《世界卫生组织烟草控制框架公约》第8条要求“每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施，以防止公众在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时包括其他公共场所，接触烟草烟雾^[1]。”近年来，越来越多的司法管辖区通过了相关法律，禁止在公共场所吸烟，以保护公众免受烟草烟雾危害。上海市于2010年3月1日起实行《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称为“《条例》”），《条例》于2016年11月11日经上海市第十四届人民代表大会常务委员会第三十三次会议修正，《条例》修正案于2017年3月1日起正式实施，被称为上海史上“最严控烟令”^[2]。当日起，上海的室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟，单位或个人可通过拨打12345上海市民服务热线进行控烟举报、投诉、咨询和监督^[3]。

12345上海市民服务热线对于市民反映的控烟情况进行汇总^[4]，每一通控烟相关电话语音都被以文本形式记录制成一条详细的工作记录单（以下简称为“工单”），其内容主要包括通话内容描述、执法部门、处理描述、处理时间等。控烟执法部门是控烟工单派发和处理的主要单位，负责核实、解决和监督控烟工单中反映的具体问题，主要包括原上海市卫生和计划生育委员会、原上海市食品药品监督管理局、上海市文化市场行政执法总队、上海市住房保障和房屋管理局、上海市公安局等。

采用统计学分析和自然语言处理对12345上海市民服务热线控烟工单进行文本挖掘，系统分析执法部门处理控烟工单的数量、类型以及效率，对《条例》修正案颁布前后的控烟情况加以比较，以更好地了解目前的控烟态势，为多部门联动执法、加强控烟服务网络建设、提高控烟执法监督能力提供决策支持。

1 对象与方法 1.1 研究对象

研究对象为2015年1月1日—2018年6月12日12345上海市民服务热线受理的控烟工单，共计48 945条。

1.2 研究方法

采用Python进行文本数据处理及统计学分析。数据预处理包括对工单文字部分的数据采用脱敏处理、缺失值处理、字段去重、去除不相关数据等方法进行清洗，对工单中的非结构化数据进行提取和分类，建立关键词语料库，进而形成控烟工单数据库。利用自然语言处理等方法，借助无字典分词技术、TF-IDF算法模型以及K-means聚类算法模型，对控烟工单数据库中的工单文本数据进行挖掘和统计学分析^[5-7]。对工单内容描述进行无字典分词后，用TF-IDF算法计算出每一条内容中每个词语的权重。每一条内容描述就可以看成多个权重组合成的向量，即将自然语言转换成了机器可识别的数字。将这些向量输入到K-means聚类算法模型中，划分为若干个不相交的子集，每个子集成为一个簇。再结合专家知识调整簇的大小，最终得到工单内容的分类结果。

各单位的处理效率可以用月平均工单数或工单平均处理天数来表示，考虑到工单数量对工单平均处理天数的影响，但仅就一项指标进行比较分析失之偏颇，应将两者都纳入分析，故引入相对效率系数这一概念（即相对效率系数=月平均工单数/工单平均处理天数）来反映处理效率的变化情况。相对效率系数是一个相对概念，仅用于执法部门之间、执法部门在政策实施前后的处理效率的比较，该数值本身并不代表实际效率，只是用于比较的工具。通过比较各执法部门之间、各执法部门自身在政策实施前后的相对效率系数，可初步评价各执法部门的处理效率，以及在政策实施前后的工单处理效率有无变化。

月平均工单数是各执法部门某个时间段每个月分别处理的平均工单数量，工单平均处理天数是各执法部门某个时间段处理每个工单的平均天数。相对效率系数受月平均工单数和工单平均处理天数的影响：月平均工单数越多，工单平均处理天数越少，则相对效率系数越大，处理效率越高；月平均工单数越少，工单平均处理天数越多，则相对效率系数越小，处理效率越低。

1.3 统计学分析

以两样本t检验对《条例》修正案实施前后执法部门的工单平均处理天数进行统计学分析。检验水准α=0.05。

2 结果

以执法部门处理的工单数量、类型、《条例》修正案实施前后的处理效率，反映各执法部门的控烟处理情况。

2.1 处理工单数量

统计工单记录关键字段后得出，处理工单数量由多至少位列前五位的执法部门依次为原上海市卫生和计划生育委员会、原上海市食品药品监督管理局、上海市公安局、上海市文化市场行政执法总队、上海市住房保障和房屋管理局，其处理工单总量分别为14 543条（29.71%）、8 470条（17.31%）、2 566条（5.24%）、1 804条（3.69%）、1 183条（2.42%），其余工单由其他执法部门分别处理。

2.2 处理工单类型

根据市民来电的目的，通过自然语言处理，将工单主要分为投诉举报、求助、咨询、意见建议和其他五大类。

各执法部门处理的工单均以投诉举报类为主，占工单总数的83.04%。该类工单在交办之前需要经过核实处理，并分派到具体部门或单位。部门或单位接单后，根据来电诉求及时处理，并将处理结果及时反馈至热线平台，这个过程需要花费一定的时间。原上海市卫生和计划委员会和原上海市食品药品监督管理局是处理投诉举报类工单的主要执法部门，原上海市卫生和计划生育委员会处理的投诉类工单占投诉类工单总数的39.68%，原上海市食品药品监督管理局处理的投诉类工单占投诉类工单总数的26.63%。此外，各执法部门处理的求助类、咨询类、意见建议类及其他类工单均较少。见表 1。

2.3 《条例》修正案颁布前后的效率分析

《条例》修正案实施后，各执法部门处理工单的效率有所变化。

2.3.1 工单平均处理天数

比较2017年3月（《条例》修正案实施当月）前后执法部门的工单平均处理天数发现，除了上海市住房保障和房屋管理局外，其他执法部门的平均处理天数的差异均具有统计学意义。原上海市食品药品监管局的平均处理天数减少了近10%，原上海市卫生和计划生育委员会、上海市文化市场行政执法总队、上海市公安局的平均处理天数有所增加，且原上海市卫生和计划生育委员会的平均处理天数增加了约1倍。见表 2。

2.3.2 工单处理相对效率

以2015年1月—2017年2月月平均工单数与工单平均处理天数的比值，计算《条例》修正案实施前各执法部门处理工单的相对效率系数；以2017年3月—2018年6月月平均工单数与工单平均处理天数的比值，计算《条例》修正案实施后各执法部门处理工单的相对效率系数。《条例》修正案实施后，各执法部门处理工单的相对效率系数均变大了。由此可见，各执法部门的工作量虽然增加了，但其工作效率不但没有降低，反而有所提升。见表 2。

《条例》修正案实施后，虽然原上海市卫生和计划生育委员会的工单平均处理天数比实施前增加了近1倍，但综合考虑工单数量后，其处理效率并没有降低。而且，《条例》修正案实施前后，原上海市卫生和计划生育委员会处理工单的相对效率系数在各执法部门中都是最高的，这在一定程度上表明其工单处理效率较高。

3 结论 3.1 执法部门的工单处理效率与工单数量不成反比

《条例》修正案实施后，大部分执法部门的工单平均处理天数并未显著增加。结合工单处理的相对效率系数来看，执法部门并未因工单数量的激增而降低处理效率。

上海市住房保障和房屋管理局的工单平均处理天数走势相对平稳，在《条例》修正案实施前后没有显著差异。这可能由于该执法部门需处理的工单数量基数小，且《条例》修正案实施后工单数量变化较小，未对其处理工单的平均天数产生显著影响。

《条例》修正案实施后，原上海市卫生和计划生育委员会的工单平均处理天数大幅增加，这可能与工单数量的骤增、部门监管职责加重有关。原上海市卫生和计划生育委员会是工单分发流程中的兜底单位，且《条例》修正案将工作场所纳入原上海市卫生与计划生育委员会开展控烟执法的管辖范围，职责扩增造成工作量骤增，工单的平均处理天数增加。但综合考虑处理工单的相对效率系数后可知，原市卫生和计划生育委员会的工单处理效率并没有降低。

3.2 亟需建立科学的处理效率评价体系

分析各执法部门的工单平均处理天数可以发现，仅凭工单的平均处理天数来评价工单的处理效率（即工单的平均处理天数长，则工单的处理效率低；工单的平均处理天数短，则工单的处理效率高）是不科学的。因此，引入相对效率的概念，在一定程度上考虑了《条例》修正案实施前后工单数量的变化对工单处理天数的影响，从而更客观地描述工单的处理效率。

目前尚无针对执法部门处理上海市民服务热线控烟工单效率的系统评价方法。为了更为科学合理地分析工单的处理效率，应系统地对相关指标加以评估并建立联系^[8]，构建并不断完善更为系统的评价体系，从而更好地了解执法部门的控烟工单处理效率，为后续管理提供可靠的决策支持。执法与控烟工作的开展及成效息息相关，因此，需要科学地评估执法效果，才能真正提高我国的控烟效果，从而达到全民健康的目标^[9]。

3.3 控烟需要民众、执法部门、政府共同努力

《条例》修正案实施后，上海市民服务热线的控烟工单数量迅速增长，这反映了市民对控烟的参与度明显上升，是贯彻和落实《条例》修正案的一个良好的开端。从工单处理情况来看，执法部门也在积极响应控烟新政。然而，要更好地推进控烟，一方面有赖于执法部门的积极查处和联动执法，另一方面也有赖于群众举报途径的畅通和举报奖励力度的加大，发动广大人民群众参与到控烟中来，从而实现全民控烟。

《条例》修正案实施后，控烟立法与执法还存在衔接不畅的问题。因此，必须总结控烟的好经验、好做法，更好地完善国家层面的控烟立法，使得控烟有法可依，形成全民控烟的社会氛围，打牢控烟的群众基础^[10]，通过多方努力真正做好控烟。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突