中国卫生资源  2018, Vol. 21 Issue (5): 446-451  DOI: 10.13688/j.cnki.chr.2018.18127

引用本文  

黄自发, 蒋辽远, 陈昌挺, 等. 江苏省设区市疾病预防控制中心规范化建设评价研究[J]. 中国卫生资源, 2018, 21(5): 446-451. DOI: 10.13688/j.cnki.chr.2018.18127
HUANG Z F, JIANG L Y, CHEN C T, et al. Evaluation on the overall situation of standardized construction of municipal centers for disease control and prevention in Jiangsu Province governed cities[J]. Chinese Health Resources, 2018, 21(5): 446-451. DOI: 10.13688/j.cnki.chr.2018.18127

作者简介

黄自发, 助理研究员, 硕士, 主要从事公共卫生管理、公共卫生政策、科技社团改革等研究, E-mail:381758861@qq.com

通信作者

周明浩, E-mail:zmh@jscdc.cn

文章历史

收稿日期：2018-02-01
目 录              摘 要              全 文              图/表              PDF
江苏省设区市疾病预防控制中心规范化建设评价研究
黄自发 , 蒋辽远 , 陈昌挺 , 单云峰 , 蔡慧媛 , 周明浩     
江苏省疾病预防控制中心, 南京 210029
收稿日期：2018-02-01
作者简介：黄自发, 助理研究员, 硕士, 主要从事公共卫生管理、公共卫生政策、科技社团改革等研究, E-mail:381758861@qq.com.
通信作者：周明浩, E-mail:zmh@jscdc.cn.
摘要：目的 全面评价研究江苏省13个设区市疾病预防控制中心（以下简称"疾控中心"）2016年规范化建设现状，验证评价指标的科学性、合理性。方法 采用现场评价和专家座谈方法，从一级维度、二级类别和三级指标3个层次评价全省设区市疾控中心规范化建设水平。界定平均得分率高于90%为规范化建设水平较高，70%~90%为一般，70%以下为较差。结果 江苏省13个设区市疾控中心平均得分258.7分（满分300分），平均得分率86.2%；平均得分率高于90%的规范化建设水平较高的设区市有3个、70%~90% 10个、70%以下没有；3个一级维度（百分制）中疾控中心规范管理和基本职能履行情况平均得分率较高，分别为92.1%和88.7%，而国家相关政策落实平均得分率相比较低，为78.0%；30个评价指标中平均得分率低于70%的指标主要有信息化建设与信息安全67.0%、部门预算58.0%、人员经费保障54.4%、健康传播和新闻宣传68.8%、科研工作和继续教育工作60.0%。结论 2016年江苏省设区市疾控中心规范化建设水平整体一般。主要表现在财政保障不足、信息化建设水平低等国家政策保障落实方面及健康教育薄弱、科学研究乏力等基本职能履行等方面，与当前疾病预防控制事业高质量发展和疾病预防控制体系改革的要求不相适应。建议地方政府落实责任，持续稳定地加大投入力度，特别是信息化建设、人员经费保障等方面的经费投入。完善疾病预防控制机构的绩效工资制度。加大对科研和重点学科建设等各方面的政策支持，鼓励科研创新成果转化。各设区市要重点加强慢性非传染性疾病及各类健康危害因素监测评估等职责的履行。
关键词：设区市疾病预防控制中心    规范化建设    评价研究    
Evaluation on the overall situation of standardized construction of municipal centers for disease control and prevention in Jiangsu Province governed cities
HUANG Zi-fa , JIANG Liao-yuan , CHEN Chang-ting , SHAN Yun-feng , CAI Hui-yuan , ZHOU Ming-hao     
Jiangsu Provincial Center for Disease Control and Prevention, Nanjing 210029, Jiangsu China
Corresponding author: ZHOU Ming-hao, E-mail:zmh@jscdc.cn.
Abstract: Objective To evaluate the status of standardized construction of 13 municipal centers for disease control and prevention(CDCs) in Jiangsu Province governed cities thoroughly, and to verify the scientificity and rationality of evaluation indicators. Methods The on-site evaluation and expert discussion methods were used to evaluate the standardization level of thirteen municipal CDCs in all province governed cities from three aspects:the first dimension, second category and third level index. The defined average scoring rate was higher than 90%, which was higher in the standardized construction level, 70% to 90% was general, and lower than 70% was poor. Results Thirteen municipal CDCs in Jiangsu Province governed cities got an average score of 258.7 points out of 300 points, and its mean scoring rate was 86.2%. The numbers of municipal CDCs in Jiangsu Province governed cities that had a mean scoring rate higher than 90%, within 70%-90% and lower than 70% were three, ten and zero, respectively. Among the three first-level dimension(centesimal system), standardized management of CDCs and the implementation of basic functions received higher mean scoring rate, which was 92.1% and 88.7%, respectively, while the mean scoring rate of the implementation of relevant national policies was lower, which was 78.0%. Among 30 evaluation indicators, the mean scoring rate was lower than 70%, mainly including informatization construction and information security(67.0%), department budget(58.0%), personnel funding guarantee(54.4%), health communication and news promotion(68.8%), and scientific research and continuing education(60.0%). Conclusion In 2016, the general standardized construction level of 13 municipal CDCs was moderate. It was mainly manifested in the implementation of relevant national policies such as insufficient financial support, low level of informatization construction, weak health education and weak implementation of basic functions such as scientific research, etc., which was not in line with the current requirements for the high-quality development and the reform of CDC system. It is suggested that local government carry out the responsibility, enlarge input continuously and stably, especially the input of informatization construction and personnel funding. It is also suggested to improve performance-based pay system for disease prevention and control institutions. It is proposed to increase policy support for scientific research and the development of key disciplines, and encourage the transformation of scientific research innovations. Municipal CDCs are also proposed to focus on strengthening the responsibility such as monitoring and evaluating chronic non-communicable diseases and various health hazard.
Keywords: municipal center for disease control and prevention    standardized construction    evaluation study    

2003年严重急性呼吸窘迫综合征流行爆发之后，在各级政府的重视支持下，疾病预防控制（以下简称“疾控”）体系建设取得了突破性进展，但是随着经济社会的发展，疾病防控形势悄然发生了变化，发展进入了新的时代，发展的形势由传染病防控为主转变为传染病和慢性病防控并重，以疾病为中心转变为以健康为中心，防控地域由国家转变为全球范围，传统的以传染病防控为主的疾控体系已经不能完全适应防控形势的变化和人民对健康的需求。鉴于此，国家拟开展新一轮疾控体系建设工作，为了解江苏省各设区市疾控中心规范化建设发展现状，为国家制定建设方案提供决策依据。在国家疾病预防控制局、省卫生和计划生育委员会疾病预防控制处指导下，研究人员开展了本次评价研究。“疾控中心规范化建设”的含义为“疾控中心依据近年来国家关于加强疾控体系建设相关政策文件、国家关于疾控机构相关建设标准及疾控业务规范化性文件、相关部门关于加强公立医疗卫生机构绩效评价的指导性文件，政策落实、基本建设、职能履行情况”。本次评价的内容包括国家相关政策落实、疾控机构规范管理、基本职能履行情况等。通过评价了解江苏省13个设区市疾控中心规范化建设水平，发现存在的问题，研究分析原因并提出相应对策建议。同时，也验证本次评价指标体系的科学性、合理性。

1 资料与方法 1.1 资料来源与收集方法

江苏省13个设区市疾控中心为研究对象，采用自制调查表，对研究对象2016年度各项评价指标完成情况进行回顾性现场问卷调查和专家访谈，其中三级指标中党风廉政建设与行风建设评价时间为2014—2016年。指标“传染病监测”“非传染病监测”“健康危害因素监测”健康素养监测22、23、24、26评价数据由江苏省疾病预防控制中心提供。

1.2 评价内容与方法

评价内容包括一级维度3个：“落实国家相关政策”指标、“疾控机构规范管理”指标、“基本职能履行情况”。二级类别14个：“落实国家相关政策”下设人力资源管理、基本建设和经费保障3类。“疾控机构规范管理”下设业务管理、内部管理、党建工作和可持续发展4类。“基本职能履行情况”下设疾病防控、应急处置、信息管理、监测评价、检验检测、健康教育、科学研究7类。三级指标30个，由二级类别内容细化而来。

1.3 质量控制

为保证本次评价的科学性、有效性、客观性，对评价全过程进行质控。指标制定阶段：结合数次专家研讨和相关部门意见征集，形成评价指标体系，每一项指标评价均有明确的依据和可靠的量化标准；现场评价阶段：形成统一评价标准和要求，强化数据溯源复核；数据分析阶段：根据评价标准和要求，多次、多人审核与复核。

1.4 统计学分析

采用Excel 2013（中文简体标准版）编制公式计算、SPSS statistics standard 23.0（网络版）统计软件进行一般描述性分析。计算统计13个设区市疾控中心一级维度、二级类别的平均得分、平均得分率、中位数、25百分位数和75百分位数得分率，计算三级指标的平均得分和平均得分率，其中平均得分率=13个设区市平均得分/指标分数。为方便评价设区市疾控中心规范化建设水平，在广泛征求中心学术委员会及主要领导的意见后，同意界定平均得分率高于90%为规范化建设水平较高，70%~90%为一般，70%以下为较差。

2 结果 2.1 设区市疾控中心规范化建设水平一般，评价结果能够拉开梯度

2016年江苏省设区市疾控中心规范化建设综合评价结果总体情况见表 1。总得分率高于90%规范化建设水平较高的设区市疾控中心有3个，总得分率70%~90%之间有10个，70%以下无。

表 1 2016年江苏省设区市疾病预防控制中心规范化建设综合评价总得分情况

13家设区市疾控中心规范化建设评价总得分率频数呈现正态分布，仅有2个设区市疾控中心总得分率低于80%，大部分设区市（8个）集中在80%~90%之间，超过90%的设区市有3个，呈“中间聚集、两端较少”的分布状态，说明此次评价结果能够拉开梯度，验证了此次规范化建设评价指标体系的科学性和合理性（图 1）。


图 1 2016年江苏省设区市疾病预防控制中心规范化建设综合评价总得分率频数分布
2.2 3个评价维度不均衡，仍需重视加强国家相关政策的落实

从各维度开展状况分析，2016年各设区市疾控中心“疾控机构规范管理”和“基本职能履行情况”2个维度平均得分率均在85%以上，而落实国家相关政策平均得分率仅为78%。从各设区市评价得分差异程度看，亦是落实国家相关政策的得分率变异程度最大，四分位数间距达到17%（表 2）。提示各设区市疾控中心在国家相关政策落实方面仍需重视加强，具体哪些政策落实较差见二级类别和三级指标结果。

表 2 2016年江苏省设区市疾病预防控制中心规范化建设综合评价一级维度得分情况
2.3 14个评价类别总体一般，30个评价指标完成情况参差不齐

14个评价类别中，平均得分率高于90%的类别分别是人力资源管理、业务管理、可持续发展、疾病防控、信息管理、监测评价和检验检测7个评价类别。基本建设、经费保障2个类别平均得分率分别为75.6%、70.0%，说明设区市疾控中心发展保障政策落实一般。健康教育和科学研究类别平均得分率低于70%，分别为68.8%、60.0%，工作较差、问题较多。从各设区市疾控中心之间的差异程度分析，基本建设、经费保障、党建工作、应急处置、健康教育和科学研究等方面发展不均衡、差异较大，四分位数间距分别达到了20.4%、32.8%、50.0%、21.0%、25.0%和24.0%（表 3）。

表 3 2016年江苏省设区市疾病预防控制中心规范化建设综合评价二级类别得分情况

30个评价指标中，平均得分率高于90%的指标14个、70%~90%的11个、70%以下的5个。平均得分率较低的评价指标有信息化建设与信息安全、部门预算、人员经费保障、健康传播和新闻宣传、科研工作和继续医学教育工作（表 4）。

表 4 2016年江苏省设区市疾病预防控制中心规范化建设综合评价三级指标得分情况
3 讨论

综上分析，本次评价结果能够全面真实地反映目前江苏省设区市疾控中心规范化建设总体状况，13个设区市疾控中心总体平均得分率呈正态分布，评价结果能够拉开梯度，说明了本次评价指标体系的科学性、合理性和可操作性。

通过本次评价发现，江苏省设区市疾控中心规范化建设水平整体不高，仅有3个设区市平均得分率高于90%。设区市疾控中心在落实国家相关政策方面整体较差且差异较大。机构规范管理和基本职能履行情况得分较高，反映设区市疾控中心在各项配套保障政策落实不到位的情况下，仍然能够通过加强机构管理较好地履行各项疾病防控职能。结合评价结果和现场专家座谈，平均得分率排在前三位的设区市规范化建设水平较高的原因主要有：一是地方经济发展水平较高，政府对疾控工作较重视，人员经费、基本建设经费等投入保障政策落实到位，人员收入待遇相对较好，人才队伍稳定。二是机构管理较好，坚持以人为本，领导班子具有较强创新、创业发展理念，管理科学规范。三是发展氛围较好，干事创业氛围浓厚，能够主动作为，以成绩争取有利政策。

评价类别和指标逐步揭示了设区市疾控中心规范化建设各个维度存在的问题（指标平均得分率低于70%）。结合专家座谈分析问题原因，一是落实国家相关政策方面，信息化建设水平较低（指标平均得分率67.0%），成为设区市疾控中心发展的短板。业务系统、运行和维护管理、信息安全和指导基层普遍存在问题和不足。主要原因：设区市缺乏信息化建设专项经费，普遍未设立信息部门，专职信息人员少，专业单一；人员经费保障（54.4%）、部门预算（58.0%）等财政保障仍然不足。主要原因：地方政府经济发展水平不高，加上疾病防控工作成本效益短期内难以有效衡量，政府投入意愿不强烈。部分地方政府对疾控工作的重视开始弱化。严重急性呼吸窘迫综合征流行暴发之后，疾病防控能力显著提升，重大突发疫情得到及时有力的控制，未对经济发展和社会稳定造成影响。二是基本职能履行方面。科研创新不足（60.0%）。项目成果少，专业技术人员论文发表率低。主要原因：疾控常规工作任务繁重、未给予足够重视、科研人才缺乏及未建立科研考核和奖励机制等[1]。健康教育薄弱（68.8%）。运用微信、微博等新媒体开展健康教育的力度不够、原创科普作品研发不足。主要原因：对健康教育工作认识不清、重视不够，缺少公共卫生和健康教育复合型人才。此外，工作薄弱（平均得分率低于85%的指标），提升空间较大的工作主要有：国家政策落实方面，尚有部分设区市建筑面积未达到国家建设标准[2]，且随着人员编制文件的落实[3]，建筑面积不足与高质量发展之间的矛盾将日益凸显。生物安全二级实验室建设管理不规范，存在未备案或备案不规范等问题。财政项目执行进度不够。疾控机构规范管理方面：实验室质量管理水平不高，部分设区市实验室资质认定或认可覆盖率不达标，国际和国内能力验证不足。部分设区市发生廉政案件，仍需对党风廉政建设长抓不懈。基本职能履行方面：慢性非传染性疾病监测工作较薄弱，提升空间大。部分设区市卫生应急物资管理和演练工作有待进一步加强和规范。

国家正在酝酿新一轮的疾控体系建设方案，初步提出“地市级疾病预防控制中心重点加强传染病和突发公共卫生事件流行病学调查和应急处置能力，整合辖区内实验室资源，建设公共卫生检验检测中心，提高检验检测能力，做到除新发罕见传染病、需要高等级实验室和特殊性检验检测外，原则上检验检测任务不出市”，还提出“建立疾病和健康危险因素监测、调查和风险评估制度”“慢性非传染性疾病防控与管理工作机制”及“构建疾病预防控制信息共享平台与信息共享机制”等改革方案。此外2017年、2018年国家相继取消了疾控长期从事的“三项事业性收费”“经营性技术服务活动”[4]，至此，各级疾控机构通过对外技术服务创收弥补财政预算不足的途径被彻底切断，疾控发展面临严峻考验。对照设区市疾控中心建设状况，已经不能满足新一轮疾控体系建设改革和高质量发展的时代要求，不能完全适应慢性病和精神疾病对人民群众的健康威胁日益加大这一疾病谱的变化。

建议积极与市级财政部门沟通，全面落实政府责任，切实加强疾控中心公益属性。从评价结果看，亟需调整财政投入结构[5]，着力加强人员经费的投入才是建设疾病预防控制体系的核心要素[6]，建议国家科学核定绩效工资总量，制定科学合理的绩效工资增长制度，提高卫生防疫津贴标准，稳定队伍；信息化建设方面，随着疾控事业的发展和“健康中国”的推进，信息的搜集和利用对决策的影响越来越大[7]，对疾控各项职能的落实越来越重要，设区市疾控中心应尽快顺应“互联网+”发展形势，借力国家全民健康保障信息化工程的实施，抓住“健康中国”“健康江苏”以及《健康江苏“2030规划纲要”》实施的发展机遇，积极争取地方财政投入，重点加强信息关键基础设施、应用软件平台和信息安全等级保护建设，努力构建疾控信息共享平台[7]。实验室质量管理和卫生应急管理作为疾控中心的核心能力要朝着高质量、精细化、规范化的方向加强。科学研究方面，应进一步完善科研奖励机制，加强科研产出的应用和转化，助力疾控能力的提升。重视健康传播和新闻宣传，加强健康传播和新闻宣传部门的设立、人员配备，创新传播手段，强化复合型人才培养和原创健康科普作品的研发。要转变发展理念，传染病和慢性非传染性疾病的防控并重，加大对慢性非传染性疾病和各类健康危害因素监测检测、评估和干预，满足人民健康需求。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突

参考文献
[1]
李程跃, 孙梅, 郝模, 等. 省级疾病预防控制中心工作绩效总体状况分析[J]. 中国卫生资源, 2012, 15(2): 76-78. DOI:10.3969/j.issn.1007-953X.2012.02.003
[2]
卫生部办公厅.疾病预防控制中心建设标准: 建标127-2009[S].北京: 卫生部, 2009.
[3]
江苏省编办, 江苏省财政厅, 江苏省卫生计生委.江苏省编办、江苏省财政厅和江苏省卫生计生委联合下发《关于印发〈江苏省各级疾病预防控制中心机构编制标准实施意见〉的通知》: 苏编办发[2017] 26号[A]. 2017.
[4]
财政部, 国家发展改革委.财政部、国家发展改革委下发《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》: 财税[2017] 20号[A]. 2017. http://www.wanfangdata.com.cn/details/detail.do?_type=perio&id=21sjjzcl201708007
[5]
王颖, 苌凤水, 郝模, 等. 政府加大投入力度, 投入机制尚未健全[J]. 中国卫生资源, 2012, 15(2): 81-82. DOI:10.3969/j.issn.1007-953X.2012.02.005
[6]
刘晓青, 袁辉, 冯欣, 等. 江西省疾病预防控制体系建设财政经费保障情况分析[J]. 中国卫生经济, 2013, 32(12): 18-20.
[7]
吕军, 苌凤水, 郝模, 等. 信息管理得到加强, 信息网络亟待完善[J]. 中国卫生资源, 2012, 15(2): 97-98. DOI:10.3969/j.issn.1007-953X.2012.02.012