把人民的健康放在优先发展的战略地位，实施健康中国战略，是对国家治理体系和治理能力现代化内涵的极大丰富。“将健康融入所有政策”是实施健康中国战略的重要策略和方法，也是治理能力现代化的重要体现。建设健康城市是实施健康中国战略的重要抓手，也是城市治理体系现代化的重要内容。杭州市是国内最早启动健康城市建设的城市之一，多年来健康城市建设形成的健康治理模式和工作经验，可为城市治理体系和治理能力现代化提供借鉴。

1 杭州市健康治理的实施背景

2003年12月，时任浙江省委书记的习近平同志在调研杭州小营巷卫生工作时就强调：“没有人民的健康就没有全面的小康，没有卫生的现代化就没有全省的现代化。”^[1-2]2004年，浙江省在全国率先提出了建设“卫生强省”的战略构想。同年底，杭州市委、市政府便开始着手探索在杭州市开展健康城市建设的可行性。2005年，杭州市政府成立了专门的课题组，结合自身实际，在巩固国家卫生城市建设成果的基础上，对杭州市建设健康城市的可行性进行了充分的调研和论证。2007年2月，杭州市第十次党代会提出：“倡导健康生活方式，深化爱国卫生运动，建设健康城市”，同时确定了在上城区、下城区、拱墅区这3个城区先行开展健康城市试点建设。同年12月，杭州市作为唯一一个入选的省会城市，被全国爱国卫生运动委员会办公室列为全国建设健康城市的试点城市。2008年5月，杭州市委、市政府发布了《中共杭州市委、杭州市人民政府关于建设健康城市的决定》（市委〔2008〕13号）^[3]，杭州市正式在全市范围内全面启动建设健康城市工作。2016年4月，杭州市政府在全国率先把“将健康融入所有政策”写入地方国民经济和社会发展“十三五”规划纲要。2016年10月，紧跟全国卫生健康大会步伐，浙江省委、省政府提出：要“高水平推进健康浙江建设”。2017年2月，杭州市第十二次党代会提出：要“构建面向全民、覆盖全生命周期的健康管理体系，建成健康中国示范区”。党的十八届三中全会和十九届四中全会相继提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，2019年10月，杭州市政府正式印发了《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市公共政策健康影响评价试点实施方案（试行）的通知》（杭政办函〔2019〕82号）^[4]，这标志着“将健康融入所有政策”在杭州市城市治理体系中的法制化。

2 杭州市健康治理机制

从国际实践经验来看，“将健康融入所有政策”是实施健康治理的主要途径^[5]。健康融入所有政策与其他决策的区别在于，政府决策的过程是以改善广义的健康问题，即改善健康的社会决定因素为目标，而不仅仅局限于卫生服务^[6-8]。其实施模式大致分为两类：一类是全政府模式，即构建一个独立的跨部门机构，实施健康融入所有政策策略；另一类则是问题导向模式，即实行基于特定问题的跨部门行动方案^[9-12]。

杭州市自启动健康城市建设之初，就在探索基于健康社会影响因素的将健康融入所有政策的健康治理模式。党中央提出实施健康中国战略后，杭州市又将健康中国和健康浙江建设融入城市治理体系。杭州市的健康治理模式更接近于全政府模式。

2.1 跨部门工作平台组织建设

杭州市健康治理的实施路径是由市委、市政府主导构建相对独立的专门机构，代表市委、市政府实施健康融入所有政策。成员单位基本涵盖了健康的社会决定因素所涉及的所有部门。在2008年构建健康城市建设领导小组架构的基础上，2017年3月，杭州市委、市政府成立了高规格的健康杭州建设领导小组，由市委书记和市长共同担任组长，由7位市委常委和4位分管副市长担任副组长，成员为59个市直部门和13个区、县（市）的党政主要负责人。同时，杭州市委办公厅还印发了《市委办公厅、市政府办公厅印发关于加强健康杭州“6+1”平台建设，建立大健康共建体系指导意见的通知》（市委办发〔2017〕15号），在原有6个专项组的基础上，依据《“健康中国2030”规划纲要》有关“健全支撑与保障”的要求，增设了“保障支撑组”，旨在通过“6+1”平台更为全面深入地推动杭州市的健康城市建设。7个专项组的成员单位及职责分工见表 1。

2.2 健康治理能力建设 2.2.1 组建健康城市建设专家智库

2018年，健康杭州建设领导小组办公室将2008年组建的原健康城市建设专家顾问组升级为健康杭州建设专家委员会，为后期健康杭州建设提供技术支撑。同时，健康杭州建设领导小组办公室还与杭州师范大学、杭州国际城市学研究中心就推进健康杭州建设建立了长期技术合作联系。

2.2.2 成立专职技术指导机构

2013年，经中共杭州市委机构编制委员会办公室同意，杭州市健康城市建设指导中心成立，单位性质为全额拨款的正处级事业单位，核定机构编制10个，负责组织杭州市健康城市建设的技术指导工作。单位现有在编人员9人，有研究生学历者占55.56%，有中级及以上职称者占77.78%，公共卫生及公共管理相关专业人员占55.56%。成立以来，杭州市健康城市建设指导中心组织编写了《“健康杭州2030”规划纲要》《杭州市健康城市建设“十三五”规划》，主导开展了“健康杭州建设部门工作指南”“公共政策健康影响试评价”“杭州市健康村镇建设标准体系”“健康单位建设需求评估量表开发”“健康城市理念融入杭州市城市总体规划的政策研究”“健康杭州发展蓝皮书”等一系列应用型研究项目^[13]。

2.2.3 技术能力培训

2008年起，杭州市每年均面向市、区两级和各市直部门的健康城市建设专/兼职人员、健康教育技术人员以及各类健康单位负责人，开展常规健康促进能力专题技术培训。2017年11月，中共杭州市委组织部还将健康杭州建设纳入杭州市直部门分管领导以及各区、县（市）和管委会分管领导干部培训的专题。同时，中共杭州市委党校也将健康城市建设有关专题纳入党校培训课程。通过这种形式，杭州市探索将健康促进理念纳入领导干部健康治理能力培训的必修课程。

2.3 健康治理平台运行机制

为了保障健康杭州“6+1”平台建设和大健康共建体系的正常运行，杭州市健康办印发了配套文件《健康杭州“6+1”平台管理与运行制度》，建立了领导小组成员落实健康融入所有政策的组织管理制度、定期会商制度和联络员沟通机制。杭州市委办公厅还印发了《健康杭州考核办法（试行）》，明确将各区、县（市）党委以及政府（管委会）、市级有关部门作为健康杭州的考核对象。

《健康杭州考核办法（试行）》规定，对市直部门和各区、县（市）的考核由4个环节构成：成员单位工作自评、专项组综合评定、健康办审核评定、量化分级。考核结果作为通报和约谈的依据：对健康杭州考核结果为优秀的区、县（市），由市委、市政府通报；对考核结果不合格的区、县（市），由市相关领导对其党政主要负责人进行约谈；对考核不合格的街道（乡镇），由各区、县（市）负责约谈。同时，把健康杭州建设工作作为领导班子、领导干部的任期工作目标和实绩考核评价的重要内容。

3 基于社会决定因素的健康优先行动

健康治理的宗旨在于促进城市可持续发展，不仅要提高健康服务的质量和可及性，还要解决宏观的健康社会决定因素。定期的健康城市建设监测和评估，是掌握广大市民对健康城市建设的诉求的重要途径，也是确定健康城市建设优先行动项目的重要方法。

自启动健康城市建设以来，杭州市开展了多轮健康城市监测评估，并根据每一轮评估的新问题、新挑战，确定新一轮健康城市建设的重点项目。2009年，杭州市统计局对全市进行了健康城市建设评估调查，为全市深入推进健康城市建设提供了科学的数据支撑。2011年，杭州师范大学对《杭州市建设健康城市三年行动计划》进行了效果评价。2016年，杭州市工程咨询中心和杭州师范大学分别就《健康杭州“十二五”规划》的实施情况和编制《“健康杭州2030”规划纲要》的基线情况进行了评估，为杭州市在新形势下推进健康城市建设提供了政策依据。针对不同阶段存在的各类问题，杭州市政府实施了不同的健康城市建设优先行动重点项目。在启动建设健康城市之初，杭州市委、市政府围绕市民就业、看病、上学、交通、办事、住房、清洁这七大问题，在前两轮健康城市建设中提出了“七个人人享有”的健康城市建设目标^[13-14]。在“七个人人享有”目标已基本实现的基础上，2016年底，杭州市委、市政府又提出了更高的城市建设目标：到2020年，将杭州打造成为社会和谐、环境友好、安全宜居、人群健康的“健康中国示范区”^[15]；到2030年，将杭州打造成为全球健康城市建设典范^[16]。见表 2。

在总体建设目标的引导下，杭州市实施了《杭州市建设健康城市三年行动计划》^[13]《健康杭州“十二五”规划》^[14]《杭州市建设健康城市“十三五”规划》^[15]三轮健康城市建设规划（计划）。在每一轮的健康城市建设过程中，杭州市也根据需求评估中发现的问题以及社会发展过程中新出现的实际问题，在每一个建设周期分别提出10项优先项目，以解决市民迫切关注的健康问题。

4 建设成效

经过多年的建设实践，杭州市的人群健康水平、社会发展水平、卫生服务能力和生态环境指标都位居全国前列（以下数据统计口径为2008年和2018年杭州市国民经济和社会发展统计公报^[17-18]，因统计公报所报数据经四舍五入，增长率为估算数据）。

4.1 人群健康水平

杭州市户籍人口人均期望寿命由2008年的79.74岁增加到2018年的82.55岁；孕产妇死亡率由2008年的7.77/10万降低到2018年的6.64/10万；婴儿死亡率由2008年的2.64‰下降到2018年的1.79‰；5岁以下儿童死亡率由2008年的6.20‰下降到2018年的2.48‰。杭州市的人群主要健康指标均已达到发达国家水平。

4.2 社会发展水平

2018年杭州市城镇居民可支配收入61 172元，比2008年市区居民可支配收入增加了1.54倍；农村居民纯收入由2008年的10 692元增加到2018年的33 193元（农村居民可支配收入）。全市基本养老保险参保人数由2008年的318.11万人（当年公报未明确参保人类别）增加到2018年的671.1万人（职工基本养老保险参保人数）；全市基本医疗保险参保人数由2008年的274.59万人（当年公报未明确参保人类别）增加到2018年的632.7万人（职工基本医疗保险参保人数）；全市高等教育毛入学率由2008年的51.9%提高到66.1%；全市城镇登记失业率由2008年的3.02%下降到2018年的1.6%。

4.3 卫生服务能力

2018年，杭州市每千常住人口拥有医疗床位8.28张，比2008年增加了73.59%；全市每千常住人口拥有执业医师4.58人，比2008年增加了45.86%；全市每千常住人口拥有执业护士5.09人，比2008年增加了1.25倍。

4.4 生态环境指标

杭州市历年的环境状况公报数据显示：杭州市2018年全年空气质量优良的天数比例为73.7%，比2013年提高了13.7%；集中式饮用水水源地合格率提高了近1倍，并连续8年维持在100%；市控断面水环境功能区达标率由2008年的46.4%提高到2018年的96.2%；建成区绿化率从2008年的38.7%提高到2018年的40.3%。

5 总结与展望

纵观杭州市健康城市建设十余年的发展历程，健康杭州建设兴起于习近平同志提出的“卫生强省”战略，兴盛于实施健康中国战略的新时代。推动健康杭州建设可持续发展的根本保障在于由市委、市政府主导的全政府健康治理模式^[19]，这也是由我国基本国情所赋予的在国内开展将健康融入所有政策的最大政治优势。由市委、市政府主导的模式保障了健康治理实施过程中跨部门工作的顺利进行。同时，在此模式下建立的专职机构则是推动健康杭州建设的关键技术力量。

杭州市多年来形成的健康城市建设模式和工作实践是在城市健康治理体系和治理能力现代化方面的重要实践和探索。在实施健康中国战略的新形势下，健康杭州建设仍然在不断创新工作思路，通过加快探索公共政策健康影响评价机制和建立健康城市建设部门工作指南，为加快打造“健康中国示范区”，丰富国家治理体系和治理能力现代化的内涵，继续贡献地方经验。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突