突发公共卫生事件具有成因的多样性、分布的差异性、传播的广泛性、种类的多样性和危害的复杂性等特性^[1]，其发生不可避免也难以准确预测。如何客观评价一个城市处置各类突发公共卫生事件的实际能力，并针对不足之处进行合理有效的准备，一直是卫生应急管理部门关注的重点和难点。

各国对卫生应急能力评估开展了相关研究，并取得了一定的成果^[2]。美国推出的“国家卫生安全应急准备评价指标”(National Health Security Preparedness Index，NHSPI)分为“卫生安全监测、社区规划和参与协调、事件和信息管理、健康保健服务、对策管理、环境和职业卫生”6大方面，并细分为19项139个具体测量指标^[3]，指导美国各州开展卫生安全准备的投入。欧盟制定的“评估卫生系统危机管理能力工具包”(Toolkit for Assessing Health-System Capacity for Crisis Management)将评估内容划分为“领导和管理、卫生人力资源、医疗产品疫苗和科技、健康信息、卫生筹资、卫生服务提供”6大方面，并分解为16项核心评估内容及51个评估指标^[4]，用于评估欧盟成员国的卫生应急准备情况。我国也开展了相关的研究，原国家卫生和计划生育委员会开展的“中国卫生行政部门应急能力评估”工作，通过问卷调查全面了解我国卫生应急能力现状^[5-7]，将卫生应急能力指标体系分为“体系建设、应急队伍、装备储备、培训演练、宣传科研、监测预警、应急处置、善后评估”8个一级指标，并细化为34个二级指标和81个三级指标。

综上发现，相关评估指标体系均侧重于衡量一个地区的综合卫生应急管理能力，为推进卫生应急体系发展提供依据。但是，上述指标内容较多、目标较难量化、评估操作流程复杂，不适用于快速评估某种类型的突发公共卫生事件的应急处置能力。因此，本研究针对突发公共卫生事件的核心处置能力和快速评估方法，以模拟事件场景为基础，以响应任务和需求为导向，在综合性指标体系中确定与突发事件处置直接相关、必不可少的核心能力指标，并以我国相关法律法规和预案文件为依据，设定应达到的核心能力目标，通过与实际能力的比较，快速分析现实和目标间存在的差距。快速评估方法有助于卫生应急管理部门做到具体事件具体分析评估，并提出应对该类事件的针对性应急准备建议，从而保障事件一旦发生，卫生应急工作有序有效开展。

1 确定事件处置能力的指标体系 1.1 事件情景模拟

情景模拟方法是将情景演变、情景应对等理论^[8-9]引入突发事件的应急决策体系中的一种风险管理工具。其工作路线可以概括为“情景-任务-能力”^[10]，即结合以往案例对某突发事件的一系列情景进行模拟构建，推演事件演变和处置过程中的关键要素，从而梳理事件处置任务清单，确定处置任务能力指标，评估现有实际能力，并提出改进建议的一种方法，工作路线详见图 1。情景模拟方法基于历史经验，以预期发生的事件为研究对象，梳理形成的任务清单以“底线思维”为原则，所列出的能力指标是事件处置所必需的，如果无法达到可能造成严重后果^[11-12]。

1.2 卫生应急处置任务的通用框架

我国《突发事件应对法》将突发事件应对分为“预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建”4个阶段。《突发公共卫生事件应急条例》聚焦“预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理”3大方面，曾保障了全国防治重症急性呼吸综合征工作有序地进行。综合国内相关法律法规要求，结合突发公共卫生事件发生发展规律和重症急性呼吸综合征防治经验，本研究将卫生应急处置任务划分为“预防准备、监测预警、事件处置”3大方面，覆盖了应急响应的全过程。按照《国家突发公共卫生事件应急预案》，梳理“预防准备、监测预警、事件处置”所必须完成的关键任务共12项，从而构建起突发公共卫生事件应急处置任务的通用框架，详见图 2。框架中的任务选项可随着突发公共卫生事件的处置要求变化进行调整。

1.3 确定卫生应急处置核心能力指标

以某类突发公共卫生事件为模拟对象，对照突发公共卫生事件应急处置任务通用框架中12项响应任务，对该突发事件的一系列情景进行模拟构建，并按照必要精简的原则，梳理形成各项任务所必需的处置核心能力。处置核心能力可以根据突发公共卫生事件的类型不同来调整设定。

2 快速评估方法 2.1 建立卫生应急处置能力评估指标体系

将突发公共卫生事件应急处置核心能力的评估指标体系分为3级:事件处置的“预防准备、监测预警、事件处置”3大方面作为一级指标，突发公共卫生事件应急处置任务通用框架内的12项任务作为二级指标，将梳理形成的各项任务所必须具备的核心能力作为三级指标。本研究以传染病类突发公共卫生事件为模拟对象，通过情景构建和专家讨论，梳理3级指标共40项^[13-14]，评估指标体系详见表 1。

2.2 评估计算方法

按照突发公共卫生事件应急预案等文件要求和情景构建推演，确定事件处置所需目标能力。通过专家评判法^[15-16]，对三级指标的目标能力和实际能力进行比较评估，得到该指标的得分Ci，其评分定义详见表 2。

对所有三级指标Ci进行评判并打分后，计算二级指标Sbi。因所列三级指标均为完成各项任务所必须具备的核心能力，视为具有同等的权重值，利用公式${S_{bi}} = \sum\nolimits_{i = 1}^n {\frac{1}{n}Ci} $计算得到二级指标S_bi。计算出12项二级指标后，用${S_{ai}} = \sum\nolimits_{i = 1}^n {\frac{1}{n}{S_{bi}}} $计算3项一级指标S_ai。然后，为精确体现各一级指标对突发公共卫生事件处置的影响程度，可通过专家集体决策，采用层次分析法，按照Saaty的1~9标度评分标准^[17-19]对一级指标进行赋值，采用Excel计算矩阵的特征向量和各指标权重，并进行一致性检验，确定各一级指标的权重W_i。如果经专家研判，所有一级指标同等重要，则${W_i} = \frac{1}{n} $。最后按照$ S = \sum\nolimits_{i = 1}^3 {{W_i}{S_{ai}}} $确定该地区该类型突发公共卫生事件的应急处置能力评分S。

3 案例验证 3.1 情景模拟确定核心任务

假设A市卫生行政部门收到1例疑似输入性中东呼吸综合征(Middle East Respiratory Syndrome，MERS)报告病例，经过调查，患者在住院前10 d从中东某地入境，回到A市后出现呼吸道症状并在该市一所综合医疗机构住院治疗，经院内专家组判断为疑似病例。患者的1名陪护家属出现了发热症状，网络上已经出现了有关事件的传言。A市以往从未报告过相关病例，该事件可能演变为一起突发公共卫生事件，卫生行政部门组织应急管理、临床、流行病学、实验室诊断等方面的专家对该事件进行风险研判，并将有关情况向上级卫生行政部门报告。经专家讨论和情景模拟，按照突发公共卫生事件应急处置任务通用框架所列任务，参照表 1确定MERS突发公共卫生事件应急处置核心能力评估指标体系。

3.2 专家研判评估

以评估指标体系中的二级指标“疾病预防控制”为例^[20]，目标能力参考原国家卫生和计划生育委员会《中东呼吸综合征疫情防控方案(第二版)》。经与A市现有处置能力进行比较，由专家组打分，梳理形成表 3。

以“疾病预防控制”指标为例，由专家组对该事件所有的三级指标进行评判，按照公式算得到二级指标和一级指标，详见表 4。通过专家集体决策，按照层次分析法，应用Excel编制计算表^[21]，得到“预防准备A1、监测预警A2、事件处置A3”的3个一级指标的权重分别为0.16、0.30、0.54，检验系数小于0.1，该判断矩阵具有令人满意的一致性，见表 5。

按照公式计算得出A市MERS突发公共卫生事件的应急处置能力得分S_A为0.81分，满分为1.00分。经评估，A市在应急队伍建设、医疗救治、宣传培训等方面得分较低，提示需尽快组织相关责任部门改进应对措施，对短期内难以改进的核心能力(Ci得分≤0.5)需尽快请示上级部门予以支持。

3.3 地区间处置能力的比较分析

在情景模拟中，假设同样的事件发生在B市，利用快速评估方法，分析B市MERS突发公共卫生事件应急处置能力，详见表 6，计算得出B市MERS突发公共卫生事件应急处置能力S_B为0.84分。比较两市，B市对该类型的突发公共卫生事件的应急处置能力优于A市。再比较两市的二级指标和三级指标得分，B市在应急队伍建设、病例医疗救治等应对工作方面值得A市学习借鉴，而B市的培训和沟通能力亟需加强。

4 讨论

我国卫生应急管理工作不断发展，卫生部门针对不同类型的突发公共卫生事件制定了相应的应急处置预案。通过对照文件规定要求，合理选择评价指标，借助专家经验，通过“情景-任务-能力”分析方法，可建立针对某一类型突发公共卫生事件的应急处置核心能力评估体系。

突发公共卫生事件应急处置核心能力的快速评估方法适用于不同地区，评估结果不仅可以帮助分析某地区的实际卫生应急处置能力，还能针对性地提出具体的改进建议，助推全面提升该地区的卫生应急管理能力。

情景模拟方法很大程度上依靠卫生应急管理团队的知识和经验储备，存在一定的主观性。本研究通过引入层次分析法，将定性和定量分析有机结合在一起，保障了评估结果更加客观、符合实际。

随着对突发公共卫生事件的产生和发展规律了解的不断深入，卫生应急处置策略也需不断调整^[22]，因此，本研究所涉及的评估要素也会随之变化，并在实践中持续优化完善，为突发公共卫生事件处置的规范化、标准化提供技术方法支持。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突