随着全球化对海洋所提供的经济和安全服务需求的提升, 以及海洋环境问题在全球范围的严重性的上升, 海洋治理受到了国际社会的高度关注, 也成为学术研究的重点问题。尽管目前并没有关于海洋治理的公认定义, 基于对相关研究成果的总结, 海洋治理可以被理解为是在全球或区域范围内以提供海洋公共服务、增加安全互信、解决环境问题等为目的, 由政府主体和非政府主体共同参与, 以多边条约和其他有拘束力的国际规制为依托的协商合作进程。学术界从理论阐释、形势判断和实践分析三个维度对海洋治理进行了研究。围绕海洋治理的基本理论问题, 学者对全球海洋治理的内涵、理论基础和基本要素进行了研究, ^[1][2][3]阐释了海洋治理的理论来源、主体构成、目标设定和竞争合作进程, 并且分析了当前海洋治理体系存在的问题。根据全球海洋政治博弈和治理形势, 相关学者从海权控制、海上利益和治理责任的角度总结了不同阶段海洋治理的核心问题, 提出了中国参与全球海洋治理的策略方向。^[4][5]在海洋治理的实践分析方面, 很多学者结合具体议题和特定区域对海洋治理的模式、国际法依据和相关国家行为进行了解读。这方面研究集中在极地、海洋保护区、塑料垃圾治理、非传统安全等议题, ^[6][7][8][9]以及南太平洋、东亚与东南亚等区域。^[10][11][12]

近年来海洋治理研究的兴起一方面反映出海洋问题的严重性和解决海洋问题的急切需求。另一方面也反映出在国际政治形势深刻变化的背景下, 在涉海国际进程的紧密推动下, 和相关国家、非国家行为体对海洋议题的积极干预和紧密互动下, 海洋治理处于一个快速变革的阶段, 治理的规则依据、势力格局都面临调整和重塑。从而吸引了众多学者的注意, 采用不同的模式和方法来捕捉、解读和预判全球海洋治理体系的变化。

可持续发展, 作为20世纪80年代末提出的总领性发展理念, 对于环境治理和海洋治理都有着难以估量的影响。可持续发展的理论建设和实践应用不仅在过去30年中推动塑造了海洋治理的框架, 并且将进一步影响海洋治理的工具和理念。从相关学者的论述中可以发现, 尽管可持续发展政治宣言不具备法律约束力, 但作为世界各国一致通过的环境与发展蓝图, 可持续发展宣言中的理念和原则对国际环境法的发展产生了重要引导作用^①。1992年里约会议被誉为环境与发展协商领域的分水岭, 重新界定了各国在国际环境合作中的关系, ^[13]并且较为全面地提出了全球海洋治理议程。^[14]2012年的“里约+20”会议被认为是史上参与范围最广的可持续发展会议。该次会议不仅在磋商进程中对海洋给予了高度关注, 并且在一定程度上引领联合国相关机构就海洋治理取得实质性进步。^[15]2015年, 以联合国可持续发展目标的通过为标志, 海洋治理被纳入全球发展目标体系。2017年, 关于支持落实可持续发展目标十四的联合国海洋大会^②召开, 代表着海洋治理在环境与发展进程中得到了前所未有的重视。

① 1972年斯德哥尔摩会议通过的人类环境宣言和1992年里约会议通过的环境与发展发展宣言被认为是确立可持续发展原则的国际政治文件。两份文件通过的若干环境与发展原则在很大程度上为国际环境法的发展提供了思路上和操作上的指导。详细情况可参考文献: Philippe Sands, Jacqueline Peel, Chapter 2 History. In Philippe Sands, Jacqueline Peel Principles of International Environmental Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2012; Jutta Brunnee. The Stockholm Declaration and the Structure and Process of International Environmental Law. In: Aldo Chircop, Ted L. McDorman, Susan J. Rolston eds. The Future of Ocean Regime-Building[M]. Martinus Nihoff Publishers, 2009.

② 2017年6月5日至9日, 联合国支持落实可持续发展目标14“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”会议(简称“联合国海洋大会”)在美国纽约联合国总部召开。会议由斐济和瑞典政府共同主办, 来自178个国家及欧盟的政府代表参会。会议通过了成果文件《我们的海洋, 我们的未来：行动呼吁》, 并且以各国政府、政府间组织、非政府组织、学术机构、民间团体的名义登记了1379项自愿承诺。

鉴于可持续发展进程在环境治理中的重要引领地位, 作者以五次联合国可持续发展峰会为切入点, 剖析可持续发展对海洋治理的发展和演进的影响。本文采取历史脉络梳理的视角, 以历次联合国可持续发展峰会的涉海进展为线索, 结合涉海多边条约的相关规定, 分析海洋治理的内涵、理念和目标的演变。进而展现可持续发展这一全球性总领性的环境与发展进程, 通过与涉海多边进程的交叉影响, 引导和塑造海洋治理发展的过程。按照笔者的理解, 全球海洋治理的发展是一个动态过程, 而海洋治理平台与可持续发展、气候变化、生物多样性等其他平台的互动与联系, 是催化全球海洋治理动态演变的重要媒介, 也是值得探讨的研究课题。在本文中, 作者将可持续发展与海洋治理这两个既密切相关又相互独立的概念联系起来, 阐释其互动发展过程, 以期为海洋治理的研究提供一个新的视角。

一、联合国可持续发展会议及其主要成果

从上世纪70年代开始, 关于可持续发展涵义的探究已经贯穿了近半个世纪。自1972年至今, 联合国就全球范围的环境与发展问题召开过一系列具有重大影响的会议。该系列会议形成了现代环境治理的基本理念, 界定了国际环境合作的原则和各国在国际环境合作中的义务, 并且对各国、各专门领域环境政策的发展发挥了重要引领作用。

(一) 1972年斯德哥尔摩会议：制定环境治理框架

联合国人类环境会议于1972年6月在瑞典斯德哥尔摩召开, 该次会议通过了著名的《人类环境宣言》(也称斯德哥尔摩宣言), 提出了关于人类环境问题的26条原则, 包括“不损害他国环境”(原则21)的国际法原则, 承认了发展中国家追求社会经济发展的必要性(原则8, 原则11), 认识到为了未来世代治理环境的重要性(第6段), 强调采取整体性的并且考虑环境需求的发展规划(原则13)。^[16]尽管该次会议并没有使用“可持续发展”的表述, 但对根植于当代环境问题之中的几组重大关系——“南方—北方国家”“环境—发展优先性”“当今—未来世代”进行了识别和界定, 勾勒出了可持续发展的精神内核。环境政策和环境法学界将斯德哥尔摩会议的重要作用总结为：首次把环境问题提升为全球关切问题; 为以多边合作方式处理环境问题提供了重要思路; 把发展问题与环境关切做了内生关联, 推动发达国家与发展中国家在相互妥协后就国际环境行动形成合作共识。^[17]

此外, 斯德哥尔摩会议还通过了关于制度和财政安排的决议, 促成了联合国环境规划署的成立, 从而开启了国际环境保护事务由分散到统一协调的转变进程, 进一步加速了环境法和环境政策的发展。

(二) 1992年里约会议：环境治理工具发展

斯德哥尔摩会议之后, 会议产生的环境启蒙效应持续催化着环境治理的进展。在会议召开之前, 全球只有10个国家成立了环境部, 但在会议召开十年之内, 有超过100个国家成立了环境部。^[18]一系列环境公约在斯德哥尔摩会议后签署, 例如1972年伦敦公约^③、《国际防止船舶造成污染公约》^④和《濒危野生动植物种国际贸易公约》^⑤等。

③《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》, 简称1972年伦敦公约, 1972年签订, 1975年生效。

④《国际防止船舶造成污染公约》, 简称MARPOL公约, 1973年签订, 1983年生效。

⑤《濒危野生动植物种国际贸易公约》, 简称CITES公约, 1973年签订, 1975年生效。

1992年6月, 联合国环境与发展会议(又称里约会议)在巴西里约热内卢召开。会议提出了关于环境与发展的27条原则(载于《里约环境与发展宣言》, 简称里约宣言), 进一步巩固了斯德哥尔摩会议成果, 并且新提出了一系列实质性和程序性的环境治理工具。例如, 代际公平(原则3)、共同但有区别的责任(原则7)、环境与发展整合(原则4)、风险预防(原则15)、污染者付费(原则16)、公众参与(原则10)、环境影响评价(原则17)等。^[19]尽管不具有约束性, 里约宣言仍然具有国际法上的重要意义, 其部分条款反映了习惯法, 部分条款反映了正在形成的规则, 并为此后国际环境规则的发展提供重要指导。

里约会议在世界环境与发展委员会提出的可持续发展概念的基础上, 进一步丰富和发展了可持续发展的内涵, 概括了环境治理的理想目标(环境与发展平衡、代内公平和代际公平), 协调了南北方国家对环境问题的不同立场(“治理优先”还是“发展优先”), 推动“可持续发展”成为包容和总领诸多环境治理原则的“伞型”原则。

从制度建设角度看, 里约会议的一个重要贡献是促成了联合国可持续发展委员会的建立。该委员会负责监测回顾会议成果文件——《21世纪议程》的落实进展, 成为了可持续发展信息汇交、存储和交流的平台, 促进了可持续发展领域的国际经验交流和学习。

(三) 2012年里约+20会议：环境治理体制创新

2002年, 联合国可持续发展问题世界首脑会议(又称约翰内斯堡会议)在南非约翰内斯堡召开。会议通过了《约翰内斯堡可持续发展声明》和《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》(以下简称《约翰内斯堡执行计划》), 重申了里约精神, 进一步细化了全球实现可持续发展的行动方案。^[20]

2012年, 在里约会议召开20周年之际, 联合国再次于里约热内卢召开可持续发展峰会——联合国可持续发展会议(又称里约+20会议)。会议做出了一些具有重要影响的决定, 包括发起制定2015年后可持续发展议程(后正式命名为2030年可持续发展议程)和发起可持续发展目标磋商进程等。在制度创新方面, 里约+20会议建议成立可持续发展高层政策论坛, 以取代联合国可持续发展委员会, 并且加强了这一机制审查可持续发展议程后续行动的作用。^[21]2015年后, 该论坛被确定成为联合国2030年可持续发展议程的跟踪落实平台。

(四) 2015年可持续发展峰会：可持续发展目标制定

里约+20会议召开后, 经过3年磋商, 新的全球可持续发展议程——《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》(以下简称《2030年议程》)于“关于通过2015年后发展议程的联合国峰会”上通过。这一新的全球可持续发展议程涵盖领域广泛, 不但涉及传统的环境保护领域, 而且涵盖了减贫、粮食安全、教育、卫生等广阔的与可持续发展相关的领域。^[22]

《2030年议程》的核心是包括17个目标和169个子目标的可持续发展目标体系。相较于此前的可持续发展目标(如联合国千年目标^⑥), 17个可持续发展目标适用范围更广, 更注意环境、经济、社会三个可持续发展支撑领域的均衡, 而且特别强调目标之间的关联性和各领域工作之间的协同增效作用, 是一套着眼于全球发展问题、贯穿各专门领域的, 兼具广度和深度的目标体系。有学者认为, 可持续发展目标是在联合国带领下各国首次就全球发展问题制定的系统全面的目标体系。该体系的出台代表着全球治理重心向基于目标的治理模式的转移, 并且将长期以来所提倡的环境—经济整合发展的思路融合进统一的目标体系, 是全球治理模式的创新。^[23]

⑥ 联合国千年发展目标是联合国千年首脑会议于2000年通过的一组可持续发展目标, 包括关于贫困、教育、医疗、性别平等、环境和全球伙伴关系等方面的8个目标, 实现时限为2015年。千年发展目标被普遍认为是致力于帮助发展中国家摆脱欠发达社会经济状况的一组目标。

纵观从1972年到2015年的五次可持续发展峰会, 斯德哥尔摩和里约会议确立了可持续发展的基本原则, 带领各国就国际环境治理的框架思路等达成一致, 后三次会议通过制定行动方案和目标体系的方法推动可持续发展议程向细化深化发展。相关学者认为, 联合国处理可持续发展问题的策略有两种：一种是统领性的综合途径, 例如里约+20提倡的绿色经济, 对环境、经济和社会问题有整体指导性; 一种是逐步累积的进程, 以联合国可持续发展目标为代表。在无法就统领性原则达成共识的情况下, 各博弈主体较有可能就分散的目标和政策达成一致。^[3]21世纪以来的环境治理发展印证了这一说法。受国际政治形势、环境问题复杂性和专业环境谈判发展的影响, 以五次可持续发展峰会为缩影, 国际环境治理从“开天劈地”时代进入“精描细画”阶段。

二、可持续发展会议促进海洋治理内涵的拓展

海洋不仅是全球自然系统的组成部分, 并且具有经济、社会、文化等层面的重要意义。1972年斯德哥尔摩会议就认识到海洋是环境问题的一个分支领域。此后历次联合国可持续发展峰会, 对海洋在可持续发展中的地位和作用做出了更为全面的界定。

(一) 对海洋的认识从自然属性扩展到社会经济属性

作为地球上最大的生态系统, 海洋不仅为人类提供了基本生存条件, 并且在很多层面与人类的物质、精神生活紧密联系。海洋在全球气候调节中发挥关键作用, 海洋植物产生了地球大气中约50%的氧气。^[24]自1970年以来, 在温室效应逐步加剧的情况下, 海洋吸收了大气系统中90%的多余热量。^[25]此外, 海洋也是粮食安全的重要保障, 全球有30亿人口依靠鱼类获取超过20%的动物蛋白质的摄入。在供给物质产品和支撑基本生存条件外, 海洋还为人类提供了重要的审美、文化和信仰价值。

从认知的角度看, 海洋所提供的服务处于人类认知的不同层面。人类社会对海洋服务价值的了解和认识是一个循序渐进的过程。1992年, 在海洋作为一个单独领域纳入可持续发展议程时, 海洋的自然属性首先得到认可。《21世纪议程》指出：“海洋环境, 包括大洋、各类海洋和沿海区域, 作为一个整体, 是全球生命支持系统的一个关键组成部分, 是为可持续发展提供机会的一项积极资产。”在这一表述中, 海洋作为“地球生命支持系统关键组成部分”的界定对应着海洋所承载的调节气候、水循环、提供初级生产力和生存空间等作用, 即海洋所提供的基本生态功能。

2002年约翰内斯堡会议在对海洋的认识上又迈进了一步。《约翰内斯堡执行计划》认识到“大洋、各类海洋、岛屿和沿海地区是地球生态系统的完整和必要的组成部分, 是全球粮食安全、可持续经济繁荣和许多国家经济体, 尤其是发展中国家的幸福的关键”。这一表述在继续认可海洋的基本生态功能的基础上, 明确指出了海洋对粮食安全和经济发展的积极贡献, 对海洋的认识从自然属性扩展到了经济属性和社会属性。会议还特别指出了海洋对发展中经济体的重要性, 强调了发展中国家依赖海洋实现发展的途径。

21世纪以来, 国际社会更为重视环境议题之间的交叉性。在全球变化议题上, 按照不同功能构造分类的地球圈层——水圈、大气圈、生物圈被联系在一起, 作为科学观察、分析和预测的系统单元。正是在这种科学思想的影响下, 海洋的保护与管理不再被认为是一个单纯的部门管理, 而是与生物多样性保护、气候变化等其他领域的全球环境问题联系起来。

在这一背景下, 2012年里约+20会议对海洋的表述是“强调为了可持续发展而保护和可持续利用海洋及其资源, 包括通过它们对于减贫、可持续经济增长、粮食安全、可持续生计和体面工作的贡献, 以及保护生物多样性、保护海洋环境和解决气候变化影响”(载于《我们希望的未来》)。在这一段文字中, 海洋不仅与国际社会的主流发展议题——减贫、生计紧密联系, 海洋对生物多样性保护和应对气候变化的价值也得到了强调。这一方面反映出, 作为可持续发展的单领域, 海洋治理越来越多向全球治理的核心议题靠拢, ^[26]另一方面反映出国际环境治理的关键议题——生物多样性保护、气候变化、海洋保护之间呈现融合发展趋势。

此外, 2012年会议所首次使用的“保护和可持续利用海洋及其资源”的表述, 同时强调了“保护海洋”和“可持续利用海洋资源”这两个既对立又联系的要素。这一表述体现了海洋保护主张和海洋利用主张的调和, 既强调在尊重生态功能基础上的“保护”, 也注重满足社会需求的“利用”。正是这种巧妙的调和与平衡, “保护和可持续利用海洋及其资源”这一表述成为此后联合国海洋可持续发展议题的固定表述。

综上所述, 上世纪90年代以来, 海洋在可持续发展进程中的地位更为主流化, 国际社会对海洋的认知从地球生态系统的一部分, 扩展到对社会、经济发展和人类福祉有重要贡献的财富, 以及应对全球环境问题的重要领域。这一认识支撑了人类保护和管理海洋的合理性基础, 催化着海洋科学认知不断进步, 海洋治理不断发展。

(二) 海洋治理行动重点转移

纵观1992年到2012年的三次可持续发展峰会, 会议所强调的海洋治理领域也发生了很大的变化。关注问题上从兼顾国内国际问题, 转变到以强调跨界性的需要国际合作解决的问题为主。治理倡议上从提倡各国通过国内行动落实可持续发展的一般原则和工具, 过渡到强调各国对特定国际进程和规则的支持和遵守。

举例来看, 1992年里约会议的议题相对集中, 包括海岸带综合管理、海洋环境保护、养护和可持续利用公海海洋生物资源、养护和可持续利用国家管辖范围内的海洋生物资源、解决气候变化和海洋环境管理的不确定性、以及强化国际、区域合作和协作七个领域。其中最突出强调的是海岸带综合管理议题, 会议呼吁各国通过采取海岸带状况调查、综合规划、环境影响评价等一系列管理工具和程序, 实现海岸带的可持续和平衡发展。从性质上看, 这一议题的核心是要求各国采取具有共识性的管理工具和手段来解决各自面对的国内问题, 目的在于解决各国围绕海岸带利用的国内矛盾。

随着国际海洋事务的发展, 在里约+20会议召开之际海洋治理的热点已经发生很大变化。在传统的海岸带利用、陆源污染防治等问题之前, 海洋环境的新兴问题如海洋生物多样性、海洋塑料垃圾、海洋对气候变化的响应受到更多关注。议题呈现全球化、交叉化和复杂化。国家管辖外区域海洋生物多样性(marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction)养护和可持续利用、海洋塑料垃圾、外来入侵物种、海平面上升和海岸侵蚀、海水酸化与气候变化影响、海洋施肥、打击IUU捕鱼等都被纳入《我们希望的未来》行动议程。可以发现, 上述多数议题本质上是具有跨境甚至是全球性影响的问题, 需要广泛的国际合作予以解决。此外, 一些处于科学认识初期的问题(如海洋塑料)、科学尚存在争议的问题(如海洋施肥), 都引起了里约+20的关注。在行动倡议方面, 会议援引了等一系列新成立或新通过的国际机构、进程和措施, 包括关于海洋环境状况(包括社会经济方面)的经常性评估程序^⑦、BBNJ特设工作组^⑧、联合国粮农组织《预防、阻止和消除IUU捕鱼动港口国措施协议》^⑨、《预防、阻止和消除IUU捕鱼国际行动计划》^⑩等, 目的在于呼吁各国在相关进程下采取积极配合行动, 提升各专业进程的影响力。

⑦ 2002年约翰内斯堡会议提议在联合国建立关于海洋环境状况(包括社会经济方面)的经常性评估程序, 于同年得到联合国大会批准。联合国经常性评估程序特设工作组负责具体评估工作。首份评估报告《第一次全球海洋综合评估》于2015年完成。

⑧ 国家管辖以外区域海洋生物多样性(BBNJ)不限成员名额非正式特设工作组, 是联合国大会2004年建立的专门研究BBNJ问题的工作组。该工作组自2006年至2015年期间召开9次会议, 并于2015年向联合国大会提交了关于建议启动制定BBNJ问题国际文书的成果报告, 对推动BBNJ国际立法进程发挥了积极作用。

⑨ 联合国粮农组织《预防、阻止和消除非法、未报告和不受管制捕鱼活动港口国措施协议》, 是首个管控IUU捕鱼的有约束力的国际协定, 于2009年经粮农组织大会批准, 2016年生效。

⑩《预防、阻止和消除非法、未报告和不受管制捕鱼国际行动计划》是《负责任渔业行为守则》框架下的一个自愿性文件, 于2001年经联合国粮农组织理事会批准。该计划提出了管控IUU捕鱼的目标、原则, 以及行动措施。

海洋可持续发展行动重点的转移反映出海洋治理热点的变化, 在海洋科学研究能力和认识水平不断提升的情况下, 海洋对地球环境和人类社会经济系统的影响得到了认识和关注, 具有全球性影响的海洋环境议题取代了各国国内海洋管理问题成为国际社会的关切重点。海洋治理行动的转变也从侧面反映出, 从里约会议到里约+20会议, 可持续发展进程逐步从引领环境治理的总领性平台, 转变为受专业谈判影响, 加载具体谈判目标和要素的指引性平台。

三、可持续发展会议推进海洋治理原则和方法的确立

联合国可持续发展系列峰会通过了一系列具有普遍推广价值的环境治理原则和方法, 指导了为数众多的环境治理规范的形成, 对海洋治理的发展产生了深远的影响。

(一) 从“一体化途径”到“海岸带综合管理”

可持续发展峰会所提倡的一个核心理念是“一体化”的环境管理途径。美国学者比利安娜认为, 里约会议的核心精神就是通过“一体化”途径, 来解决环境和发展问题。她认为, 该次会议认识到一系列根源于环境问题背后的分裂现象——南北方国家在“环境—发展”选项上的分裂, 不同部门间在“经济—环境保护”上的分裂, 进而引发了“一体化”管理的呼吁。^[27]

与里约宣言所强调的“一体化”途径一脉相承, 《21世纪议程》在海洋领域着重强调了“关于海洋和海岸带的综合管理”。关于海洋的第17章开篇就提出：“为了保护和可持续发展海洋和沿海环境, 需要在国家、区域、次区域和全球层面采取新的途径。这些途径在本质上是一体化的, 在范围上是风险预防的和参与的。”这奠定了一体化途径作为海洋和海岸带管理的基础性原则。在此基础上, 该议程详细的提出了海岸带综合管理(Integrated Coastal Management, 简称ICM)的各要素, 包括目标、主要行动, 以及实施手段, 为各国实施海岸带管理提供了基本框架。

里约会议之后, 环境与发展领域的多个国际组织发布了海岸带综合管理导则^⑪, 如世界银行(1993年)、联合国环境规划署(1995年)、世界自然保护联盟(1993年)等。上述导则进一步明确了ICM的目标和实施手段, 推动形成普遍标准和模式, 从而加速了该理论的发展和应用。自上世纪90年代以来, 相关海洋环境保护国际计划也把ICM作为一项重要行动。1995年达成的《保护海洋环境免受陆地污染全球行动计划》^⑫提到各国应“聚焦可持续的、务实的和一体化的环境管理途径和过程, 例如海岸带综合管理”。1994年召开的第一次小岛屿发展中国家可持续发展会议通过《巴巴多斯行动纲领》, 呼吁小岛屿国家在“海岸带综合管理的背景下”形成相关政策和计划。

⑪ 相关导则文件参见:World Bank, Noordwijk Guidelines for Integrated Coastal Zone Management, 1993, Document presented at the World Coast Conference 1993, Noordwijk, The Netherlands, 1-5 November 1993; UNEP, Guidelines for integrated management of coastal and marine areas, with special reference to the Mediterranean Basin. UNEP Regional Seas Reports and Studies No. 161, UNEP, 1995;ernetta, J. C. & Elder, D. L., Cross-Sectoral, Integrated Coastal Area Planning (CICAP): Guidelines and Principles for Coastal Area Development. A Marine Conservation and Development Report, IUCN, 1993.

⑫《保护海洋环境免受陆地污染全球行动计划》由联合国环境规划署倡导, 于1995年在美国华盛顿召开的政府间会议上获得通过, 旨在应对人类陆地活动所引起的对海洋及沿海环境威胁, 提出在地方、国家、区域和全球各级采取跨领域行动。

在区域层面, ICM在东亚海、地中海和黑海等区域海管理项目中得到落实。相关项目包括东亚海海洋环境管理伙伴关系计划(PEMSEA, 1993年至今)^⑬、欧盟PEGASO项目(2010-2014年)等^⑭。2008年, 《地中海海岸带综合管理议定书》签署, 作为《保护地中海海洋和沿海环境公约》的第七个议定书^⑮, 推动了ICM在欧洲的实施。

⑬ 东亚海海洋环境管理伙伴关系计划, 发起于1993年, 截至2019年在12个东亚和东南亚设立了近60个平行示范区, 推行海岸带综合管理。

⑭ PEGASO项目由欧盟委员会发起, 目的在于在地中海和黑海区域采取创新性管理工具, 以支持该区域的综合性海岸带政策, 推进实施《地中海海岸带综合管理议定书》。

⑮《保护地中海海洋和沿海环境公约》, 在1976年《保护地中海免受污染公约》的基础上经修订和重新命名后, 于1995年签订, 2004年生效。该公约有七个议定书, 第七个为2008年通过的《地中海海岸带综合管理议定书》。

根据上述梳理推断, 作为首次系统提出ICM模式的全球性政府间会议, 里约会议推动ICM理论从零散向系统发展, 推进ICM适用从个别向普遍发展, 对此后20余年ICM成为海岸带资源管理的主流理论做出重要贡献。

(二) 从“预防原则”到“风险预防途径”

预防原则(prevention principle)是环境管理的一项基本原则, 很多国家立法中将其确立为环境保护原则。该项原则也体现在相关的国际法中。1972年斯德哥尔摩宣言中关于“国家应采取所有可能的方法, 来防止海洋污染”的原则7, 可以视为在海洋污染防治中采取预防原则的早期规定。1982年《联合国海洋法公约》关于“预防、减少和控制海洋污染的措施”的第194条, 为预防性方法在海洋污染防治中的普遍性应用提供了法律依据。

1992年里约宣言, 在继续强调预防方法的基础上, 明确提出了“风险预防途径(precautionary approach)”(原则15)。具体表述为“为了保护环境, 各国应该根据各自能力普遍应用风险预防途径; 当有重大的或不可逆的损害的威胁的情况下, 缺乏足够的科学确定性不能被作为推迟费用有效的手段以预防环境退化的理由。”从这一界定可以看出, 较之预防原则, 风险预防途径大大降低了采取事先措施的门槛。有别于传统上将存在损害风险作为采取预防性措施的前置条件的做法, 根据风险预防途径, 预防性措施的采用不以相关活动及其损害结果之间存在确定性因果关系为前提。风险预防途径的这一内在逻辑也在其他国际环境公约中得到规定。如1992年《波罗的海海洋环境保护公约》^⑯规定：“当有理由假设, 直接或间接向海洋中引入的物质或者能量, 可能对人类健康、生物资源和海洋生态环境造成危害, 损害娱乐或者干扰合法用海活动的情况下, 即使没有关于相关投入和其效应之间因果关系的结论性证据, 各签约国应该适用风险预防原则并采取预防性措施”。

⑯《波罗的海海洋环境保护公约》, 1992年签订, 2000年生效。

梳理相关国际法规定可以发现, 风险预防途径最初发起于污染控制管理, 后扩大到一般意义的环境保护领域。1985年《维也纳保护臭氧层公约》^⑰(以下简称《维也纳公约》)是第一个明确提到“风险预防措施”(precautionary measures)的公约, 要求在国内层面和国际层面对臭氧层变化采取风险预防措施。1987年《关于耗竭臭氧层物质的蒙特利尔议定书》对风险预防途径的具体实施作了规定, 要求采取风险预防的措施控制破坏臭氧层物质的全球释放总量。1992年里约会议期间开放签署的《联合国气候变化框架公约》^⑱和《生物多样性公约》^⑲也都规定了风险预防方法。

⑰《维也纳保护臭氧层公约》, 1985年签订, 1988年生效, 要求采取适当的国际间合作与行动措施, 保护人类和地球环境免收破坏臭氧层行动的不利影响。该公约并没有规定对耗竭臭氧层活动的限制性措施。各国基于维也纳公约规定于1987年签订的《关于耗竭臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(1989年生效), 对于耗竭臭氧层物质的生产和消费活动作出了约束性规定。

⑱《联合国气候变化框架公约》, 1992年签订, 1994年生效。

⑲《生物多样性公约》, 1992年签订, 1993年生效。

20世纪90年代前后, 风险预防方法的适用延伸到海洋领域, 在倾倒废物、区域海洋环境保护和鱼类种群保护中得到了应用。一系列涉海国际条约采用了风险预防的途径。例如, 1972年《伦敦公约》及其1996年议定书, 1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》^⑳, 1995年《联合国鱼类种群协定》^㉑、1995年联合国粮农组织《负责任渔业行为守则》^㉒等。

⑳《保护东北大西洋海洋环境公约》, 1992年签订, 1998年生效。

㉑ 全称为《执行1982年12月10日＜联合国海洋法公约＞有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》, 旨在确保在《联合国海洋法公约》框架内跨界和高度洄游鱼类种群的长期养护和可持续利用, 1995年签订, 2001年生效。

㉒ 联合国粮农组织《负责任渔业行为守则》是联合国粮农组织于1995年通过的关于渔业管理的自愿性指导性国际文件, 目的是就负责任行为确立国际操作指南, 确保水生生物资源的有效养护、管理和开发。

截至目前, 风险预防途径在海洋领域得到有效实施的一个范例是海洋渔业管理。在法律层面, 《联合国鱼类种群协定》第6条明确规定缔约国应通过风险预防方法养护、管理并开发跨界鱼类和高度洄游鱼类种群。作为渔业管理的国际指导文件, 粮农组织《负责任渔业行为守则》将风险预防途径列入“一般原则”(General Principle), 要求成员国和区域渔业管理组织在水生生物资源的养护管理和开发中广泛适用风险预防途径。《联合国鱼类种群协定》附件二和《负责任渔业行为守则》第7.5条提出了限制参考点、目标参考点、限制捕捞量和限制捕捞努力等措施, 作为落实风险预防途径的具体举措。上述法律文件和指导守则明确了风险预防途径在渔业管理中的法律原则, 确立了落实该原则的配套措施, 形成较为完善和系统的规则体系。

应当说, 在风险预防原则从特定部门方法发展到一般性环境保护原则, 并延伸到海洋领域的过程中, 里约会议发挥了重要作用。首先, 相对于《维也纳公约》中较为模糊的说法, 里约宣言明确较为全面地表述了风险预防途径的内涵, 指出其核心含义是在科学确定性不足的情况下仍可以采取管制手段, 同时提出了两个限定条件, 一是在面临重大或者不可逆的损害的情况下适用, 二是相关措施应当是费用有效的。在涉及到风险预防原则的相关国际磋商中, 里约宣言所确立的基本特征得到了广泛的引用。此外, 与其他26条原则并列, 里约宣言将风险预防途径上升成为可持续发展的原则性方法, 为该途径在各环境分支领域中的应用创造了有利条件。

然而, 风险预防途径的普遍适用仍然面临一些问题。一方面, 它的概念界定存在模糊性, 不同条约规定的适用前提不一致。里约宣言强调风险预防途径在“遇有重大或不可逆转的损害威胁”的情况下适用, 而《保护波罗的海海洋环境公约》《保护东北大西洋海洋环境公约》等公约则不要求以重大损害或风险为适用前提。另一方面, 它的实施措施也不明确, 与损害风险评估、环境影响评估和勤勉义务等管理程序或义务相交叉, 并没有形成独立的工具和清晰的边界。可见, 尽管风险预防途径被一些国际环保主义者所推崇, 并已经写入若干国际法律文件, 但它依然存在着较大的主观操作空间, 应当引起注意。

(三) “生态系统途径”的确立和应用

生态系统途径是萌芽于20世纪80年代, 形成于20世纪90年代的环境管理思路。虽然当前并没有国际公认的生态系统途径的定义, 但是根据Trouwborst对主流观点的总结, 该途径可以理解为以生态系统结构、功能和过程的科学知识为基础的, 以一体化管理协调各部门活动的, 强调在不破坏生态系统健康和完整性的前提下满足人类社会需求的管理方法。^[28]这种方法区别于传统的基于部门的和以单一物种为目标的保护途径。

从上世纪80年期起, 生态系统途径的核心理念已经在1980年《南极生物资源养护公约》^㉓、1992年《生物多样性公约》、2001年《海洋生态系统负责任渔业雷克雅未克宣言》^㉔(以下简称《雷克雅未克宣言》)等相关国际文书中得到体现。在主流政府间进程中, “生态系统途径”这一固定表述的首次使用是1998年《生物多样性公约》缔约方会议的第V/6号决议。在该决议中, 生态系统途径被界定为“整体性管理土地、水资源和生物资源以推动公平公正的养护和可持续利用的策略”。此外, 该决议界定了生态系统途径的一些关键特征, 如注重生态系统的结构、功能, 恰当的时间和空间边界, 对生态系统的管理必须在其功能的界限之内, 注重生态系统考虑对相邻生态系统的影响等等。^[29]

㉓《南极生物资源养护公约》于1980年签订, 1982年生效。

㉔《海洋生态系统负责任渔业雷克雅未克宣言》, 经联合国粮农组织于2002年10月在冰岛雷克雅未克召开的海洋生态系统负责任渔业会议上通过。该宣言强调在海洋渔业的科学研究、管理和监测中纳入基于的生态系统的考虑。

2002年, 在生态系统途径提出十余年后, 2002年约翰内斯堡会议将这一理念引入了可持续发展进程。《约翰内斯堡执行计划》在关于海洋、生物多样性和非洲可持续发展的行动中多次提到了生态系统途径, 不仅鼓励在海洋、生物多样性和生态系统养护中适用该途径, 并且提倡在《生物多样性公约》框架下进一步发展该工具。该执行计划鼓励各国在2010年前推行生态系统方法, 并将其与建立保护区、打击IUU捕鱼、建立育苗场和海岸带规划并列, 作为养护和管理海洋的基本方法。应该说, 约翰内斯堡会议对生态系统途径的提倡, 为相关国际组织和国际机制在各自管理和关注领域采用和发展这一途径提供了政治依据, 有力地促进了生态系统理论在各国和国际海洋治理中的应用。

约翰内斯堡会议之后, 生态系统途径作为海洋管理的基础性方法, 得到了广泛的认可和适用。联合国2006年关于海洋和海洋法的不限名额非正式咨询进程建议“改进法律和政策框架来支持和便利化风险预防途径和生态系统途径”。^[30]2006年、2007年和2009年联合国大会关于海洋和海洋法的决议都强调了实施生态系统途径的必要性, “认识到生态系统途径需要聚焦于管理人类活动以维持和恢复生态系统健康”^㉕。

㉕ 具体表述参见：UNGA, Resolution 61/222 on Oceans and the Law of the Sea. 2006. A/RES/61/222; UNGA, Resolution 62/215 on Oceans and the Law of the Sea. 2007. A/RES/62/215; UNGA, Resolution 63/111 on Oceans and the Law of the Sea. 2009. A/RES/63/111.

在海洋渔业领域, 联合国粮农组织将生态系统途径作为渔业和养殖业管理的基本框架, 并且将《渔业生态系统途径》和《养殖业生态系统途径》作为负责任渔业技术导则的两个增补件。自2004年始, 联合国环境规划署在其区域海项目中推行了大海洋生态系统分析方法, 并在黄海、地中海、黑海、加勒比海、墨西哥湾等海域进行试点, 标志着生态系统途径在海洋管理中得到较为广泛的使用。

随着生态系统途径在海洋管理中的主流化, 里约+20会议上各国进一步承诺“在管理对海洋环境有影响的活动时, 有效地采用生态系统途径和风险预防途径, 并与国际法一致”(《我们希望的未来》), 进一步巩固了生态系统途径在海洋环境管理中的原则性地位。

四、可持续发展会议推动海洋治理目标的形成

奥兰·杨认为, 基于目标的治理不同于基于规则的治理。规则的特征是对行为的描述(例如要求和禁止), 并且强调遵守和实施。而目标则以形成愿景为特征, 强调激发最大化实现目标的努力。他认为, 虽然各具特质, 但基于目标设定的和基于规则制度的治理可以形成互补。在一定的情况下, 规则的制定和遵守可以促进目标的实现。^[31]

从国际治理的历史上看, 基于目标的治理并不是全新的治理形式, 联合国所倡导的公平、正义、和平理念就可以理解为宽泛的全球性目标。2000年联合国千年峰会通过的联合国千年发展目标是就具体发展议题设定目标典型的例子。本节对海洋可持续发展目标的梳理限于有具体时限和内容的目标, 更为宽泛的治理目标如“保护和可持续利用海洋及其资源”“维护海洋生态系统生产力和弹性”不在讨论范畴。

从21世纪初开始, 海洋治理目标不同程度的出现在联合国可持续发展峰会中。笔者认为, 按照设定目标领域范围和目标间相互关系, 海洋治理目标的设定可以分为离散式目标制定和系统化目标制定两个阶段。

(一) 离散式目标阶段

2002年约翰内斯堡会议起, 可持续发展行动方案中开始提及具体的海洋治理目标。《约翰内斯堡执行计划》提出了多个有具体时限的目标, 例如：在2010年前, 推行生态系统途径; 在2015年前, 实现鱼类种群恢复可持续最佳产量; 在2010年前, 建立有代表性的保护区网络; 到2006年, 保护海洋环境不受陆上活动影响的行动取得实质进展。

在约翰内斯堡会议之后, 2012年里约+20会议承诺了四个新的目标, 《我们希望的未来》中提到：不迟于2025年, 显著减少海洋垃圾; 到2020年使10%的沿海和海洋区域得到有效养护; 不迟于2014年完成海洋环境状况第一次全球综合评估; 在2014年前, 制定战略帮助最不发达国家和小岛屿发展中国家发展提升可持续渔业管理能力。

截至里约+20会议, 可持续发展峰会提出海洋治理目标有三种途径。一是肯定处于萌芽期的理念和行动, 并帮助其扩大影响, 例如“在2010年前推行生态系统途径”和“到2025年显著减少海洋垃圾”的目标。二是对正在形成中的海洋治理目标予以认可, 利用峰会的政治影响力巩固其效力。典型的例子是“到2020年, 有效养护10%海洋和沿海区域”的目标。这一目标形成于《生物多样性公约》第10次缔约方会议。在相关国家的推动下, 里约+20会议通过了该目标, 使其从专门性目标上升为全球可持续发展目标, 影响范围大大扩展。这也成为近十年来“有效养护10%海洋和沿海区域”的目标被各个涉海国际机制广泛认可的重要原因。三是重申具有普遍共识的国际承诺, 意在强调迫切性, 增强实施效果。这方面的例子包括“在2015年前, 实现鱼类种群恢复可持续最佳产量”以及“在2006年前, 保护海洋环境不受陆上活动影响的行动取得实质进展”。

尽管三种途径各有不同, 但其基本特征是目标相对具体化和分散化。目标的设定基本上是直接援引其他专业性谈判的定量要求, 并没有经过加工和整合。目标之间相对独立, 不存在明显联系。在这一阶段, 基于目标的治理仅仅是基于规则的治理的补充性手段, 作用在于强调和突出特定的优先领域。

从实施效果来讲, 由于涉及复杂的环境、社会、经济和政治问题, 里约和里约+20会议的海洋治理目标并没有全部按时实现。然而, 会议设定的目标推进了生物多样性保护、海洋保护区、渔业、海洋垃圾等相关国际进程, 为相关治理行动的确立和开展提供了政治背书, 推进了全球海洋治理的演化和发展。

(二) 系统化目标阶段

到2015年, 联合国可持续发展目标14的通过标志着国际社会对海洋治理形成了较为系统的目标体系。目标14包括6个有具体年限的子目标：到2025年, 显著减少各类海洋污染：到2020年, 可持续管理海洋和沿海渔业; 到2020年, 有效管制捕捞; 到2020年, 保护至少10%的海洋和沿海区域; 到2020年, 减少特定类型的渔业补贴; 到2030年, 提高小岛屿发展中国家从海洋获得的经济收益; 和4个不设时限的子目标：减少海洋酸化影响; 提高海洋科学知识; 支持小规模手工捕鱼; 通过国际法加强海洋保护。

从整体性和系统性上看, 可持续发展目标14要优于约翰内斯堡和里约+20时期的海洋治理目标。就整体性而言, 目标14提出的关于全球海洋治理的10项子目标覆盖了主流治理领域, 而且在形式上和达标时限上保持了一定的一致性。虽然相关目标仍然来源于各专业进程的行动和目标, 但已经过了重新梳理和整合, 在表义上、重点上进行了调整, 获得了更广泛的共识基础。就系统性而言, 可持续发展目标是一套相互联系的不可分割的目标体系。研究发现, 由于海洋对可持续发展的突出贡献, 目标14与其余16项目标之前都存在相互促进关系, 主要表现为通过海洋治理改善实现可持续发展的社会和生态条件, 从而促进其他目标的实现。^[32]并且, 目标14的子目标之间也互为实现前提, 例如实现目标14.4管制过度捕捞是实现目标14.2保护海洋生态系统的前提。

经过分析可以得出, 相对于里约+20会议及之前的离散式目标, 可持续发展目标14是一套具备系统性和整体性的海洋治理目标。既体现出将海洋的生态维度和社会维度纳入统一目标管理的系统性思维, 也表现出通过海洋治理促进和提升可持续发展各领域进展的清晰认知。就目前来看, 可持续发展目标14的达成, 发挥了显著的政治动员作用, 带动了各国、国际组织和广泛的利益攸关方对海洋治理的积极投入。联合国粮农组织、联合国环境规划署、联合国教科文组织政府间海洋学委员会等联合国实体都提出了落实目标14的各类方案和倡议, 各区域组织、环保组织围绕目标14的进展报告、保护行动、公众宣传和教育活动更是难以计数。

尽管如此, 我们也需要认识到, 可持续发展目标14也存在一定局限性, 实施面临一定困难。在内容上, 目标的创新性有限。10项子目标以重申国际共识为主, 没有反映新兴议题。虽然蓝色经济、BBNJ曾作为磋商中的讨论事项, 但由于相关国家坚持相关目标不应对正在进行的谈判作出预判式规定, 而没有最终纳入目标体系。从目标的约束性来看, 10项目标中仅有两项目标作出了效果性或禁止性规定, 既“保护至少10%的海洋和沿海区域”和“禁止特定类型的渔业补贴”。其余目标的表述相对宽泛和含糊, 给后续监测评估增加了难度。

从深层原因分析, 以可持续发展目标14为代表, 基于目标的治理模式的产生和发展, 在一定程度上是顺应国际海洋治理形势的结果。当前, 国际海洋事务的议题多样化, 磋商精细化, 各专业机制和进程承担了各分领域治理的磋商、协调和合作事宜, 可持续发展峰会在专业性问题上的优势并不突出。在这种形势下, 峰会所采取的基于目标的治理相当于在专业谈判的基础上, 经过筛选和整合, 择选出最迫切和最关键的治理举措和目标, 上升为可持续发展优先事项。这种类似于“二次磋商”的方式, 有利于发挥可持续发展峰会政治层级高、影响范围广的特点, 发挥分配治理资源和引导治理方向的作用。

五、结语

作为历时40余年的全球性发展进程, 联合国可持续发展峰会像是一面镜子, 反映和记录了海洋治理各个阶段的特色和变化。上世纪90年代, 海洋治理以一体化管理、污染控制、渔业资源养护为标志性议题。21世纪初, 海洋保护区、IUU捕鱼等议题进入海洋治理主流议题。2012年以来, BBNJ养护和可持续利用、海洋塑料垃圾成为热点问题。以联合国可持续发展峰会为缩影, 随着议题的拓展和行动的更新, 国际海洋治理经历了以各国国内治理为重点, 国际合作为补充的阶段, 进入了以推行全球统一规则和统一目标为最终目标的阶段。以可持续发展目标14的通过为标志, 基于目标的治理模式在海洋治理中发挥突出作用。通过显著的政治引导作用, 具有广泛共识的全球海洋治理目标将对治理资源的配置产生重大影响, 从而在一定程度上决定海洋治理的发展方向。

联合国可持续发展峰会提出的原则和目标对海洋治理具有较高的影响力和适用价值。但任何国际进程都是各类主体的博弈过程, 动态地反映相关参与方的利益诉求。近二十年来, 由于国际政治经济环境以及全球环境问题的变化, 国际环境博弈的主体日趋多样化, 不仅包含国家和国家集团, 还包括不同类型和背景的政府间组织和非政府组织, 相关主体以各自政治目的为根据介入可持续发展进程; 相关治理主张也不以单纯的“环保”为目的, 往往裹挟了政治影响力、技术垄断性、实际管控能力等多重要素。因此, 新世纪的环境治理博弈有着更为复杂化和多元化的特征。鉴于联合国可持续发展峰会领导力和影响力, 应该高度关注并谨慎分析其会议产出, 结合我国利益采取不同的应对策略。