2023年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》不仅在陆海统筹原则指导下实行与陆域自然保护地相一致的分类管控，而且以新型海洋自然保护区制度、海洋公园制度替代海洋特别保护区制度。不惟如此，在相关政策、规划中，^[1]我国海洋自然保护地分类分区管控与国土空间规划制度、生态保护红线制度等衔接，形成了富有时代特色的中国方案，并在实践中不断丰富、发展。

一、比较法研究视野中的“海洋自然保护地”

世界上已构建了近百种类型的以保护生态代表性为要旨的特定区域，这些命名各异、功能趋同的特定区域类型被世界自然保护联盟(IUCN)统摄入“自然保护地”概念。^[2]世界自然保护联盟通过发布《IUCN自然保护地管理分类应用指南》等系列文件，推动与指导全球的自然保护地体系建设与治理，形成国际标准。其依据主要的管理目标，将自然保护地分为6类，通称世界自然保护联盟保护地分类(IUCN Protected Area Categories)。其中第Ⅱ类国家公园(National Park)大致对应于我国正在建设的自然保护地体系中的国家公园。第Ⅳ类生境或物种管理区(Habitat or Species Management Area)大致对应于我国的物种与种质资源保护区(包括水产种质资源保护区、种质资源原位保护区)以及自然保护区，保护具有国际、国家或地方重要性的动植物物种及其关键生境。第Ⅲ类自然历史遗迹或地貌(Natural Monument or Feature)指涉海洋自然遗产地或海蚀地貌、海岸地貌等，为地球这个“蓝色星球”在地质运动及生态变化中形成的“大自然的杰作”海洋是地球上最神秘、最广阔的领域之一，隐藏着许多令人惊叹的景观和生物，充满了无数的自然奇迹，被称为“大自然的杰作”。^①划定了保护空间，使人类活动对其影响受到法律等社会规范的禁限；第Ⅴ类陆地景观或海洋景观(Protected Landscape or Protected Seascape)在名称中即体现了海洋，反映出海洋景观与陆地景观的不同，而二者并称意味着它们作为一类被保护的对象，有可能适用保护力度、方案、措施大体一致的管理规则；第Ⅵ类“可持续利用自然资源的保护地”(Protected Area With Sustainable Use of Natural Resources)，旨在推动自然资源的可持续利用，实现自然资源保护与利用的平衡、共进，这对于储量丰富、潜力巨大的海洋自然资源尤为重要。上述三者集合的保护范围大致对应于我国正在建设的自然保护地体系中的自然公园，这反映出我国自然公园的管理目标具有较强的复合性。

① 海洋是地球上最神秘、最广阔的领域之一，隐藏着许多令人惊叹的景观和生物，充满了无数的自然奇迹，被称为“大自然的杰作”。

自然公园并非我国特有的自然保护地类型，而是我国在新时代构建以国家公园为主体的自然保护地体系时借鉴国际经验、总结已有实践进而确立的一类自然保护地。^②比较而言，法国在两类自然保护地的名称中使用了“自然公园”的用语，分别是“海洋自然公园”和“包括海洋的区域自然公园”，但二者差别明显。前者系法国基于第2006-436号法令建立，致力于维持生态系统的良好运行，保护动植物物种，促进可持续开发活动；^[3](P251)而“区域自然公园”则通过保护乡村中具有较高文化价值和生态价值且生态平衡性较差的区域，围绕可持续发展的目标进行生态养护和文化保护。后者与我国设立自然公园的目的接近。法国境内区域自然公园面积的21.6%位于沿海养护带，国家因地制宜地为其规划管理方案。^[3](P268)在日本，设立自然公园有两个目的：保护环境与永续利用。为了平衡保护和利用海洋之间的关系，日本《环境基本法》《海洋基本法》为自然公园设计了分级制度，通过精细划分，明确每个地区的生态状况，因地制宜地采取保护措施，在生态脆弱的地方严格限制人类活动，形成有秩序的海洋保护区系统。^{[3](P350-352)③}和普通区域(Ordinary Zones)^④。毋庸讳言，前者在海洋自然公园中只占少数，后者多受人为活动影响，一定程度上影响了海洋生物多样性与生态环境的保护，并且不利于旅游业的长远发展。学者指出，中国海洋自然公园在确保生物多样性得到有效保护的前提下，如何最大化地发掘并实现自然公园的利用价值，不仅是对管理者智慧的考验，也是推动海洋自然公园可持续发展的关键所在。^[4]

②《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》对自然公园的定义：“指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效保护。包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园。”

③ 日本国立公园和国定公园内的海域部分被进一步划分为海洋特别保护区(Marine Special Zones)日本的海洋特别保护区旨在保护海洋生物多样性和海洋风景，故严格限制人为活动，未经日本环境大臣许可，任何人不得从事对当地海洋生态环境有损害的事项，包括禁止在该区域内捕获、杀害、损害热带鱼、珊瑚礁、水草床或其他动植物，围海造田，改变海床形状，排污或安装排污设施，使用摩托艇等。

④ 日本的普通区域贴近公民的生活，对人为活动限制较少，告知日本环境大臣即可进入普通区域进行除渔业以外的法律许可的活动。

主要海洋国家的海洋保护区大都采取分级、分类分区管控。澳大利亚是世界上最早建立海洋保护区的国家，其已建立世界上最大的有代表性的海洋公园网络。澳大利亚政府采用IUCN的7种保护区管理分类，对所有的保护区实行统一的分区标准。澳大利亚所有的海洋保护区都遵循相似的建立和管理程序的规则，都需要按照相应的管理计划进行管理、监测和评估等。^[3](P173)美国是世界上最早在陆地上建立国家级保护区的国家，但直到2000年后，才开始重视和正式发展海洋保护区，目的是保护生态系统、生物多样性和文化遗产。美国海洋保护区主要分为海洋庇护区、^⑤国家公园、^⑥野生生物避难区，^⑦以及海洋国家遗址、^⑧海洋保留区、^⑨国家河口研究保护区等。^{[3](P56, 84, 88)}在近20年的时间里，美国已形成相对集中的国家海洋保护区体系，其不同海洋自然保护地的保护级别亦不同，如“禁止捕捞和采掘活动的海洋保护区”(No-take Marine Protected Areas)通常允许人类进入，但禁止采集或显著破坏自然和文化资源，而多用途海洋保护区则允许进行各种活动，如捕鱼、潜水和划船。许多海洋保护地在其边界内设立了特定的区域，以在适当的地点或时间限制特定活动。^[5]美国的国家公园与我国海洋保护地体系当中的国家公园基本一致，其野生生物避难区、国家海洋庇护区与我国的自然保护区相类似，其渔业封闭管理区则是为渔业资源的可持续利用而设立。与我国不同的是，这些海洋保护区具有各自特定的目标，根据目标的差异化制定了五项分类标准，分别为养护焦点、保护的水平、保护的持久性、保护的稳定性和保护的生态范围。美国将各个类型的海洋保护区根据保护程度的需求进一步分区管控，依据五项分类标准对每个海洋保护区进行精准定位并制定与之相适应的管控策略，以求实现保护生态系统、生物多样性和文化遗产从而实现可持续发展的目的。^[3](P51)

⑤ 根据1972年的美国《国家海洋庇护区法》，美国国家海洋和大气管理局建立具有养护、娱乐、生态、历史、文化、考古、科学、教育或审美质量的海洋环境的区域为国家海洋庇护区，其目的为改善保护、理解、管理与合理和可持续利用海洋资源，增强公众对海洋环境的理解和欣赏，为了后代维持生活在这块区域的自然生物资源的生境和生态服务。

⑥ 依据1916年的美国《国家公园服务局组织法》设立，由美国内政部的国家公园服务局负责，目标是保护自然和文化资源以及国家公园体系的价值。目前美国国家公园体系中已有417处国家公园，其中包括86个海岸公园，覆盖250万亩的海洋和大湖水域以及11000英里的海岸线。

⑦ 依据1997年的美国《国家野生生物庇护区改进法》，由美国鱼类与野生生物服务局负责设立国家野生生物避难区，目标是保护、管理和修复渔业、野生生物及其栖息地。

⑧ 依据1960年美国《文物法》设立海洋国家遗址，目标为保护历史遗迹及其海洋生态环境。

⑨ 海洋保留区不是单独的一种类型，可以存在于不同的海洋保护区类型中。

鉴于各国所使用的“自然保护地”“国家公园”以及更庞杂的自然保护地类型的概念内涵与指涉差异甚大，也与IUCN推荐的分类体系有较大出入，^[6]我国在构建自然保护地体系时不必拘泥于已有做法，而应当合理借鉴，守正创新，自成一体，注重实效。这对于面积广大、复杂多样的海洋自然保护地尤为重要。例如，IUCN自然保护地第Ⅰ类型中的Ib“荒野地保护区”在我国无对应的保护地类型。我国海岸带及近海区域是荒野程度最低的地区，海域以及陆海交汇处的荒野地，大多呈现海岛、滨海湿地、海岸、海蚀等自然地貌，得以特定保护对象为中心设定海洋自然保护区或海洋自然公园。

当前，我国正在推进国家公园建设和各类自然保护地的整合优化工作，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，这一分级分类标准同样适用于海洋自然保护地。我国正在建设的自然保护地体系中，海洋自然保护区、海洋自然公园以及正在创建的海洋国家公园逐步得到系统性保护，生态功能保护区是这一体系中为保护区域生态功能而设立的自然保护地特殊类型。我国构建的生态功能保护区将现行的饮用水水源保护区以及现有自然保护地范围以外的生态保护红线区域^⑩合并归类，形成自成一类的中国自然保护地类型。生态功能保护区的建立过程，可以溯至2000年11月国务院发布《全国生态环境保护纲要》，提出在江河源头区、重要水源涵养区等区域建立生态功能保护区(见表 1)。2001年和2002年发布的《生态功能保护区规划编制导则(试行)》和《生态功能保护区规划编制大纲(试行)》指出，建立生态功能保护区的根本目的是遏制生态功能退化趋势、实现可持续发展。2007年，《国家重点生态功能保护区规划纲要》规定，保护和恢复海洋生态功能亦是生态功能保护区建设的主要任务。根据原国家环境保护部发布的《生态保护红线划定技术指南》^⑪, 在生态保护红线^⑫划定前须进行生态功能重要性和生态环境敏感性评估，将评估得到的生态功能极重要区和生态环境极敏感区叠加，并与自然保护地的禁止开发区和其他有必要严格保护的保护地校验，最终确定红线区域范围。^⑬

⑩ 生态保护红线不仅会出现在海洋自然公园中，其他需要严格保护的地方也会划定生态保护红线。当某些已经划定生态保护红线的区域，基于其重要的生态功能和敏感脆弱的生态环境，需要新建海洋自然公园时，海洋自然公园制度将在这些区域遵循保护优先的原则，使其成为休闲游憩、环境教育场所，发挥社会治理功能。可见，生态保护红线制度和海洋自然公园制度有可能交叉适用。

⑪ 原国家环境保护部发布的《生态保护红线划定技术指南》已失效，现行有效的是原环境保护部、发展改革委共同组织编制的《生态保护红线划定指南》。

⑫ 生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。生态保护红线所包围的区域为生态保护红线区，对于维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有重要作用。

⑬ 自然保护地中的禁止开发区均被划入生态保护红线，限制开发区原则上也尽量划入生态保护红线中，故而自然保护地范围小于生态保护红线的范围。

海洋生态保护红线在维持海洋生态功能的基础上明确海洋生态保护、海洋环境质量的底线，故维护海洋生态功能是海洋生态保护红线划定的重要目标，而“重要海洋生态功能区是海洋生态红线区的核心部分”。^[7]经评估被确定为海洋生态功能保护区的区域，包括河口、滨海湿地、海岛、红树林、珊瑚礁和海草床生态系统、珍稀濒危物种集中分布区、重要渔业海域、自然遗迹与景观区等。这些区域与海洋自然保护区、海洋自然公园存在重合交叉关系。我国通过识别并确认生态功能保护区，将现有自然保护地范围之外的生态功能重要区域纳入自然保护地体系，维持自然保护地体系保护生态功能的完整性，实现自然保护地体系与生态保护红线制度的协同运行。相较于以物种、自然资源、景观等为保护对象的自然保护区，生态功能保护区更突出地体现了我国从整体上、系统上保护生态功能的思路以及管控策略的进步。根据2017年修正的《海洋环境保护法》第3条规定，将生态功能极重要的海域划入红线是重点海洋生态功能区与海洋生态保护红线互相配合的制度安排。^⑭2019年，我国提出建立统一的国土空间规划体系，实现国土空间开发保护“一张图”。国土空间规划和自然保护地体系建设为建立新型海洋自然保护地开局。2024年3月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》发布，全面落实《全国国土空间规划纲要(2021－2035年)》，制定以落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束为重点，以生态环境管控单元为基础，以生态环境准入清单为手段，以信息平台为支撑的生态环境分区管控方案，推动建立全域覆盖、精准科学的生态环境分区管控体系。这不仅为我国自然保护地分区管控工作指明了方向，而且为生态功能保护区建设提供了明确支持。我国自然保护地体系建设顺应国土空间规划体系“多规合一”的建设要求，将生态功能保护区作为我国新时代自然保护地的类型之一，为自然保护地的分类贡献中国方案。

⑭ 2023年修订的《海洋环境保护法》第十三条亦有相应规定。

⑮ 根据《自然资源部、国家林草局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》的规定，水产种质资源保护区纳入自然公园管理。

综合国际经验与我国政策文本中的表述，兼采学者所做的理论析义与梳正，^[8]本文从法学研究角度对“海洋自然保护地”作出定义：由各级政府依法划定或确认，以保护重要的海洋生态系统、珍稀濒危海洋生物的天然集中分布区、海洋自然遗迹、自然景观集中分布区等区域的自然资源、生态功能、文化价值或可持续利用为主要目标，实施分类分区管控的海域。

我国在管辖海域中设立自然保护地，系因这些区域的自然资源、生态功能、文化价值等一个或多个方面乃至整体上相较于一般海域或海岸带更加突出，仅靠一般的海域保护管理制度不足以充分、有效地实现海洋生态文明建设的目标，故确立专门制度予以保障。

二、我国海洋自然保护地管控的现状与问题

海洋自然保护地，无论是其建立、建设的目标还是其管控的理念、类型，均与内陆的自然保护地同向共进，二者在自然保护地体制改革中与国土空间开发保护体制改革、主体功能区配套体制改革相统一，致力于推动我国的生态文明建设。

所谓管控，是指管理者影响组织中其他成员以实现组织战略的过程。管控方式主要分为两个维度：宏观层面需要把握自然保护地的大分类体系，微观层面旨在完善海洋自然保护地内部的科学分区，以期实现系统管控、有效管控。分类管控是自然保护地管理者执行国土空间规划战略、实现自然保护地体系建设目标的工具之一。分区管控适用于自然保护地(区)内部，即从核心区、缓冲区、实验区的三级功能分区模式转向核心保护区和一般控制区的二级功能分区模式。自然保护地管控的概念及其分类，适用于海洋自然保护地。后者因面积广大、多处于人口聚集的海岸带区域，故其分类分区管控的难度较大，当前面临的问题更多。撮其要者，列述如下：

(一) 海洋自然保护地管控与国土空间规划脱节

我国海洋自然保护地建设经历过“抢救式保护”阶段，因缺乏针对海洋自然保护地发展的相关规划, 导致其整体发展方向不明确。^[9]毋庸讳言，海洋自然保护地空间布局、分类体系、管理体制等方面的不足导致其管控存在空间分割、环境因素碎片化现象，并引发海洋自然保护地管理分割、破碎以及孤岛化问题。^[10]相应地，海洋自然保护地管控失序。例如，一些海洋自然保护地的航运活动水域与水生动物活动区域交叉重叠，管控难度大。再如，由于缺乏全局性统筹规划及其法治保障, 海洋自然保护地的管控受到沿海产业发展冲动的影响，甚至出现行政干预海洋自然保护地核心控制区范围划定的现象。

对于自然保护地管控的视角不应限于自然保护地，而应当放大至整个国土空间。随着国土空间规划的制定与公布，海洋自然保护地的制度建设和分类分区管控是否符合规划，既是对我国国土空间规划制度实施效果的检验，也反映了海洋自然保护地建设与相关规划实施的关联度。

(二) 海洋自然保护地管控质量有待进一步提高

海洋自然保护地管控专业性强，对业务人员、技术条件要求高，然而，相关法律、政策的缺位导致许多海洋自然保护地(尤其市、县级保护区)尚未建立独立的专职机构, 也缺少长期从事保护区建设的专业人员，^⑯这已影响海洋自然保护地的管控质量。

⑯ 海洋保护地本身科研能力较弱，与保护工作对科研监测的需求有较大差距。薄弱的基础条件和科研监测能力，不仅无法实施有效管理和生态环境恢复及保护工作，更无法引进和留住海洋保护地管理人才。

究其原因，我国自然保护地管理体制改革尚未全面完成。2018年，国务院机构改革组建国家林业和草原局，对海洋自然保护区、风景名胜区、地质公园、海洋特别保护区(包括海洋公园)等主要自然保护地进行统一管理，一定程度上纾解了之前的管理难题，^[11]但目前仍处于调整适应阶段。实践中，国家级海洋自然保护地的管理工作由当地的林业与草原行政部门具体承担，海洋自然保护地的规划与勘界、环境监督管理、海上执法、行政管理等业务又分别由近些年成立的自然资源行政部门、生态环境行政部门、海警部门以及一些沿海地方城市设立的海洋发展部门或海洋渔业部门分管。无论是林业与草原部门自上而下的管理机制还是多部门之间的协作共管机制，近五六年中已有明显进展，但尚未完成。另外，国家林业和草原局与自然保护地所在地的地方政府之间的管理权限、职责划分不够明确，环境保护、城乡建设、文化旅游等多个行政部门行使各自的监管职能，容易造成管理不协调，无法形成合力。

管控是管理者领导众成员实现组织战略的动态过程，需要不断积累经验，形成多部门协作联动机制，不断实现改革的目标。多部门管理是缓解海洋自然保护地财政支持不足的有效途径。多种制约因素有效地限制了海洋自然保护地的开发活动。然而，管理权限分散在不同的部门或组织中，因缺乏协调跨部门管辖权的综合管理机制造成许多问题，例如，各部门在划定自然保护地时考虑的是管辖范围，而不是生态完整性。不同部门之间如何通过跨部门的生态系统战略来实施基于生态系统的管理，成为海洋自然保护地管控面临的挑战。

(三) 陆海统筹战略有待落实，管控方式亟待变革

我国已将所有海洋保护区和陆地保护区纳入统一管理，基本实现自然保护地基于陆海统筹战略的管理机构改革。不过，全面落实陆海统筹战略尚待从管控思维更新到管控方式变革的推进。一些“陆海兼备”的自然保护地因过去由林业、环境行政部门主管，导致其现实管控工作中仍不免因循“重陆轻海”的惯性思维，陆海综合治理有名无实, 陆海环境管控衔接机制也不够完备。

在1982年至今40余年中，我国环境法律、政策文件及司法解释都是将海洋环境保护与陆地环境保护分开规定的，^⑰加之过去我国环境管理机构实行陆海分立，陆地、海洋环境治理适用不同的政策、法律，环境司法也由地方人民法院与海事法院分别管辖陆地、海洋环境案件，由此形成陆海二分的立法、执法、司法体制，对海洋自然保护地管控产生了影响。受“陆海二分”的影响，海洋自然保护地形成了相对独立的制度体系。^⑱即便今天已完成自然保护地管理机构的统一，也由于实践中涉及海域的环境调查、环境监测、环境信息统计等工作的难度大，专业性强，对业务人员、技术条件要求高，海洋自然保护地管控仍面临不小的挑战。海洋自然保护地大多与居民生活区距离远, 使得公众参与对其保护与监督管控的难度较大，难以发挥社会监督作用。

⑰ 1979年颁布的《环境保护法(试行)》中规定“环境”的定义时未列举海洋，1982年颁布的《海洋环境保护法》对“保护海洋环境及资源”予以了专门法规定，2002年又颁布了《海域使用管理法》。此外，还颁行了诸多海洋环境保护法规、规章和规范性文件。在香港特别行政区、澳门特别行政区和我国台湾地区，也颁行了多部涉海法律文件。

⑱ 针对海洋自然保护地管控，《海洋自然保护区管理办法》《海洋特别保护区管理暂行办法》《海洋特别保护区管理办法》《国家级海洋保护区规范化管理和建设指南》和《国家级海洋保护区监督检查办法(试行)》等规范性文件及相关技术标准相继出台。

机构改革之前，国家级海洋自然保护区的主管部门分别有国家环保总局、国家海洋局、农业部、国家林业局。受制于当时主管部门在环境管理上的分工特点，实践中存在的“环保部门不下海，海洋部门不上岸”、林业部门主要管林区、农业部擅长管理渔区等状况势必影响到这些业务部门对当时所属国家级海洋自然保护区的管控。而对于兼涉海域、陆域的自然保护区，如蛇岛—老铁山自然保护区，因其为环保系统建立的第一个国家级自然保护区，主要保护对象是蝮蛇、候鸟及其生态环境，故而保护区的管控侧重于海岸线向陆地一侧，而对蛇岛及其周围500米以内海域则未必能够做到日常巡查、维护。类似的情况也出现在山东黄河三角洲国家级自然保护区。这是一个典型的陆海兼备的自然保护区，海域面积占保护区总面积近一半。^⑲然而长期以来，黄河入海口及邻近海域因流域输入污染，生态功能受影响，生态流量管控指标尚未确定；沿海产业生态转型缺乏制度激励和引导，蓝色经济增长慢。环境管控重陆轻海，既受到主管部门传统管理侧重点的影响，也与保护区向海一侧管控的难度大、成本高、专业力量缺乏等现实因素有关。未来如何在管理中统筹陆—河—滩—海间的资源配置、结构组分、生态格局、修复时序、巡护力量等值得深思。

⑲ 山东黄河三角洲国家级自然保护区总面积15.3万平方千米，其中陆地面积82700平方千米，潮间带面积38250平方千米，低潮时负3米浅海面积32050平方千米。建设中的黄河口国家公园总面积3522291.34平方千米，其中陆域面积137141.08平方千米，海域面积3215150.26平方千米。

(四) 海洋特别保护区制度定位不明

随着2023年修订后的《海洋环境保护法》施行，海洋特别保护区转型、新建海洋公园问题日渐突出。

“海洋特别保护区”的概念首次出现于我国1982年颁布的《海洋环境保护法》第4条，^⑳但国内海洋特别保护区建设始于21世纪。2002年国内第一个海洋特别保护区“福建宁德海洋生态特别保护区”建成，2005年第一个国家级海洋特别保护区“浙江乐清市西门岛国家级海洋特别保护区”建成。2010年原国家海洋局颁布的《海洋特别保护区管理办法》第2条对海洋特别保护区作出定义，促进了海洋特别保护区制度进一步完善。随着2016年海洋生态保护红线制度在海洋特别保护区施行，海洋特别保护区“特别保护”的原定范围受限。然而，海洋经济发展需求呈扩大化的趋势，又要求体现海洋特别保护区“生态特殊、保护特殊、开发利用特殊”的特征。^[12]如何实现有效保护与科学开发之间的统一，成为管控实践中需要不断探索解决的问题。海洋特别保护区制度旨在协调开发与保护，然而，基层管理人员难以把握管控措施和标准，在开展具体工作时容易出现“一刀切”的做法。海洋特别保护区制度落地建设的时期正是我国海洋经济快速发展的时期，社会、经济活动对海洋环境资源的需求越大，海洋特别保护区制度受到的冲击越强。近五年来，在我国海洋管理体制改革和自然保护地体系建设的背景下，海洋特别保护区制度渐趋式微。

⑳ 1982年8月23日，全国人大常务委员会令第9号通过的《海洋环境保护法》第四条规定：“国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，可以根据海洋环境保护的需要，划出海洋特别保护区、海上自然保护区和海滨风景游览区，并采取相应的保护措施。海洋特别保护区、海上自然保护区的确定，须经国务院批准。”

自然保护地体系改革之前，海洋特别保护区的保护类型中包括海洋公园，但是，当时的海洋公园归属于海洋特别保护区特有的制度，这一归类逻辑使得海洋公园脱离自然公园，^㉑成为海洋特别保护区的子类型。^㉒如此，不仅削弱了海洋特别保护区制度的“特别”性，更使海洋公园定位不明。

㉑ 我国新时代建设的自然公园，作为自然保护地体系的类型之一，包括风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园等类型。

㉒ 2010年原国家海洋局发布的文件《海洋特别保护区管理办法》第十条规定：“根据海洋特别保护区的地理区位、资源环境状况、海洋开发利用现状和社会经济发展的需要，海洋特别保护区可以分为海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区、海洋公园、海洋资源保护区等类型。”其中，“为保护海洋生态与历史文化价值，发挥其生态旅游功能，在特殊海洋生态景观、历史文化遗迹、独特地质地貌景观及其周边海域建立海洋公园”。

毋庸讳言，当前我国海洋自然保护地分类分区依据的法律文件大都出台于十余年前，其内容已不符合自然保护地体系建设改革的需要。上述法律文件未对海洋自然保护地的空间布局、整体保护目标作出科学规划。目前国内各地方划定海洋自然保护地的具体功能范围、界限时，不仅缺乏清晰与可量化分析的指标，还可能因为海洋自然保护地的本底资料不全、基础数据不准确而导致分区不够科学。

(五) “三区”划分方式作为海洋自然保护地的分区管控依据并不科学

各海洋区域的自然条件迥异，海洋自然保护地受自然因素影响较大，而“三区”划分方式未关注物种栖息地的生境保护，分区管控措施针对性弱，故这一分区方式的制度优势难以转化为环境治理效能。

自然保护地分区保护边界划定、不同区域控制地带划定、常态化管理的关键是要考虑区域差异和季节差异，基于科学原理的动态平衡，识别并划定具有差异性与灵活性的边界和控制地带，最终形成差异化的区划策略和管控模式。鉴于不同海洋区域的自然地理条件差异明显，海洋自然保护地受潮汐、鸟类迁徙等自然因素的影响较大，而“三区”划分方式对此考虑不足，故其作为海洋自然保护地的分区管控依据以及管理方法并不科学。

此前，有关海洋自然保护地内部功能分区的规定散见于《海洋自然保护区管理办法》《海洋特别保护区管理办法》。在海洋自然保护区内，珍稀、濒危物种被区划至核心区内，采取非必要禁止一切人类活动的保护原则。然而，海洋特别保护区的分区管控将珍稀、濒危物种划至重点保护区，典型的生态敏感脆弱区、生态修复区则被区划至生态与资源恢复区，两种区域都以资源的有效利用为原则，以合理适度开发为保护基调。前者禁止开发，后者合理适度开发，二者在是否开发保护、保护标准、保护强度等方面存在矛盾。此外，海洋特别保护区所采取的分区方式虽然考虑兼顾保护与开发，却未平衡二者关系，造成现行海洋特别保护区分区管控手段繁琐、管控层级不清晰，分区功能目标指向不明确、分区管理内容矛盾等问题。例如，《海洋特别保护区管理办法》规定的功能分区管理允许在适度利用区内利用海洋资源，鼓励发展生态旅游和生态养殖产业，并要求政府部门与利益相关方建立协调机制，却未规定具体的适度利用标准、利益相关方构成、协调机制建立等内容；在资金方面, 除国家级海洋特别保护区建设得到国家专项资金和中央财政大力支持以外, 地方级海洋特别保护区仍缺少持续的资金来源, 制约着地方级海洋特别保护区的建设和管理。

三、我国海洋自然保护地分类分区管控的改革方向

前述问题反映于实践中，集中体现为海洋自然保护地分类分区管控失范。有鉴于此，我国海洋自然保护地建设的重点之一就是改革其分类分区管控。《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》中要求“因地制宜、梯次推进美丽中国建设全域覆盖”，政策用语也为我国海洋自然保护地分类分区管控明确了改革方向，即“分类施策，分区治理，精细化建设”。

“法之理在法外”。法律作为一种社会、政治和文化现象，具有非常强的历史性、政治性和社会性。法律通过规则向外无限延伸，表现出其与文化和社会互动的“活法”(living law)样态。要洞察法律演进的方向，需要理解其所涉的背景学科、社会变迁，到法外去寻找理论支撑，通过“法外之理”来证成“法内之理”。海洋自然保护地建设是一项依托多学科的综合性事业，欲从法治建设层面把握我国海洋自然保护地分类分区管控的改革方向，需要理解海洋自然保护地分类分区管控与国土空间规划、陆海统筹区域联动治理、精细化建设的逻辑联系。

(一) 国土空间规划：为海洋自然保护地分类分区勾勒蓝图

环境法治，规划先行。依据国土空间规划，编制自然保护地规划，明确自然保护地发展目标、规模和划定区域，将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域规划为重要的海洋生态空间，纳入自然保护地体系，落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求。此外，要将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的各类自然保护地纳入生态保护红线管控范围。自然保护地勘界立标，并与生态保护红线衔接，制定自然保护地内建设项目负面清单。为此，制定自然保护地范围和区划调整办法，依法依规开展调整工作；制定自然保护地边界勘定方案、确认程序和标识系统，开展自然保护地勘界定标工作并建立矢量数据库，与生态保护红线衔接，在重要地段、重要部位设立界桩和标识牌。

自然保护地规划的专业性特点突出，具体分为国家公园规划、自然保护区规划、自然公园规划等，针对性强、技术规范多，不过，各类自然保护地规划都要符合国家层面的国土空间规划以及建设以国家公园为主体的自然保护地体系规划的要求。可见，为各类自然保护地作规划并非各行其是，而是以符合国土空间规划为前提，明确“生态用地”的范围以及土地用途管制，确定自然保护地边界以及国土空间用途管制正负清单，使得统筹全局的国土空间规划得以在自然保护地建设中顺利落地。

从国土空间规划到自然保护地规划，再到海洋自然保护地的分类，以及某一海洋自然保护地的分区，这是将空间规划的原理、技术与经验落实于海洋自然保护地建设中的过程。国土空间规划不仅是“一张蓝图画到底”，而且覆盖国家领土全域空间，是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划融合统一后形成的全新空间规划，在国家规划体系中居于基础地位。海洋自然保护地虽然有自身的特点，但是，其建设基于国土空间规划，地位从属于新时代的自然保护地体系，分类分区亦应当与一般自然保护地保持一致，而不宜特立独行地突出“海洋特别保护区”及其内部分区。国土空间规划的编制是专业性强的科学工作，不应迁就于管理体制或实际受到人为因素的影响，这也是环境法治推崇的“规划先行”原则的题中应有之义。法治社会中，国土空间规划的立项、审查、审批依据国家自然资源部出台的若干重要政策和技术文件，相关管理部门以之开展保护地管控，推动国土空间规划法治化。国土空间规划为海洋自然保护地设定分类分区方案，而海洋自然保护地分类分区管控正是国土空间规划法治化的体现。

(二) 陆海统筹区域联动治理：海洋自然保护地分类分区管控的动态机制

基于陆海统筹战略完善对海洋自然保护地的科学管控，需要确立陆海统筹区域联动治理机制，尤其重视处于陆海过渡地带的海岸带生态系统规划与治理。

陆海统筹与海岸带环境治理具有密切的关联性，其落实区域为陆域和海域相互作用的过渡区域与叠合区域，主要指海岸带、半岛、滨海湿地以及海岸型自然保护地等。在我国，“陆海统筹”概念源于“海陆一体化”，发展于“海陆统筹”，最终上升为国家意志，成为我国指导沿海区域经济社会发展、提高海岸带综合管理能力的重要战略。^㉓随着社会和法律实践的发展，“陆海统筹”已从一种理论设想逐步转变为政策术语、法律术语，发展为全面贯通海岸带建设的法治原则，并存在一系列制度予以支撑，凸显“陆海统筹”运行机制的重点在于区域联动治理。

㉓ 在陆海统筹发展理论演进的不同时期，蕴含“陆海统筹”思想的概念被提出时的用语有所不同，如《中国海洋21世纪议程》提出的“海陆一体化”思想、“纪念郑和下西洋600周年”研讨会上提出的“海陆统筹”概念、《中国海洋发展报告》提出的“陆海兼顾”概念，以及陆海并举、陆海互动、陆海联动、陆海通融等用语。

国外同时兼顾陆地和海洋的管理方式最早出现在20世纪90年代兴起的海岸带综合管理(ICZM)研究中。^[13]联合国2001年6月开展的千年生态系统评估项目对海岸带作出定义。实际工作中通常根据治理目标来确定海岸带的范围，既可以超越地方行政辖区的界限而开展海岸带区域联动治理，又可以根据开展管控工作的实际状况而确定必要的分区，这就为把握陆海统筹区域联动治理与生态环境分区分类管控策略的辩证统一关系提供了现实操作的方案。区域治理(Regional Governance)是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。陆海统筹区域联动治理，实质是跨界(域)治理(Trans-border Governance)。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)明确要求：遵循海洋(海岸带)生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则，遵从保护面积、保护强度、保护性质不变的总体要求，整合各类海洋自然保护地；合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，归并优化相邻自然保护地，按照同级别保护强度优先、低级别服从高级别的原则进行整合，做到一个保护地、一套机构、一块牌子，实现对海洋生态系统的整体保护。

海洋自然保护地分类分区管控是基于陆海统筹区域联动治理的科学管控，其将位于海洋(包括海岸带)的自然保护地视为完整的生态系统，以区域治理的视角看待兼涉陆域、海域的自然保护地，基于海洋自然保护地的设立目标确定其全域覆盖的生态环境分类分区管控。新时代我国海洋自然保护地分类分区管控改革以生态系统治理为引领，坚持陆海统筹、河海联动，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，已从观念发展为实践。2018年，国务院机构改革中不仅组建了陆海统筹、协同共治的环境监管机构，还组建成立了国家林业与草原局，全面管理陆地、海洋的自然保护地，改变了过去海洋及海岸带自然保护区分属不同部门管理的情形，并在新一轮改革中推动建立统一的自然保护地体系。各地、各种类型的自然保护区中存在“森林、草原、湿地”以及海洋等不同类型的生态系统，甚至一个自然保护区中也不乏存在两个或两个以上的生态系统的情况，如黄河三角洲国家级自然保护区、河北昌黎黄金海岸国家级自然保护区就因兼跨海陆而涵盖近海生态系统和陆上林区生态系统，保护区的生态环境监督管理工作复杂、多元。由自然保护区主管机构之外的生态环境保护部门主要负责各种类型生态系统的环境治理，既发挥其业务优势，也可以对自然保护区主管机构(林业与草原行政部门)的工作形成必要的行政监督。自然保护区的常驻办公机构(自然保护区管理委员会)由林业与草原行政部门设置并领导，应当做好驻地机构对自然保护区生态环境的日常监管工作，并注重其与专司生态环境治理的行政部门的业务合作。

(三) 精细化建设：海洋自然保护地分类分区管控的目标

相比内陆的自然保护地，海洋自然保护地往往面积更大，范围更广，包括具有复杂生态系统的海岸自然保护地，客观上要求在整体保护海洋自然保护地时重视其分类分区，实行差别化管控。这正是《指导意见》第十四项的要求。海洋自然保护地的分类分区从宏观和微观两个方面为差别化管控作出安排，前述顶层设计的文件中则为差别化管控确立了“精细化建设”的目标。

首先，《指导意见》要求科学划定自然保护地类型，制定自然保护地分类划定标准，对现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、海洋公园、湿地公园、水产种质资源保护区等各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，依据管理目标与效能，并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园；并且强调，各地区各部门不得自行设立新的自然保护地类型。分类施策，旨在使管控对策符合自然生态系统的原真性、整体性、系统性及其内在规律，这是科学的国土空间规划、陆海统筹区域联动治理对自然保护地管控提出的要求。

其次，依据生态系统弹性理论，不仅强调要从生态系统整体出发进行宏观类型的分类，还关注生态系统本身的发展规律，主张基于生态系统弹性规律形成科学的分区规划。根据生态系统本身的特点确立评价指标以及评价影响因子，据此划定不同的分类分区、管控分区和功能分区。国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动，自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。以保护为前提，在自然保护地的一般控制区可以划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。在近五年的改革实践中，海洋自然保护地的分区管控逐步落实。2023年12月27日发布的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》强调生态环境分区分类管控策略，要求落实主体功能区战略，衔接国土空间规划和用途管制，完善生态环境分区管控方案，建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略。利用生态环境分区管控成果，服务国家和地方重大发展战略实施，科学指导各类开发保护建设活动，当然也包括海洋自然保护地建设。

最后，海洋自然保护地分类分区的差别化管控是实现精细化建设的必要安排。设立自然保护地，是全球通行的保护海洋生态敏感区、重要海洋生态系统的方案。不过，自然保护地建设方案需要因地制宜，根据各级各类海洋自然保护地的具体情况实行差别化管控，避免“一刀切”的做法或人为干预、介入。精细化建设要求充分考量每个海洋自然保护地的具体状况，定制具有针对性的建设方案。作为改革方向，精细化建设的实现路径是差别化管控，针对我国海洋自然保护地而言，要做好分类分区管控，落实分类施策、分区治理。精细化建设将使各级各类自然保护地的建设方案发挥最大效用，而海洋自然保护地分类分区的差别化管控是不可或缺的手段。

管控概念的内涵中已有差别化管控的内容，向海洋自然保护地的宏观分类方法与内部分区方法提出了要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《指导意见》首先着眼于内部关系，将整合优化现有各类自然保护地、构建新型分类体系作为改革的基本原则，要求建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系。生态环境部起草的《生态环境分区管控管理暂行规定(征求意见稿)》中，将生态环境管控单元划分为优先保护、重点管控、一般管控三类，并且将生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区、环境空气一类功能区以及其他法律、法规确定需要开展生态环境保护的区域划入优先保护单元。改革中根据各类自然保护地功能定位，合理分区，实行差别化管控；通过开展分类施策、分区治理，为实现海洋自然保护地的精细化建设做好准备。

精细化建设要求归并优化相邻自然保护地。制定自然保护地整合优化办法，明确整合归并规则，严格报批程序。对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，被归并的自然保护地名称和机构不再保留，以解决保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，实现对自然生态系统的整体保护。同时考虑保护和恢复关键物种及其栖息地，重点明确禁止、限制类的开发建设活动。

海洋自然保护地精细化建设的任务明确了建立统一、规范、高效的管理体制的改革方向，为之要理顺现有各类自然保护地管理职能，提出自然保护地设立、晋(降)级、调整和退出规则，制定自然保护地政策、制度和标准规范，实行全过程统一管理。建立统一调查监测体系，建设智慧自然保护地，制定以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法。

综上，通过阐析海洋自然保护地分类分区管控与国土空间规划、陆海统筹区域联动治理、精细化建设的逻辑联系，可知海洋自然保护地分类分区管控既有空间规划的自然科学依据，又有区域治理的社会科学依据，且与精细化建设之间具有手段与目的的关系。这为我们把握海洋自然保护地分类分区管控改革的方向夯实了理论之基，析解了政策文件表述的深层涵义与意旨，明确了改革的方向与路径。

四、海洋自然保护地分类分区管控的中国方案

依据我国海洋自然保护地分类分区管控的改革方向, 结合法理、政策与实践，为解决我国海洋自然保护地分类分区管控的问题提出以下方案。

(一) 将海洋自然保护地分类分区与国土空间规划相衔接

编制自然保护地规划是进行自然保护地管控的先导性工作，海洋自然保护地的生态环境分区管控方案应当与陆海统筹的国土空间规划相衔接。科学管控要求规划先行、机构改革破局，而后针对不同类型、特点的海洋自然保护地采取相应的管控措施，并根据实践中出现的新问题不断调整管控策略。

当前，我国通过识别并确认生态功能保护区，将现行的饮用水水源保护区以及现有自然保护地范围以外的生态保护红线区域合并，为动态发展、建设的中国自然保护地体系提供补充类型，不仅有利于将我国海洋自然保护地的分类与国土空间规划相衔接，而且有利于通过创设一类基于生态功能应予划区保护、未来不断建设有望转型的自然保护地助力构建开放、发展的中国自然保护地体系。

(二) 在海洋自然保护地分类分区管控过程中推进陆海统筹区域联动治理

海洋自然保护地在分类分区方面不宜特立独行，而应当基于陆海统筹战略提出的分类分区管控要求，融入新时代的自然保护地体系中。基于陆海统筹战略完善对海洋自然保护地的科学管控，需要确立陆海统筹区域联动治理机制，尤其重视海岸带生态系统的规划与治理。陆海统筹、联动治理将海岸带自然保护地视为完整的生态系统，以区域治理的视角看待兼涉陆域、海域的自然保护地，基于海洋自然保护地的设立目标确定其全域覆盖的生态环境分类分区管控。

经过第二次修订的《海洋环境保护法》第三十四条采用了“国家公园”“自然保护地”“自然公园”等用语，使该法与我国制定中的《自然保护地法》形成了法律规范之间的关联；并且，在第四十八条中对禁止在自然保护地新设工业排污口和城镇污水处理厂排污口作出规定。该法不再出现海洋特别保护区制度，取而代之的是新的分类管控。海洋特别保护区逐步转型为新型的海洋(自然)公园或海洋自然保护区，后者的管控方案在顶层设计的文件中有所规定，其取替前者的长处在于定位明确、分类科学、布局合理、管控有力。接下来，我国已列入十四届全国人大常委会立法规划中的国家公园法(自然保护地法，一并考虑)应当为各级各类自然保护地管控落实陆海统筹战略作出进一步的规定。

新型的海洋(自然)公园与海洋自然保护区界限明确，旨在保护海洋生态与历史文化价值，发挥其生态旅游功能，保护对象主要为特殊海洋生态景观、历史文化遗迹、独特地质地貌景观所在的海域及周边地区。其管控方案要求规划建设时科学确定旅游区的游客容量，合理控制游客流量，加强自然景观和旅游景点的保护，禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动；禁止开设与海洋公园保护目标不一致的旅游项目。重点保护区、重要景观及景点分布区，除必要的保护和附属设施外，不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施。

(三) 在海洋自然保护地分类分区管控过程中逐步实现精细化建设的目标

海洋自然保护地的分类分区从宏观和微观层面为差别化管控作出安排，顶层设计则确立“精细化建设”目标，分类施策、分区管控，旨在使管控对策符合自然生态系统的原真性、整体性、系统性。海洋自然保护地分类分区的差别化管控是不可或缺的手段，而精细化建设将使各级各类海洋自然保护地的管控发挥最大效用。实践中，需要不断总结行之有效的做法，明确相关主体的权利、义务、责任，使具有普遍影响力的行为规范、管理制度在立法时得以法律化。

海洋自然保护地管控有望为精细化建设提供法律规制手段，先决条件是建立海洋自然保护地的分区管控制度。对于重要的海洋生态系统、珍稀濒危海洋生物的天然集中分布区、海洋自然遗迹、自然景观集中分布区等区域，系统治理与分区管控相得益彰，缺一不可。如果说，新型海洋自然保护地的建立是确定生态环境管控单元，为系统治理做好了准备，那么，顺应《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》中“加强生态环境分区管控”的要求，完善海洋自然保护地分区管控工作，制定分区管控方案，加强分区管控信息共享，统筹开展定期调整与动态更新，势在必行。

(四) 完善海洋自然保护地分类分区管控的中国立法

新修订的《海洋环境保护法》对海洋自然保护地的分类作出概括性规定，专门的制度性安排有待《自然保护地法》。但后法调整的范围大，并不针对海洋自然保护地，故而需要加快推进海洋自然保护地相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度。具体来说，需要完成以下工作。

1、明确立法用语的含义

《自然保护地法》在界定“自然保护地”概念时，要借鉴国际经验，并彰显中国特色。我国《自然保护地法》应当对该法的主要用语“自然保护地”予以定义，使之从全局的高度、全域的广度、全面的维度体现专门法对基本概念的界定，反映出新时代我国自然保护地体系建设的实践成果。自然保护地系指由政府依法划定或确认，以保护重要的生态系统、珍稀濒危生物的天然集中分布区、自然遗迹和自然景观集中分布区等区域的自然资源、生态功能、文化价值或可持续利用为主要目标，实施分类分区管控的国土空间。这一定义的中心词“国土空间”有别于IUCN定义“自然保护地”时所用的中心词“一个明确界定的地理空间”，也未采用“陆域与海域”。这是因为前者涵义不明确，后者用于一国立法中既缺乏限定词“国家管辖(海域)”，又未能涵盖陆海过渡区域的自然保护地，仍有陆海二分之嫌。自然保护地的定义对称“国土空间”，不仅使自然保护地法与国土空间规划的联系一目了然，而且，“国土”表明其涵盖的海域、陆域及陆海过渡区域采取统一规划、统一分类分区方法、统一管理，由一部自然保护地基本法予以规制，体现出系统治理的立法理念。当然，统一并不意味着单一，制定专门法不影响制定针对海洋自然保护地的单项法规、规章。后者的立法目的旨在促进类型化或特定自然保护地的精细化建设。“一区一法”中的“法”可能不在同一立法位阶，或者只是某一保护区为加强管理而制定的规范性文件，但是，其立法目标、原则等与专门法保持一致。回溯至专门法的立法用语，其涵括性强的特点使得该法可以统领多种类型、管理级别的自然保护地法律文件，形成“国土空间特定区域专门保护法体系”。

2、落实自然保护地规划

鉴于《国土空间规划法》已被列入十四届全国人大常委会立法规划第一类项目第一类项目^㉔，故未来该法颁行后亦将为海洋自然保护地规划提供一般法依据。国土空间规划涉及生态安全底线、生态保护红线、生态修复任务和目标、资源环境承载力等众多与自然保护地相关的内容，自然保护地规划在编制时与国土空间规划之间是协同衔接的关系。相比于环境基本法中规定的环境规划，自然保护地规划更具专业性，为建立自然保护地提供科学依据。相应地，规划制度作为环境法律基本制度之一，其对自然保护地规划的编制、建立、实施、评价意义重大，应当在《自然保护地法》及相关法规、规章中得到相应的规定。

㉔ 即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。

3、厘清自然保护地的建立方式

进入新时代，我国自然保护地有两种建立方式：由各级政府“依法划定”或“确认”。这体现了我国自然保护地体系建设同时存在创设新型自然保护地(如国家公园)与重构两种情况。

自然保护地的建立方式，经由《自然保护地法》规定，亦适用于海洋自然保护地。当前我国拟考虑创设第一个海洋类型的国家公园，依法立项申请获得批准后，将增加我国海洋自然保护地的类型。另一方面，将原来建立的海洋特别保护区重构为海洋自然公园或海洋自然保护区，使之顺应我国自然保护地体系改革的方向，并体现海洋类型自然保护地的特点。

在专门法中厘清自然保护地的建立方式，意味着各级各地的自然保护地在分类上应当具有一致性。否则，自成一类的自然保护地对于管理不利。自然保护地的统一分类，并不抹煞分类管控及精细化建设，而是为了促进自然保护地的设立规范化、管理法治化。

4、加强海洋自然保护地分类分区管控

从宏观层面来看，海洋保护地作为自然保护地体系的一部分，对其管控问题展开的研究应当以自然保护地相关立法、政策性文件为依据。在《国家公园法》即将出台的今天，地方应从该法中找到突破口，优化整合现有海洋保护地分类体系，循序渐进地推动海洋保护地管控措施的有效落实。

从微观层面来看，在管控主体上，应当更加注重各项行政管控权能的协调与联动，主要涉及生态环境部与国家林草局海洋生态环境监督管理权之间的协调、国家林草局海洋生态环境监督管理权与中国海警局海上行政执法权之间的联动等方面。在管控方式上，要解决好海洋保护地内部的科学分区，最终实现系统管控、有效管控。

5、保障海洋自然保护地精细化建设

立法在重构海洋自然保护地分类分区体系时要注意从分要素管理向综合管理的路径转变，引入系统保护规划方法，在重构海洋自然保护地时，准确甄选和确定保护空缺地与保护优先发展地。目前该方法已经被用于对我国部分海岛地区、海湾地区及河口三角洲地区进行的海洋生态系统生物多样性空缺识别，为后续建立分类科学、布局合理的海洋自然保护地体系奠定了基础。

首先，坚持政府主导，多方参与。突出自然保护地体系建设的社会公益性，发挥政府在自然保护地规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的主体作用。建立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制。其次，推行参与式社区管理，按照生态保护需求设立生态管护岗位并优先安排原住居民上岗。建立志愿者服务体系，健全自然保护地社会捐赠制度，激励企业、社会组织和个人参与自然保护地生态保护、建设与发展。完善公共服务设施，提升公共服务能力。扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，践行公民生态环境行为规范，传承传统文化，支持人地和谐的生态产业模式。最后，加强自然保护地生态环境监督考核。实行最严格的生态环境保护制度，强化自然保护地监测、评估、考核、执法、监督等，形成一整套体系完善、监管有力的管控制度。

五、结语

设立自然保护地是保护海洋生态敏感区、重要海洋生态系统的通行做法，且主要海洋国家的海洋保护区大都采取分类分区管控。我国海洋自然保护地分类分区管控与国土空间规划制度、生态保护红线制度协同运行，形成了富有时代特色的中国方案，并在实践中不断丰富、发展。宏观层面的管控，重在系统把握自然保护地的大分类体系，微观层面的管控则以完善海洋自然保护地内部的科学分区为要。我国将现有自然保护地范围之外的生态功能重要区域纳入自然保护地体系，旨在从整体上系统保护生态功能。

我国海洋自然保护地管控与国土空间规划脱节，管控质量有待提高，陆海统筹战略有待落实，管控方式亟待变革。问题反映于实践中，集中体现为海洋自然保护地分类分区管控失范。海洋自然保护地面积广大，多处于人口聚集的海岸带区域，分类分区管控的难度较大。有鉴于此，我国海洋自然保护地建设的重点之一就是改革其分类分区管控，通过分类施策、分区治理，促进精细化建设；在整体保护海洋自然保护地时重视其分类分区，实行差别化管控，定制具有针对性的精细化建设方案，确立陆海统筹区域联动治理机制。为实现海洋自然保护地分类分区管控的中国方案，我国要推进海洋自然保护地相关制度建设，完善相关法律法规。