARS疫情后，2003—2008年是疾病预防控制体系建设的高峰期，各地疾病预防控制机构的软硬件均有显著改善，但2009年之后，疾病预防控制体系的建设少见实质性进展，人员配置和财政经费保障并未加强^[4]。其根本原因是，随着时间的推移，政府对疾病预防控制工作的关注度有所降低。

传染病的死亡人数取决于病毒的传染性和病死率以及医疗资源的配置。SARS疫情后，我国各级、各地政府高度重视传染病的救治，大力建设传染病医院和医院的发热门诊，成功应对了甲型H1N1流感疫情、H7N9禽流感疫情。甲型H1N1流感病毒的传染性强，H7N9禽流感的病死率高，但两者都没有造成感染者大规模死亡。新型冠状病毒的传染性不及甲型H1N1流感病毒高，COVID-19病死率不及H7N9禽流感高，出现感染者大规模死亡的原因似乎应当归为医疗资源配置不足。然而，武汉的医疗资源配置数量在全国排名第3位，武汉协和医院、华中科技大学同济医学院附属同济医院在2018年“复旦大学医院排行榜”分别位列第8位和第12位^[5]，无论如何都谈不上医疗资源配置不足。一个比较合理的解释是，平时传染病病例很少，传染病救治资源闲置后被挪作他用，致使疫情来临之时无足够资源应对，继而造成医疗资源超载、感染者大量死亡。其根本原因仍然是，随着时间的推移，政府对传染病救治工作的关注度有所降低。

政府对传染病防治工作关注度的变化呈现周期性的特征：政府关注度高时，疫情不容易暴发；稳定一段时间之后，政府关注度降低，随后疫情暴发，救治资源配置不足导致死亡病例增加。这可以在一定程度上解释为什么大流行间隔时间较长以及为什么死亡病例越来越多。

3 政府关注度周期性变化的具体表现：先期影响救治，后期影响防控

政府对传染病预防控制和救治工作的关注度均存在周期性变化的问题，但传染病防控制工作和救治工作的周期不同。

传染病预防控制的主体是各级疾病预防控制机构。SARS疫情后，疾病预防控制机构被划为公益一类事业单位，由财政全额拨款，保证人员的绩效工资。政府关注度的周期性降低短期内不会影响具体工作，因而关注度变化周期较长。传染病救治的主体是医院。医院是公益二类事业单位，由财政差额拨款，运营压力较大。平时传染病诊治的业务量不大，成本收益不高，还影响其他业务收入。政府如对救治工作的关注度有所降低，减少投入，降低工作要求，综合医院则可能削减传染科的床位、减少传染科(感染科)的人力。专门设立传染病专科医院是一个解决办法，但专科医院的传染病诊疗业务入不敷出，依靠财政补贴，当财政投入后未见明显成效，容易出现关注度周期性降低的问题。

政府对综合医院的关注度变化周期最短，约为5年。综合医院的传染病患者少、收入少，传染病救治业务开展得越多，医院亏损越大。因此，政府如降低对传染病救治工作的要求，医院就可能减少救治资源的配置，可能出现一届政府的5年任期还没结束，传染病救治资源已减少的现象。政府对传染病医院关注度的变化周期约为10年。传染病医院有一定的患者量和业务收入，特别是在重大疫情后，政府往往对传染病救治工作及医院的基础建设较为关注。新一届政府上任后，易出现传染病防控意识、能力、投入不足等关注度周期性降低的问题。政府对疾病预防控制中心的关注度变化周期约为15年，15年间三届政府对传染病防控工作从高度重视、持续关心至关注度周期性降低，全国各地的情况基本类似。

4 政府关注度周期性变化问题引发的不良后果 4.1 疫情来临时早期防控力量和防控意识不足

政府关注度的周期性变化有点类似寓言故事“狼来了”。SARS疫情后的第1个5年内，疾病预防控制中心落实疫情汇报，呼吁对传染病的早期控制，政府高度重视传染病防治工作，行动迅速，即使发生疫情也能有效控制。第2个5年内，疾病预防控制中心落实疫情汇报，呼吁对传染病的早期控制，因距离SARS疫情已有一段时间，政府的防控意识稍有减弱，但惯性使然，仍旧高度重视传染病防治工作，行动快速，一旦发生疫情仍能有效控制。第3个5年内，疾病预防控制中心依旧落实疫情汇报，但政府的防控意识已然薄弱，反应迟滞，对传染病的早期控制不力。

此次COVID-19疫情前期，武汉地区的抗疫压力较大，后期各地抗疫得力，这说明各地的传染病防控体系在应急启动之后都能够有效运行，且运行效果的差异不大。前期武汉地区的抗疫压力较大：一方面是由于抗疫时机延误，传染病的早期控制失利；另一方面是由于地方政府的传染病防控意识较薄弱，导致其他工作的优先级在传染病早期防控之前，其他资源配置的优先级在传染病防控资源配置之前。

4.2 疫情来临时救治力量和物资储备不足

COVID-19疫情早期，如果有足够的隔离病床、医务人员、救治防护物资，迅速收治所有患者，保证应收尽收，那么疫情是可能得到控制的。政府关注度的周期性变化导致传染病医院和综合医院传染科的床位、医务人员、救治物资储备不足，严重制约了患者的收治。同时，医务人员的传染病防控意识也比较薄弱，最终造成3 019名医务人员感染，5名医务人员死亡^[6]。

5 解决政府对传染病预防控制和救治工作关注度周期性变化问题的可行性 5.1 传染病的巨大破坏力成为提升政府防控意识的契机

政府对传染病预防控制和救治工作关注度周期性变化的问题如得不到解决，传染病疫情失控的情况还会再现，或许是在20年后，或许由另一种病毒引发，但疫情波及的范围可能更广、感染和死亡人数可能更多、损失更加巨大。这次的COVID-19疫情点状暴发，遵循传染病流行规律，防控是有章可循的，但仍举全国之力、历时1个月有余方才趋于平稳。如果城市多个地点同时遭受生物恐怖袭击，致病生物传染性和毒性更强，那又会是什么局面？如果生物恐怖袭击发生在春运等运输高峰时间段，高速公路上的客车、铁路上的火车、航线上的飞机均有密闭的环境、通达的终点，那么一地的疫情可以迅速蔓延至全国。2019年春运持续了40 d，全国铁路、道路、水路、民航旅客发送量为29.8亿人次^[7]。哪怕是万分之一的传染率，感染人数也会轻易冲上30万，更不用说居住地、工作地的继发感染。

生物技术越发达，病毒、细菌等生物武器的威力越大。交通越便捷，生物恐怖的危险程度就越高。两者为解决政府对传染病防治工作关注度的周期性变化问题提供了一个契机。传染病防治的重要性已经比肩甚至超越国防。国防问题是显而易见的，这次疫情一级响应展示了我国强大的动员力和战备能力，很少有国家敢在国防问题上轻易挑衅我国。而病毒、细菌等生物恐怖袭击是不易被察觉的，容易被敌对势力利用。我国政府也已经预见到了发生生物恐怖袭击的可能，并持续重视传染病防治工作，这就需要建立健全传染病防治工作的常态化机制。

5.2 大数据的高度集成和积累使传染病防治绩效展示具有可行性

要使政府持续重视传染病防治工作，就必须展示传染病防治工作的绩效。传染病防治工作、尤其是早期防治工作做得好，所带来的社会、经济效益巨大。一般意义上的绩效主要是指已经发生的、可测量的成绩，如产品和服务的增长数量、产值的增加数量等。而传染病防治工作做得越好，发病人数就越少，经济损失就越小，绩效无从考量，难以获得政府的重视。

为解决传染病防治绩效难以考量的问题，可建立各类传染病防治的绩效模型，以传染病典型流行所致患者数量和经济损失为比较标准，测算防治工作减少的患者数量和经济损失的程度，作为绩效。这需要流行病学建模和经济学建模，更需要大量人口、交通、气候、产业等方面的数据支持，否则测算的说服力不足。在这次应对COVID-19疫情的过程中，大数据集成了人口、交通、通信、公安、产业、卫生、物流等渠道的数据信息，助力疫情防控，这也为传染病防控绩效测算提供了可能。

5.3 资源配置和工作流程数据的积累使政府重视程度的量化具有可行性

政府对传染病防治工作的重视程度体现在传染病防治的资源配置水平以及响应速度。随着传染病防治工作信息化水平的提高，用于传染病防治的基础建设、设备、人员、业务经费投入有了明确的统计数据，疫情来临时的进展、各级各类部门的响应时间和操作均能数字化。量化政府对传染病防治工作的重视程度已有了信息基础。

6 解决政府对传染病预防控制和救治工作关注度周期性变化问题的措施 6.1 开展公务员教育培训，增强政府的传染病防治意识

建议在公务员招录考试中增加世界典型瘟疫传播控制历史的内容^[8]，在各级党校的领导干部培训中增加世界典型瘟疫传播控制和生物战争史方面的内容，以帮助公务员了解传染病的潜在危害，增强政府的传染病防治意识，特别是传染病的早期防控意识。

6.2 开展传染病防治绩效评价，让政府了解成绩

研制传染病防治工作绩效测算方法，强调传染病防治带来的死亡人数和经济损失减少。由卫生健康行政主管部门或第三方机构主导，集成相关多源数据，定量评价特定地区特定时期内的传染病防治绩效，让政府了解传染病防治工作的成绩。同时，建议国家级机构发布年度蓝皮书，扩大对传染病防治绩效的宣传。

6.3 开展常规政绩考核，督促政府重视传染病防治

运用多源大数据和数学建模，编制传染病防治工作指数，综合反映特定地区传染病防治设施设备、物资储备、人员水平和工作情况，特别是传染病的早期发现、早期诊断、早期隔离、早期救治、早期预警情况。将传染病防治工作指数列入地方政府的绩效考核指标体系。

从此次全球COVID-19疫情来看，政府对传染病防治工作关注度的周期性变化问题在国际上普遍存在，因此，相关解决措施不仅适用于我国，也同样适用于世界各国。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突