2019年，“流感大流行”被列为全球十大公共卫生威胁之一^[1]，任何一种流感病毒新亚型出现或旧亚型重现都可能导致流感暴发和流行的发生^[2]。20世纪的3次流感大流行正是由于流感病毒新亚型的出现^[3]。21世纪初，新型甲型H1N1流感被世界卫生组织宣布为新世纪第一次流感大流行，2013年人感染H7N9禽流感病例首次在上海被发现并在上海及其他省市不断出现。世界卫生组织和世界动物卫生组织在上海考察H7N9禽流感防控时认为，上海已经建立起了一套完善的预警和应对体系，相关做法值得推广和借鉴^[4]。本文通过回顾上海市应对新型流感疫情的实践和预防控制（以下简称“防控”）策略，分析讨论应对关键措施及决策依据，并提出今后城市预防和应对新型流感疫情的策略建议。

1 应对实践和策略调整 1.1 甲型H1N1流感

2009年4月，甲型H1N1流感疫情在北美暴发；5月上旬我国内地报告了首例输入病例，5月下旬上海发现了首例输入病例；同年6月，世界卫生组织将全球流感大流行警戒级别提升至最高级别六级。

1.1.1 疫情初始阶段，防止病例境外输入

疫情初始阶段，病例以境外输入为主，国家将甲型H1N1流感纳为乙类传染病，并按照甲类管理。上海市政府组建了应对甲型H1N1流感联防联控工作机制，有30余家单位加入该机制，并实行集中办公，制定了专项防控工作方案，保障全市防控和应对工作有序、有效、科学地开展。医疗卫生部门和口岸检验检疫部门通力合作，对所有国际航班实施远机位停靠和登机检疫，对每一例入境可疑病例及机上密切接触者做进一步诊断；对确诊病例进行隔离治疗；对确诊病例的密切接触者实施为期7 d的隔离医学观察，观察其健康状况。

1.1.2 逐渐向防控本土二代病例转变

7月初，随着本土二代病例的不断增多，按照国家防控策略调整的要求，对甲型H1N1流感由甲类管理转为乙类管理。市联防联控工作机制的成员单位不再集中办公。对确诊病例实施分类救治，轻症病例在社区医生指导下居家自愈。对密切接触者不再集中医学观察，由所在社区卫生部门实施医学随访。对学校、养老机构等重点场所、重点人群加强防控措施，防范社区暴发和传播。

1.1.3 强化疫苗接种，防止疫情社区传播

甲型H1N1流感疫情按照“散发-聚集性发病-季节性流感形式传播”逐渐发展^[5]，2010年8月10日，世界卫生组织宣布甲型H1N1流感的大流行期结束。城市防控工作进入常态化管理，甲型H1N1流感纳入季节性流感范畴，转为丙类管理。以防控疫情学校和社区传播、缓解疫情整体危害为目标，着力推行甲型H1N1流感疫苗的自愿免费接种，重点对医疗卫生人员、中小学生与教职员工等重点人群开展接种，不再开展密切接触者追踪管理。

1.2 人感染H7N9禽流感

2013年2月下旬，在对不明原因肺炎病例的主动搜索中，上海市先后发现了多例重症肺炎病例，原国家卫生和计划生育委员会于3月底确认为全球首次发现的新型人感染H7N9禽流感病例。

1.2.1 迅速启动全市流感流行应急预案三级响应

在宣布发现新型流感病毒后，迅速启动市联防联控工作机制和流感大流行应急预案三级响应。强化人感染H7N9禽流感病例的发现，全市所有流感监测点实行日报告制度，所有开设发热门诊的医疗机构开展不明原因肺炎疑似病例的主动搜索。加强对学校、幼托机构、养老机构等场所和涉禽职业人员的流感样病例监测。农业部门加强动物H7N9禽流感监测和排查，对感染家禽及相关物品进行无害化处理。

1.2.2 切断传染源，关闭活禽交易市场

相关研究表明，上海市九成人感染H7N9禽流感病例与活禽市场暴露及活禽有关^[6]，且在后续新发病例仍不断出现的情况下，2013年4月初上海市实施暂停全市所有活禽交易，暂时关闭活禽交易市场的措施。对于确诊病例加强救治，按照“病例集中、资源集中、专家集中”的原则，将病例统一转送至定点医疗机构进行救治，组建市级专家医疗队，分批进驻，充实救治力量。

1.2.3 取消应急响应，转入常态化管理

2013年4月21日以后，上海市无新发人感染H7N9禽流感病例报告。经市级专家组会商研判，综合考虑上海市和其他地区疫情发展趋势，且没有证据证明新型病毒存在持续的人间传播，2013年5月10日，为期1个多月的应急响应行动宣布结束，继续保留市联防联控工作机制并转入常态化管理，防控工作以及时发现和救治散发病例为重点。2013年年底，根据国家策略，将人感染H7N9禽流感纳入乙类传染病管理。每年农历正月初一至公历4月30日期间季节性关闭活禽市场成为常态，相关管理措施延续至今。见表 1。

2 城市防控关键措施和决策依据 2.1 健全公共卫生和应急处置体系

2003年抗击严重急性呼吸综合征（SARS）疫情后，上海市政府推动构建“一案三制”的卫生应急体系，加大对公共卫生服务体系的投入力度，连续实施了3轮的“上海市公共卫生体系建设三年行动计划”，构建了以疾病预防控制、医疗救治、卫生监督为核心的公共卫生体系和覆盖城乡的突发公共卫生事件应急响应体系，编织起一张城市公共卫生的“安全网”。传染病监测预警能力、应急网络实验室检测能力不断提高，为及时发现新型H7N9禽流感病毒、掌握全市甲型H1N1流感疫情变化趋势提供了技术支撑。新型流感疫情发生后，市政府立即启动突发公共卫生事件应急机制和全市疫情联防联控工作机制，根据流感大流行防控工作预案开展全方位的应急响应措施，确保了城市疫情防控工作得以有力、有序、有效、有度地开展。

2.2 有效开展部门间协调和社会动员

落实突发事件应对措施需要多部门合作和社会各界的配合，在应对新型流感疫情中，由市政府统一指挥，联防联控工作机制30余个组成部门和单位、区级政府、专业机构各司其职、密切配合，在疫情监测、病例发现与救治、流行病学调查、密切接触者追踪与管理、病原溯源和动物疫情监测、市场监管、健康教育和卫生宣教、药品与防护用品供应、信息发布和经费保障等方面实现了防控工作无缝衔接。在应对甲型H1N1流感疫情中，通过卫生、口岸检疫、公安、旅游、商务等部门和区政府的通力合作，围绕初期“围堵”的防控策略，落实入境检疫、病例追踪、集中医学观察等各项措施。在应对人感染H7N9禽流感疫情中，各部门紧紧围绕“控制疫情源头”防控策略，在确认新型禽流感1周后即作出了暂停所有活禽交易，关闭活禽交易市场，对受到疫情影响的家禽养殖从业者给予政策补贴等一系列重大决策。

2.3 科学研判为应对决策提供依据

明确新型流感疫情防控目标层次：首先是及时发现新型流感病例或新型流感病原体；其次是避免新型流感病毒的传播；底线是防止社区传播，严防新型流感大流行并造成严重后果。为了达成防控目标，在疫情发展初期，选择了类似于SARS防控的“围堵策略”^[7]。随着对新型流感疫情了解的不断深入，防控策略根据疫情的传染性、病例表现、社会危害等实际情况进行科学调整，更加突出防控的针对性和可持续性。甲型H1N1流感疫情传染性强，口岸围堵和密切接触者管理的防控效率随着疫情发展逐渐降低，同时考虑到感染病例病情温和、病死率水平接近季节性流感^[8]、预防接种有效^[9]等特点，防控策略逐渐由严密围堵转为缓解整体疫情^[10]。人感染H7N9禽流感的防控策略也随着研究的深入不断调整，在深入了解疫情传播途径和传播强度、易感人群、临床表现、病死率^[11-13]后，疾病监测转为以重点人群监测和不明原因病例主动搜索为主，对感染病例实施集中治疗以降低病死率，关闭活禽市场的措施被证明有效降低了人感染的风险^[14]。通过防控实践可知，面对新型流感疫情，需尽快开展疫情特点的研判，为政府部门应对决策提供科学依据。

3 相关建议

由于流感病毒的持续变异，未来仍将面临新型流感的暴发和流行的威胁^[20]。为了提升新型流感发现和应对能力，准备措施包括强化卫生应急体系、完善流感应对计划、加强技术研发、提升全民健康素养等多方面。

3.1 强化城市公共卫生应急体系，完善流感应对计划

制定完善城市应对新型流感暴发和流感大流行的计划，由政府主导，加强部门间合作，细化各部门和社会各界在疫情应对中的工作职责，从政策规划层面明确对城市公共卫生体系和相关应急响应部门持续稳定的投入，确保一旦应急响应，相关防控措施可以及时有效开展。探索突发公共卫生事件的应急作业中心（EOC）和应急作业网络（EOC Net）建设^[21]，更好地发挥信息沟通和指挥协调枢纽作用，强化突发公共卫生事件应对处置的核心能力，推进卫生应急学科和卫生应急队伍建设。

3.2 强化拓展疾病监测，整合分析综合监测信息

强化流感监测网络，整合不同渠道、不同部门间的疾病监测信息，发展基于病原学监测、症状监测、事件监测的流感综合监测系统^[22]。加强与农业、林业、环境等其他部门的交流合作，及时获取动物间流感疫情动态信息。利用地理信息系统、大数据技术等，直观地展示所在城市和其他地区流感疫情的监测情况、科研进展和相关新闻资讯。定期对收集到的流感综合监测信息进行分析，掌握本地区流感流行态势、毒株变异情况以及疫情暴发风险，及时发现发病率陡然增高、重症病例增多等异常情况。此外，经常性评价现有准备、防控网络、应急响应机制，填补或加强存在的空白点和薄弱环节。

3.3 开展突发事件风险评估，针对性制定防控策略

一旦发现新型流感疫情，及时并持续地开展突发事件公共卫生风险评估工作，科学研判疫情的特点和可能造成的后果。在疫情发生的初期，由于对新型流感病毒的认知有限，采取最严密的疾病防控和应急响应措施，最大程度地控制疫情扩散，为研究新型流感特点和社会卫生动员争取时间。随着对疫情了解的深入，比对表 2的各类适用情形，结合其他疫情应对实践经验，选择更具针对性、更有效率、可持续开展的防控策略。

3.4 科学开展应急物资储备，加强疫苗和特效药品研发

开展必要的疫苗、床位、抗病毒药品的储备，采用依靠市场和社会资源，采用分散和集中储备、合同和实物储备、政府和企业储备相结合的方法。对于常用抗病毒药品、疫苗、防护物资等市场供应充足物资，可以采用资金储备和合同储备；而对于特异性诊断试剂、特效药品等由于受到技术限制而无法快速生产采购的物资，可以适当地进行实物储备，并建立轮换使用机制，避免浪费。将开展新型流感研究和创新研发纳入流感应对计划，加强流行病学、病原学、发病机制等方面的研究，改进现有监测、发现、诊断和治疗流感的手段和措施。

3.5 加强风险沟通宣传，提升全社会健康素养

针对新发疫情加强舆情信息监测，面向公众主动开展风险预警提示和风险沟通，积极回应社会关切，善于利用科学依据引导舆论，避免不实谣言引起社会恐慌。加强流感方面的健康教育，利用传统媒体和新媒体，加强传染病防治法律法规、流感科普知识和日常个人防护等方面的宣传，提升公众自我防范意识，改善公众健康行为。大力推进健康城市建设，强化健康促进，凝聚各方共识，把健康政策融入多部门政策的制定过程，采取健康政策优先理念，切实提升全社会健康素养。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突