一、问题的提出

2025年5月，《中华人民共和国民营经济促进法》(以下简称《民促法》)颁布，其第20条至第24条构建了民营企业信贷公平法治保障体系，试图应对民营企业遭受信贷歧视的现状。2025年8月，最高人民法院印发《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》，系统地阐明了促进民营企业发展的相关司法保障路径。

民营经济是我国市场经济的重要组成部分，更是推动我国经济高质量发展的重要引擎。2012年至2024年，我国民营企业规模持续壮大，总量突破5700万户，其数量占全国企业总量的比例由79.4%提高至91.96%；个体工商户由4000余万户增加至1.25亿户。如今，民营经济已成为发展新质生产力的重要力量。^[1]

在经济全球化与市场多元化的大背景下，融资作为推动企业发展的核心动力，直接关系到企业的生存根基与发展潜力。然而，我国民营企业的金融市场地位与其作出的经济贡献仍存在明显落差，与国有企业相比存在融资难、融资贵等突出问题，这严重制约了民营企业发展动能的充分释放。在融资规模上，2024年企业债券净融资达1.91万亿元，民营企业债券净融资仅占总量的12%左右。在融资成本上，民营企业同样处于劣势：2022年，民营企业信用利差高达266个基点，较国有企业高出150个基点；截至2023年10月，存续民营企业债券的加权平均票面利率为4.86%，而同期国有企业和中央企业仅为4.29%和3.32%。高融资成本不仅制约企业的生产决策和发展规划，使企业违约概率上升，还可能将风险传导至银行体系，引发系统性金融风险。^[2]

针对上述问题，中央持续加大政策力度。2025年2月，习近平总书记出席民营企业座谈会并发表重要讲话，强调要继续下大力气解决民营企业融资难、融资贵问题，^[3]破除民营企业在融资时所遭受的结构性歧视。民营经济是推进中国式现代化的生力军，民营企业是容纳就业、提振内需的微观基础和重要载体。^[4]破除民营企业融资结构性障碍，大力推进民营经济发展，是发展经济的应有之义。

既有研究对民营企业信贷公平保障的讨论或结合相关政策和立法演进历史，^[5]或关注《民促法》有关平等融资保障的制度革新，^[6]或探究司法在其中发挥的作用，^[7]即使讨论了民营经济立法采用的平等观，也较少涉及对信贷平等保护制度的建构。^[8]于是，有必要提出以下三个问题：在民营企业的信贷公平实现过程中，采取一般的强式平等观，将民营企业与国有企业拉到同一起跑线能否真正解决问题？若决定在强式平等观的基础上追加采取弱式平等观对民营企业融资进行引导与支持，会对金融法“三足定理”中的三种价值产生怎样的影响？这样做能否回应民营企业融资不公平的现实问题，从而真正化解民营企业融资难的困境？

二、民营企业信贷公平法治保障的必要性 (一) 民营企业面临的信贷不公平困境现状

民营企业融资难、融资贵已经不是个别问题，而是事关民营经济整体发展的系统性问题。民营企业的信贷融资现状，主要体现在以下几个方面。

第一，金融抑制对民营企业的挤出效应。在理想状态下，金融应当服务于实体经济，通过资金供给推动其发展。然而，在金融抑制的背景下，很多民营企业在初始阶段无法从银行等金融机构获得贷款，或在一笔银行贷款即将到期时很难获得续贷，从而不得不求助于转贷或助贷机构，导致灰色金融活动兴盛。

第二，民营企业的融资成本高昂。民营企业即使能够获取相应融资，也经常要面临高于其他企业的融资成本。当然，在我国的利率管制体系下，名义利率被人为压低，且融资行为受到严格监管，这使得融资成本在表面上看似一致。然而，民营企业相较于其他企业所承担的额外融资成本并未消失，只是转化为其他形式。上述额外融资成本可呈现为显性成本与隐性成本两类。显性成本直接体现为各类费用，如融资承诺费、服务费。在最高人民法院于2025年12月发布的“人民法院依法平等保护民营企业合法权益典型民商事案例”中，收录了“某银行诉某房地产开发公司等金融借款合同纠纷案”。在该案中，某银行在银团贷款以外，向借款人收取了1000万元融资承诺费。根据《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)第50条的规定，商业银行在银团贷款以外向借款人收取融资承诺费缺乏依据。^[9]相比之下，隐性成本则更为隐蔽，例如规定民营企业必须购买银行的理财产品或其他金融产品作为融资附加条件。在长期的信贷歧视下，民营企业被逐渐挤出正规金融市场，最终不得不转向非正规金融市场“饮鸩止渴”。

第三，民营企业常面临不合理的履约条件。民营企业即使能以尚可的利息获取信贷支持，也常因议价能力较弱，被迫接受隐含风险的条款。典型的问题包括金融机构随意抽贷、断贷。金融机构常利用其优势地位，在合同中单方面设置苛刻的发放贷款条件，例如规定可因民营企业的某些行为而中止发放贷款或提前收回贷款，导致民营企业融资预期极不稳定。这实质上是民营企业在金融体系中遭遇系统性歧视的体现。《中国银监会关于进一步落实小微企业金融服务监管政策的通知》于2015年就已规定：“对符合授信条件的小微企业，要积极给予信贷支持，不得因其暂时的经营困难而抽贷、断贷。要加强自身风险管控能力建设，有效识别和防范小微企业贷款风险，不得‘一刀切’地采取惜贷、拒贷等行为。”但这一规定仅仅停留在监管规则层面，实践中几乎不存在金融机构因随意抽贷、拒贷而受处罚的案例。在司法案例中，法院一般会尊重私法自治。这导致民营企业常因金融借款合同的轻微迟延履行，面临银行主张贷款提前到期的严峻后果。^[9]

(二) 民营企业信贷不公平的经济学成因

民营企业信贷融资不公平的根源何在？首先必须承认，部分民营企业因其自身治理与信用问题，难以达到现代金融信贷体系的信贷标准。然而，更多民营企业的融资困境，实则源于市场失灵。具体问题既包括市场的结构性扭曲和所有制歧视，也涵盖信息不对称与公共物品缺失理学等普遍性问题。这些问题的形成，是金融机构主动选择与政策供给不足共同作用的结果。

1、民营企业治理能力及信用能力不足

我国民营企业常常具有“野蛮生长”的特性，而金融机构的信贷规则基于现代工商业产生，关注企业的信用水平、内部治理状况、信息披露能力以及是否具有合格抵押品等。民营企业往往在以上方面有所欠缺，导致其很难取得相应的贷款。

首先，诸多民营企业处于创立初期，普遍缺乏长期信用建设的意识。^[10]部分企业存在机会主义行为，针对不同银行制作不同的财务报表，或恶意逃废债务。这些行为短期或许能为企业起到“开源节流”的作用，但长期势必会严重损害其信誉建设，从根本上阻断企业未来低成本地获取融资的通道。

其次，民营企业普遍存在公司治理与内控不完善的问题。部分企业采用家族式管理模式，未建立现代公司治理机制，导致财务制度不健全、信息披露不完整。加之非上市民营企业通常缺乏经审计的规范财务报表，致使银行难以核实其真实经营状况。

再次，民营企业普遍面临合格抵押品稀缺的问题。一方面，民营企业固定资产少，抵押手续费用高、耗时久，难以满足银行抵押贷款要求。加之企业经营不稳定、市场信用记录缺失，导致整体抵押能力与诚信认可度较低。^[11]另一方面，有效的担保体系也亟待建立。效益好的企业通常不愿为民营企业担保，而银行又不认可一般企业的担保资质，脆弱的互保体系易引发连锁风险。

最后，民营企业信息披露能力不足。金融机构评估企业承债能力，关键在于判断其投资回报预期与还款前景。然而，这在很大程度上取决于企业的信息披露质量，后者又与企业的经营规模、财务状况、存续时间、实物资产、筹资渠道等直接相关。^[12]正因如此，在上述方面基础薄弱的民营企业，与国有企业相比显然不具备优势。

2、市场的结构性扭曲和所有制歧视

首先，信贷配置中存在源于所有制歧视的国有企业信贷偏好。有学者指出，一方面，四大国有银行因其自身的制度属性，与国有经济尤其是国有企业保持着固有粘性；另一方面，金融产业的高度垄断化、特许经营化，又反过来固化了金融机构对国有企业资金需求的刚性供给，形成国有企业信贷偏好。^[13]这种偏好并非基于企业的出价意愿或经营效率，而是根植于国有企业的政府隐性担保。在我国市场经济体系中，国有企业凭借政府信用背书，在投融资领域相比民营企业拥有比较优势。^[14]此外，“国有企业的利益混同于国家利益”的惯性思维，也使金融机构深信其背后有国家信用作为支撑。^[15]同时，作为具有政府信用背书的企业组织，国有企业自然要对政府的施政方针、宏观战略等进行配合，因而能够优先获取政策信息与方向指引。加之政府会对国有企业的经营进行一定程度的良性介入，进行追加投资、增加贷款、提供财政补贴，^[16]也会对国有企业内部的治理结构进行干预与规整，使得国有企业在融资市场上的整体公信力高于民营企业。

其次，价格管制强化了金融机构的风险厌恶。在金融抑制背景下，长期的利率管制与信贷配给，导致银行体系既缺乏意愿也缺乏能力为高风险民营企业进行合理的风险定价。同时，以银行为主导的金融结构与民营企业需求不匹配。一方面，大型银行垄断市场，但服务中小民营企业的意愿弱；另一方面，中小金融机构发展滞后，自身资金有限，难以弥补缺口。我国以国有银行为核心的单一间接融资模式具有天然的风险厌恶属性，这也决定了银行不会为追求风险溢价而从事高风险的借贷活动，避免不良贷款、力求稳健运营才是其首要目标。^[17]

3、信息不对称与公共品缺失

首先，信息不对称下存在差别对待。作为自负盈亏的企业法人，金融机构对资金回报率有明确要求，这导致其在选择投资对象时难免会对不同主体进行区别对待。除了政策与风险考量，这种贷款偏好的根源在于风险识别能力不足。借款人处于信息优势地位，熟知自身资产负债、还款能力及借款资金实际投资项目的收益与风险；而银行仅能依据借款人提供的财务信息、企业向外披露的财务报表等有限材料进行判断，在贷款发放后，也难以完全掌握借款人所拥有的资金成分、贷款使用情况与项目质量信息。^[18]因此，如何精准分析与辨别民营企业的经营风险并提供适配的金融服务，便成为核心挑战。然而，民营企业数量庞大、经营模式千差万别、信息系统建设落后且信息统计体系不健全，^[19]导致金融机构难以有效识别融资活动中的真实风险。

其次，差异化融资政策严重缺位。当前，民营企业不仅面临资金短缺，更缺乏有针对性的政策支持。具体而言，不良贷款的认定采取“一刀切”策略，未能充分考虑民营企业经营风险的特殊性，导致中小民营企业信贷的不良贷款率显著高于其他企业。同时，风险资本计提标准也未能因贷款投向不同有所区分，无法有效激发银行向中小民营企业投放信贷的积极性。^[20]政策环境缺乏对金融机构的有效引导，导致金融机构没有动力去开发和推广适配民营企业需求的融资产品。

再次，政策性担保体系亟待建立。政府性融资担保具有“增信、分险、中介”功能，是撬动金融资源、支持实体经济发展的重要政策工具。许多国家已建立面向民营企业的政策性融资担保制度并设立相应机构，以着力缓解银行等金融机构不敢贷、不愿贷、不能贷的困境。尽管民营企业在国民经济中占有举足轻重的地位，但由于其缺乏合格抵押担保物和信用记录，在金融市场趋利避害的机制下，其融资难、融资贵的问题始终无法得到解决，甚至日益凸显。

最后，信用体系建设不足，加剧了民营企业的融资困境。民营中小微企业普遍在自身资产与财务实力上存在短板，金融机构因缺乏企业信用信息，难以针对特定企业提供充分融资支持。^[21]目前，全国统一的征信平台覆盖有限，且工商、税务、司法、国土等部门的政务数据接口未向金融机构开放，导致征信成本高昂。同时，民营企业税务、经营等数据脱敏处理不足，使金融机构难以对其资信状况进行精准评估。在这样的信息不对称下，金融机构往往选择“一刀切”式地将整个民营企业信贷市场简单归类为“柠檬市场”，从而衍生出对民营企业的系统性歧视。

(三) 民营企业平等融资的法律保障困境

上述信贷困境大多是从经济学视角观察得出的，从法律维度审视，既有的法律回应也存在明显短板。目前的法律保障体系存在双重缺陷。其一，在私法自治原则下，市场主体关系的公平原则发生扭曲。虽然《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)中明确了对“个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”予以保护，并“鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”，《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)也体现了这一精神；但如何在具体法律中落实这些原则性规定，仍存在争议。在民商法私法自治原则下，法律难以对形式平等的市场主体之间的交易行为进行直接干预。其二，经济法及相关促进型立法应对不足。对于保障民营企业平等融资，若采用管制性法律进行直接干预，则存在扭曲市场的风险；若仅规定抽象的促进政策，又可能因缺乏强制力而无法有效落实。

1、私法自治原则下传统民法的回应不足

民法以私法自治为核心，强调民事主体在私法范畴内可以自由缔结法律行为、处分权利义务并自我负责，原则上不受干预。一般来说，其制度预设是双方均有能力且有意愿进行平等磋商。虽然《民法典》第4条确立了平等原则、第206条第3款规定“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”等，但这些条款过于原则化，难以融入具体规则体系。例如，民营企业的信贷公平可否纳入“发展权利”范畴，从而衍生出具体的“平等信贷权”？当民营企业与具有市场优势地位的金融机构缔约时，双方是否能够实现平等磋商，形成公平的法律关系？更重要的是，若其平等权利受到侵害，民法能否提供有效救济，如设定强制缔约义务或对不公平条款进行调整？

以上述违规收取融资承诺费、服务费等费用的案件为例。在该类案件中，金融机构通过合同与民营企业缔约，合同看似是公平的，但其中约定的融资承诺费、服务费等，实为变相突破司法认定的利率上限。若严格遵循私法自治原则，法律确实难以对此类双方“合意”进行干预。同理，若金融机构单方面认定民营企业存在风险，进而拒绝与其缔结相关借款合同，也在很大程度上属于金融机构的缔约自由，民营企业几无主张救济的可能。由此可见，民法上的形式平等难以从根本上缓解民营企业面临的融资不平等困境。

2、经济法框架下促进型立法的不充分

既然民法难以解决上述问题，那么经济法能否提供有效方案？传统经济法立法以管理型立法为主。然而，在“有效市场，有为政府”的理念下，政府干预应保持审慎与谦抑。经济法框架下的政府干预，其边界应严格限定于市场失灵的领域；若市场机制能够自行调节解决相关问题，政府则须谨慎介入。因此，需要充分发挥促进型立法的引导与激励功能。

尽管在2025年《民促法》出台之前，已有《中华人民共和国中小企业促进法》(以下简称《中小企业促进法》)以及若干地方性法规进行尝试，但促进型立法作为一种新兴立法模式，其整体范式仍处于探索阶段，尚不成熟。其一，促进型立法的体系性不足。一方面，其法律条款同质化严重。例如，保障民营企业平等融资的条款，可能同时见于中小企业促进、民营经济促进与营商环境相关立法当中。另一方面，促进型法律与民商法、行政法等传统部门法之间的关系如何协调并不明确。其二，促进型法律中软法比例过高，法律规定过于抽象。这导致相关主体的权利与义务难以界定。^[22]例如，法规中往往仅规定了民营企业平等融资的倡导性条款，但缺乏具体的义务条款，使其更接近于政策在法律当中的复现。

(四) 市场失灵情况下对公平原则的重新审视

经济法的意义在于借助“国家之手”弥补与矫正市场机制自发配置资源的不足。《民促法》在法律层面对民营企业发展运行作出制度性安排，自然也应肩负对信贷市场进行干预、调整、促进的责任。《民促法》第20条至第24条以及第26条对政府与金融机构提出了维护信贷市场公平的要求。这些要求大多是对政府与金融机构应当实行怎样的行为的建议性安排，缺乏强制性。其中，能够体现强制性色彩的仅限于第24条。《民促法》第24条重申了《民法典》中的公平原则，特化了其在信贷市场中的适用，并在第2款中强调若金融机构违反约定，应承担违约责任。然而，这种强制性要求并未突破私法自治的范畴，仍然局限于合同约定之内，没有发挥经济法特有的以“看得见的手”介入商事交易关系、维护交易公平的功能。换言之，对于合同订立之前金融机构可能存在的对民营企业的歧视性待遇，该法并未作出任何强制性规定。商业银行是否提供信贷以及以何种条件提供信贷，属于私法自治的范畴，并受到《商业银行法》中金融机构独立性规定的保护。

“交易外规制”是经济法实现其作用的基本方式，也具有法理基础，可以在一定程度上突破《民法典》与《商业银行法》的框架。那么，为何《民促法》未采用此类强制性规定，在合同之外直接保障民营企业信贷融资的公平，反而选择以政策倾斜的方式对金融机构向民营企业提供信贷作出倾向性支持、以制度建设来构建针对民营企业的信贷基础设施的路径？这一立法选择，不仅基于该法本身的促进型法律性质，更体现了立法者在面对信贷公平问题时，对两种平等观的权衡与取舍。

三、弱式平等下信贷公平的理念及路径

针对时性上述民营企业的融资困境，《民促法》试图通过一系列条文对民营企业的信贷公平予以保护。问题在于，仅对民营企业进行平等保护是否足够？是否应当更进一步，进行倾斜性保护，实现实质性的公平？这涉及强式平等与弱式平等的理念之争。

(一) 强式平等与弱式平等的信贷公平理念

在现代汉语中，“平等”一词指个体在社会、政治、经济和法律等方面享有相等待遇，其核心在于追求一种无差别的结果或状态。^[23]具体到信贷领域，信贷平等要求金融机构在同等条件下，给予各市场主体无歧视、公平的对待。而信贷公平则在平等的基础上更进一步，要求应当依据权利主体的客观条件，在保障平等的同时，依法确保其能够公平参与融资活动。这种权利递进反映了强式平等与弱式平等之间的关系。平等原则是民商事法律的核心原则。《民法典》第4条规定：“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等。”作为促进民营经济发展、激发社会主义市场经济活力的法律，《民促法》自然遵守这一原则。就利益与负担的分配而言，存在两种意义上的平等对待。一种是强式意义上的平等对待，即强式平等。强式平等将每个个体视为“同样的个体”，用同一标准使每一个参与分配的个体都能够在利益或负担方面分得平等的份额，以尽可能避免分类对待。在信贷领域，这体现为通过民商法与经济法的强制性规定，使金融机构无差别地对待所有企业。另一种是弱式意义上的平等对待，即弱式平等。弱式平等要求先根据某种重要特征对群体进行合理分类，再在同一类别内部实施无差别平等对待，使归入同一类别的个体分得平等的份额。换言之，弱式意义上的平等对待既意味着平等对待，也意味着差别对待——同样的情况同样对待，不同的情况不同对待。^[24](P40)可见，弱式平等实现的是以区别对待为基础的公平，是一种“以有差别为前提的无差别”。从这个意义上说，弱式平等注重结果的平等，其对平等与否已有先在的评判标准，这一评判标准往往基于特定的道德直觉。换言之，弱式平等关心“基本善”的分配在结果上是否平等，而不是形式上是否平等。按照这样的划分和理解，弱式平等要求“基本善”被平等地分配给每一个个体。^[25]

在信贷领域，弱式平等体现为促进型规范：通过政策引导与营商环境优化，促使金融机构自觉地不实施歧视行为，达到治理效果。弱式平等的信贷公平理念并非由《民促法》首创。早在2002年的《中小企业促进法》中，其“融资促进”专章便规定了对以民营企业为主体的中小企业予以一定程度的融资倾斜。然而，受限于当时侧重国有经济的时代背景、该法有限的立法目的，以及民营企业尚处于自身实力不足的早期发展阶段，相关条文未能真正确立中小企业在融资市场中与国有企业的平等地位。必须认识到，弱式平等的实现，须以强式平等为基础。若连形式上的平等都难以保障，实质平等更无从谈起。《民促法》第24条第1款明确提出“应当平等对待民营经济组织”，以强式平等为构建基础，为民营企业信贷融资不公平问题的解决搭建平台。

强式平等与弱式平等的关系，恰如起跑线与终点线的辩证：形式平等确保所有个体站在规则一致、机会均等、权利平等的起跑线上；实质平等则致力于让不同禀赋的个体都能抵达某种意义上的终点线。二者的平衡至关重要：脱离形式平等的实质平等可能沦为特权，而忽视实质平等的形式平等则可能将弱者永远放逐在起跑线上。^[26]

在信贷领域，强式平等与弱式平等的本质区别在于实施主体不同。强式平等的实施主体主要是金融机构：要求金融机构公平对待民营企业，当这种公平被打破时，应当通过行政、司法手段为民营企业提供救济。弱式平等的实施主体主要是政府：通过为民营企业提供各种政策支持与政策倾斜，提升民营企业自身实力，缩小民营企业与国有企业的差距；同时，着力建设公平的信贷市场，完善信贷市场基础设施。在《民促法》有关信贷公平的条文中，以金融机构为主语的条文包括第21条第1款、第23条和第24条。第21条第1款强调金融机构应当在民营企业担保体系多元化方面发挥作用，第23条强调金融机构应当优化金融服务供给以适应民营企业的需求。条文指向的主体看似仅有金融机构，但鉴于金融机构的商业逐利本性，难以有动力给予民营企业资源倾斜。实际上，上述条文在实践中必须依靠政府的激励与引导才能落地。因此，条文的实践主体依然是政府部门。借用起跑线与终点线的比喻，强式平等是让民营企业与国有企业站在同一起跑线，即通过政策优化的方式，促使民营企业与国有企业尽可能在信贷融资时具有平等地位；而弱式平等则是要通过补足民营企业的各项不足，对其提供支持，使其与国有企业在同一时间到达终点线。在此意义上，民营企业自身治理、信用缺失及差异化政策缺位等问题，属于弱式平等的调整范畴；而金融机构的贷款偏好、区别对待及风险厌恶等问题，则属于强式平等的调整范畴。

《民促法》也从构建征信体系、完善担保方式、提高金融机构不良贷款容忍度、建设系统化免责机制与市场化分担机制等方面为民营企业融资提供额外便利，体现了弱式平等的价值取向。而问题在于：为何要采取两种平等观？哪一种平等观应该占据主导？这无疑是理解并最终解决民营企业信贷融资不公平问题的关键所在。

(二) 以强式平等为基础，以弱式平等为核心的路径

强式平等是一般原则，弱式平等的适用则需要充分且正当的理由。^[7]在解决民营企业融资难问题的语境下，立法者采取强式平等与弱式平等相结合的思路，其根本原因在于我国的基本经济制度。依据《宪法》，我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。关于国有经济，《宪法》的表述是: “保障国有经济的巩固和发展。”而关于个体经济、私营经济等非公有制经济，《宪法》的表述是：“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。”这表明，在我国基本经济制度坚决不可动摇的前提下，所有制造成的民营企业与国有企业的差异是既定事实。民营经济与国有经济之间存在不可消除的差异性状态，在立法活动中，这种差异性理当成为一种前提性事实，^[8]它不仅体现在市场准入、融资等现实经济活动中，更是对国家基本经济制度的贯彻，是一种具有根本性的制度安排。

能国有企业在我国社会主义市场经济中占据重要地位，发挥着保障国计民生、支撑国家经济发展的重要作用。在既有制度安排下，信贷领域很难实现一般性的强式平等。不论在信贷领域，还是在投资、市场准入等领域，基于对基本经济制度的贯彻，金融市场的构建者与参与者们仍无法对民营企业与国有企业给予无差别对待。即使以强式平等作为底层逻辑，为国有企业与民营企业提供完全相同的融资条件与平台，若不额外给予一定的资源倾斜，金融机构仍会倾向于国有企业。这种倾斜，表面上源于国有企业固有的、无法通过制度构建进行排除的源生性优势，如抵押物充足、企业治理结构合理等实体优势，以及获知信息与政策导向及时的“软优势”；其根源在于我国“保障国有经济的巩固和发展”的宪法要求。因此，单纯通过制度构建将二者置于同一起跑线追求强式平等，无法从根本上破解民营企业的融资难题。这正是弱式平等作为必要补充的逻辑起点。

从《民促法》的立法模式可以看出，立法者对解决民营企业融资难问题，采取了以弱式平等理念为主导的思路。以条文内容来看，仅第24条从司法救济角度贯彻了强式平等理念，规制对象为金融机构；其他相关条文均以政府为切入点，以弱式平等为视角，旨在给予民营企业以政策支持。由于我国民营经济发展起步较晚，受历史、资源、政策、准入等多重因素影响，在市场竞争力、抗风险能力、融资议价能力、治理能力与信用建设等方面存在短板，难以与发展成熟、基础雄厚的国有企业处于同一竞争水平上。因此，在当前阶段，采取以弱式平等为主的规制思路是务实之举。通过针对性的政策与资源倾斜、尽职免责机制优化、担保体系完善等差异化规制措施，重点保护民营企业在信贷机会、利率公平、审批公正等方面的核心权利，着力弥补其先天劣势，从而为民营经济营造相对公平的融资环境。

综上所述，对于前面提出的问题，可得出以下结论：单纯依赖强式平等进行“交易外的规制”难以完全实现立法目的，需要借助促进型立法的推动与引导，使信贷公平的实现无需过多依赖强制性规定。

四、金融法“三足定理”下信贷公平法治保障制度的具体构建

除聚焦《民促法》外，探讨民营企业融资问题，还须融入金融法的内在价值框架，即应充分考虑金融法的“三足定理”。^[27][28]目前，各地方相继出台民营经济促进条例，进一步细化了信贷公平保障措施，这为考察《民促法》中信贷公平的延展与落地提供了现实参考。《民促法》所构想的、在弱式平等视角下的信贷公平，能否在实践中有效落实？这必须在“三足定理”框架中予以考察：弱式平等的规制路径将对金融效率与金融安全产生何种影响？信贷公平权的落实又可能伴生哪些风险？若存在风险，又应如何防范与化解？

(一) 引入金融法“三足定理”的意义

金融法“三足定理”以金融公平为核心、金融安全为底线、金融效率为检验标准。传统观点认为，金融法需要重点关注金融安全与金融效率之间的关系：在通常情况下，对金融安全的重视往往会削减金融效率，而放松金融监管又会放任资本的逐利性，^[27]因此，二者长期处于难以兼顾的困境。引入“金融公平”这一新的核心目标，可以跳脱出效率与安全的二元对立框架。其核心机制在于，通过金融机构、监管者与市场参与者三者的博弈，实现金融效率、金融安全与金融公平的动态平衡。信贷公平的实现，无疑也须遵循这一模式。

(二) 信贷领域中金融公平与金融效率的互利关系

金融公平可界定为：在金融活动中，各类主体不因自身经济实力、所有权性质、地域或行业等受到差别对待，从而公平地参与金融活动，机会均等地分享金融资源，形成合理有序的金融秩序，并通过金融市场实现社会整体利益的最大化。^[26]在此基础上，公平参与是其核心内涵之一，实质平等是其重要理念。信贷公平的实现正是贯彻金融公平、落实实质平等理念的实践要求。可以说，对于金融公平的保障是信贷公平的核心与起点。

在信贷市场中，金融效率指信贷资金流通与运转的效率。其理想状态是，将有限的资金精准配置给国民经济中最具竞争力的产业与部门，以及其中最有效率的企业。^[29]对于金融效率而言，民营企业的重要性毋庸置疑。银行信贷资金的合理配置能为市场经济注入活力。然而，若信贷资金长期过度集中于能为金融机构提供稳定收益的国有企业，而难以流向民营企业，无疑将制约实体经济的高效发展，真正公平的金融环境更无从谈起。

考察各地民营经济促进条例，可以发现信贷公平对金融公平与金融效率的推动作用体现在以下几个方面。

1、破解信息不对称，完善信用支撑体系

《民促法》第26条规定：“建立健全信用信息归集共享机制，支持征信机构为民营经济组织融资提供征信服务，支持信用评级机构优化民营经济组织的评级方法，增加信用评级有效供给，为民营经济组织获得融资提供便利。”各地方条例对此作出了具体而积极的回应。例如，《山东省民营经济促进条例》第18条第1款规定：“县级以上人民政府及其有关部门应当健全民营经济组织金融服务机制，优化整合一体化融资信用服务平台资源，健全政府性融资担保体系，完善以信用信息为基础的普惠融资服务体系。”再如，《江苏省民营经济促进条例(草案征求意见稿)》第23条第2款与第3款规定：“税务、人力资源社会保障、电力等重点数据源单位应当加强与公共数据运营机构和符合条件的征信机构数据共享。公共数据运营机构应当依法支持金融机构根据民营经济组织授权等法定依据查询有关公共数据。”

上述条款通过缓解信息不对称，减少金融机构不敢贷、不愿贷的客观障碍，使优质民营企业的信用价值得以被发现和认可，从而增加其融资机会。健全的信用评价体系也可以发挥价值引导作用，激励民营企业完善内部治理、提升自身软实力。针对信贷市场建设民营企业的信用体系具有相当的必要性。从金融公平角度来看，由于信用信息的缺失，民营企业的真实经营与信用状况难以被金融机构准确掌握，导致其不敢贷、不愿贷。提高征信数据的可得性，有助于打破金融机构与民营企业之间的信息不对称状态，提高金融机构向民营企业贷款的积极性。从金融效率角度来看，市场信息不对称状态的削弱，将直接促进信贷资源的高效配置，推动营商环境进一步优化，引导优质资源向创新领域和高产出领域汇集。

2、实现担保方式多样化，缓解“无物可抵”困境

《民促法》第21条第1款规定：“银行业金融机构等依据法律法规，接受符合贷款业务需要的担保方式，并为民营经济组织提供应收账款、仓单、股权、知识产权等权利质押贷款。”地方条例对此进行深化与细化。《吉林省民营经济促进条例(草案征求意见稿)》第20条规定：“银行业金融机构等依法依规接受符合贷款业务需要的担保方式，为民营经济组织提供应收账款、仓单、股权、知识产权等权利质押贷款，开展供应链金融服务。金融主管部门会同有关部门引导支持银行业金融机构和地方金融组织依法探索扩大抵押质押物范围，完善面向民营经济组织的财产抵押质押物的认定、登记、评估、流通等制度。”

上述条款旨在缓解民营企业“无物可抵”的困境，使其在担保环节获得与国有企业相近的机会，从而缩小融资能力差距，提升融资效率。从金融公平角度来看，民营企业固定资产较少，资产多体现为技术、专利等无形资产，传统上难以用于担保。明确多样化担保方式的可适用性，能够确保民营企业在申请信贷时不因担保物形态特殊而受到限制，保障了公平的融资机会。从金融效率角度来看，允许民营企业以其独特的资源禀赋为融资提供担保，不仅使企业闲置资源得到有效利用，也能促进金融市场资源流转，为整个金融市场注入活力。

3、优化金融服务供给，适配民营企业差异化需求

《民促法》第23条规定：“金融机构在依法合规前提下，按照市场化、可持续发展原则开发和提供适合民营经济特点的金融产品和服务，为资信良好的民营经济组织融资提供便利条件，增强信贷供给、贷款周期与民营经济组织融资需求、资金使用周期的适配性，提升金融服务可获得性和便利度。”地方条例在此基础上细化出具体金融产品导向。《浙江省民营企业发展促进条例》第21条第2款规定：“银行业金融机构应当优化民营企业授信评价机制，对资信良好的民营企业融资提供便利条件，提高信用贷款、中长期贷款等产品的比重，提供无还本续贷、循环贷款或者其他创新型续贷产品，开发符合民营企业发展需求的融资产品。”

上述条款旨在从金融服务供给侧层面回应民营企业的差异化融资需求，推动金融服务重点由国有企业转向多元化市场主体。从金融公平角度来看，依据民营企业特点开发适配的金融产品，正是实质公平的体现。从金融效率角度来看，针对民营企业建立合理的信贷配给机制，能提升金融服务的普惠性与覆盖率；同时，通过优化民营企业的信贷审批流程，加快信贷审批速度，可以提升信贷资源配置效率。

4、金融机构的服务改善

《民促法》第20条规定：“国务院有关部门依据职责发挥货币政策工具和宏观信贷政策的激励约束作用，按照市场化、法治化原则，对金融机构向小型微型民营经济组织提供金融服务实施差异化政策，督促引导金融机构合理设置不良贷款容忍度、建立健全尽职免责机制、提升专业服务能力，提高为民营经济组织提供金融服务的水平。”地方条例对此进行了操作化承接。《河南省民营经济促进条例》第29条第2款规定：“国家金融监督管理部门派出机构应当完善对商业银行等金融机构的监管考核和激励机制，督促引导金融机构对各类民营经济组织合理设置不良贷款容忍度，建立健全尽职免责机制，细化适用情形和免责流程，并对相关规定执行情况加强监督检查，建立申诉渠道。”此外，针对不良贷款率与金融机构的尽职调查职责，相关的标准化规范也在不断生成。例如，国家金融监督管理总局发布的《国家金融监督管理总局关于普惠信贷尽职免责工作的通知》便对尽职尽责的认定标准与不良贷款的合理确定进行了具体规制。

从金融公平角度来看，金融机构可以通过对风险的精准管控，抛弃过往以“所有制标签”为依据的简化决策模式，转而根据民营企业的实际经营状况、项目潜力发放贷款。同时，政府应当划定安全线，泾渭分明地明确尽职尽责、不良贷款等概念的含义，从而消除金融机构服务民营企业的后顾之忧。在此基础上，政府应进一步引导金融机构针对民营企业特点进行产品与服务创新，并给予适当政策倾斜。此举旨在提升民营企业的融资可得性，更好缓解民营小微企业融资难、融资贵问题，最终打破国有企业的信贷资源垄断，推动实质公平落地。例如，对于高风险的科技创新类民营企业，在明确的容忍度与尽职免责保障下，银行才可能为其提供信贷支持，实现基于风险而非身份的公平。从金融效率角度来看，差异化的认定标准与风险管理制度，既能体现实质公平，也能减轻金融机构的风险控制压力，从而加快信贷资源流动速度，推动金融效率提升。

5、风险分担与成本优化

《民促法》第22条规定：“国家推动构建完善民营经济组织融资风险的市场化分担机制，支持银行业金融机构与融资担保机构有序扩大业务合作，共同服务民营经济组织。”地方条例承担了将这一原则具体化的任务。《上海市民营经济促进条例》第25条规定：“市、区人民政府应当健全政府性融资担保体系，推动政府性融资担保业务增量扩面，支持政府性融资担保机构合理厘定担保费率，优化代偿流程，提高业务办理效率，完善政府性融资担保业务尽职免责机制。”

从金融公平角度来看，为处于相对弱势地位的民营企业提供融资风险支撑与服务，是实质公平的体现。从金融效率角度来看，这一机制通过降低银行风险控制与增信效率损耗、降低融资成本效率损耗、提高融资规模效应，减少了民营企业的融资成本，提高民营企业的增信服务可得性。通过推动银行与担保公司合作授信，将风险从银行单一承担转为由银行、担保机构及政府等多方共担。这种机制设计突破了银行传统的抵押依赖型风险控制模式，使其能够更有效地将信贷资源导向更具有创新潜力的民营企业，从而优化了金融资源的配置效率。

从上述分析可见，金融效率与金融公平相辅相成：以提升融资效率为目标的制度构建，自然会导向更公平的融资环境；而推进融资公平，本身就能通过优化资源配置来提升整体效率，最终增进社会整体利益。金融公平的实现依赖于金融市场主体的社会责任意识，而金融市场主体往往基于自利动机行事并追求自身利益最大化，并不会主动将公共利益纳入考量范围。^[30]同时，法律规范的遵守，不仅取决于主体的法律意识、道德水平等主观因素，也受制于规范本身的可操作性、威慑力及示范效应等客观因素。^[31]作为一部促进型法律，《民促法》无法通过创设惩戒措施迫使义务主体遵守相应规定。但实际上，金融公平的价值能够与对金融效率的追求相融合。社会公共利益的最大化，在经济学意义上与帕累托最优或整体经济效率高度一致。也就是说，经由金融公平所实现的社会公共利益，最终会导向社会整体利益的最大化——这是金融效率的应有之义。因此，合理引导金融机构对金融效率的追求，本身就能成为促进金融公平的强大动力。这使得金融效率不仅是信贷公平的目标，更是信贷公平的应有之义。

金融公平与金融效率体现了包容性金融的价值取向。更加公平的金融环境无疑有助于金融效率的提升，而以金融效率为目标，提高资源的流动性、构建高效市场同样也可实现对于金融资源需求者的公平对待。反之，抑制金融效率所带来的压抑环境无疑会导致市场结构失衡，金融机构为规避风险和降低成本，必然会选择较为保守的经营策略，在提供金融服务时，会基于金融服务需求者的自身条件差异而区别对待，导致部分主体因为歧视性门槛而被排除在服务体系之外，最终既损害效率，也破坏公平。

包容性金融是一种旨在为社会各个阶层和群体提供广泛、公平和可持续金融服务的理念和模式。它超越了对传统大型客户的服务，将重点扩展至被主流金融体系忽视的小微企业、低收入群体等。包容性金融有助于增强金融体系的稳定性。当更广泛的群体被纳入正规金融体系，风险得以分散，市场波动性可能随之降低。然而，如前所述，若脱离现实、过度追求形式平等，反而可能累积系统性风险，加剧市场波动。那么，这种危害是如何形成的？又应如何规避？金融效率、金融公平方面的需求使金融安全成为民营企业信贷公平的底线。

(三) 信贷领域中金融安全的保障

信贷公平的核心要义是通过以弱式平等为主的理论逻辑，实现金融资源的公平配置与高效流转，但这一目标的达成须以金融安全为底线。对于维护金融安全，有一种观点认为，可以通过市场监督、金融业自律、完善信息披露制度等不同于政府强行介入的“软方法”进行监管。^[32]这种观点正是金融效率和金融公平对金融安全正向促进作用的体现。

事实上，通过分析信贷公平与信贷效率对信贷安全的促进作用，自然可以得出维护信贷安全的最佳路径。例如，通过风险分担机制，在以提高金融效率为目的的同时，将民营企业融资风险从银行单一主体分散至担保机构、保险机构及政府，降低银行坏账集中爆发的风险；通过建立跨部门信用信息共享平台，在构建金融基础设施的同时，减少信息不对称，帮助金融机构更精准评估民营企业风险，避免因信息盲区导致的风险误判，提升信贷资产质量；通过推动正规的、多样化的系统性担保政策，以金融公平为中心，避免民营企业转向非正规借贷机构，从而降低社会整体性金融风险。以上几点都是信贷效率与信贷公平的应有之义。因此，在规制和落实信贷公平权时，可以以金融公平为核心、金融安全为底线、金融效率为检验标准，从联动视角进行制度构建，通过提升信贷效率推动信贷公平，通过维护信贷公平提升信贷效率，再以信贷效率为检验标准、信贷公平为核心，对金融信贷安全进行市场化规制。

弱式平等保护是促进金融公平的应有之义。在信贷领域，金融公平、金融效率与金融安全是相互促进的，《民促法》中关于弱式平等的条文，均能体现出金融公平、金融效率和金融安全的价值追求。因此，在信贷公平中坚持弱式平等的理念，与金融安全、金融效率本身并不违背。

五、信贷公平法律保障的实践要义 (一) 促进强式平等层面的法律协同规制

《民促法》第24条所强调的平等保护，实际上并未超越民法公平原则的范畴。传统民法的平等观以抽象的人格平等为基础，要求一视同仁。金融机构的信贷资金配置，在形式上属于私法自治的范畴；而信贷歧视的实质，在于金融机构对国有企业给予了明显不成比例的资源倾斜，且缺乏合理的决策过程，这构成了对强式平等的直接违反。然而，促进型法律具有软法规范过多的特点，使其本身缺乏相应的规制措施，必须与其他法协同作用。

违反合同约定的行为，自然应由违约责任予以规制。值得关注的是，民商事审判理念正在与《民促法》的保护目标协同进化。例如，2019年《全国法院民商事审判工作会议纪要》规定：“合同约定的解除条件成就时，守约方以此为由请求解除合同的，人民法院应当审查违约方的违约程度是否显著轻微，是否影响守约方合同目的实现，根据诚实信用原则，确定合同应否解除。违约方的违约程度显著轻微，不影响守约方合同目的实现，守约方请求解除合同的，人民法院不予支持；反之，则依法予以支持。”目前，对显著轻微违约情况下约定解除权的限制，往往采用动态系统论的方法综合考量。这一规定与《民促法》中第24条“金融机构违反与民营经济组织借款人的约定，单方面增加发放贷款条件、中止发放贷款或者提前收回贷款的，依法承担违约责任”形成了功能上的互补与强化。在民营企业显著轻微违约情况下，上述规定为限制金融机构的约定解除权提供了依据。

在合同之外，针对由市场失灵所导致的歧视性行为，民法的平等原则缺乏适用的空间，需要《民法典》《民促法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等相关法规的协调。2025年10月15日实施的新《中华人民共和国反不正当竞争法》增设了优势地位条款，规定：“大型企业等经营者不得滥用自身资金、技术、交易渠道、行业影响力等方面的优势地位，要求中小企业接受明显不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件，拖欠中小企业的货物、工程、服务等账款。”金融机构作为特殊的大型企业，如果利用其在信贷领域所具有的资金与行业影响力等优势，迫使民营企业订立不合理的信贷合同，将构成信贷歧视，应当纳入优势地位条款的管制范围。

然而，金融机构仅为国有企业提供信贷支持而排斥民营企业的隐性歧视行为，却往往游走于法律规制的边缘。成因在于，金融机构的正常决策与隐性歧视行为难以清晰界分；若强制金融机构为特定主体提供信贷支持，又可能违背《商业银行法》中关于金融机构独立性原则的规定。法律规制的模糊地带，为金融机构规避强式平等要求提供了空间。因此，在未来金融法的完善过程中，有必要探索建立对金融机构各类隐性歧视行为的识别标准与规制路径。

(二) 促进弱式平等层面的法律与政策协同治理

作为促进型法律，《民促法》具有双重功能：在强式平等层面上，其旨在保护民营企业不受金融歧视；在弱式平等层面上，其试图弥补民营企业信用、风险等结构性短板，化解民营企业面临的实质不平等。因此，其有效实施需要促进型法律发挥作用，推动法律与政策的协同治理，形成制度合力。

1、信用体系建设的协同治理

我国征信体系发展相对较晚，信用制度建设尚不成熟，存在银企融资信息交互不完善、民营企业信用信息覆盖不全面等问题。同时，信息收集制度若设计不当，也可能侵犯企业的数据权益与商业秘密。为此，必须加强金融机构与征信系统、政府信息库及其他组织机构的数据库信息共享，健全小微企业信用信息及时收集、有效保密的系统和机制，从而改进金融机构对小微企业的信贷风险评估和授信模式。^[33]在法律层面上，可加快推进信用法律体系建设，为征信系统的进一步完善提供制度保障。

2、市场化风险分担机制的协同治理

民营企业抗风险能力较弱，其信贷风险存在向整个金融体系传导的可能，进而威胁金融安全。为此，政府应积极发挥引导作用：一是推动政策性融资担保体系建设，引导金融机构落实知识产权、应收账款质押融资；二是创新针对金融机构的考核与激励机制，并给予普惠性担保机制予以适当风险补偿或补贴。

3、推动金融机构优化服务的协同治理

政府应发挥宏观调控职能，引导和推动金融机构优化对民营企业的金融服务。具体而言，需完善金融机构工作人员的尽职免责认定标准，并依据市场状况对不良贷款容忍度进行动态调整，同时利用激励机制提升金融机构放贷积极性。为实现上述目标，需从立法层面予以保障。特别是在金融领域立法的制定与修订过程中，应进一步明确和细化金融机构在服务民营企业方面的相关责任与考核要求。

(三) 促进型法律的科学化和体系化

首先，作为促进型法律，《民促法》及各地民营经济条例需进行体系化协调。横向上，《民促法》应与《中小企业促进法》及《优化营商环境条例》有关信贷公平的内容衔接互补；纵向上，还应确保《民促法》与各地民营经济条例及政策上下贯通、标准统一。在此过程上，应坚持竞争中立原则，服务于全国统一大市场建设，并吸收推广各地在促进民营企业信贷公平方面的可行做法。其次，必须着力提升促进型法律的可执行性。针对《民促法》中对民营经济信贷公平的原则性规定，各地可在《中华人民共和国立法法》的框架内，通过地方立法将其具体转化为市场主体明确的权利与义务，以及监管机构清晰的职责与程序。最后，应建立针对促进型立法的实效评估机制。定期审视促进型法律在缓解民营企业融资难、融资贵问题上的实际效果，基于实践反馈及时调整，对不合时宜的内容及时加以修改，对可以加强保障民营企业融资公平的机制进行完善。^[22]

六、结语

实现民营企业信贷公平，并非是对绝对均等化的追求，而是应遵循弱式平等为主的理论逻辑。形式平等的落地，有赖于破除所有制歧视，通过统一融资规则、优化金融结构，让民营企业与国有企业享有同等的制度性权利；实质平等的达成，则需要通过完善政府性融资担保体系、构建跨部门信用信息共享平台、建立差异化风险补偿与补贴机制，有针对性地填补民营企业的发展短板。同时，对金融公平与金融效率的追求必须以金融安全为底线，通过风险共担机制分散信贷风险、精准风险控制、避免资源错配、规范政策执行防范道德风险，实现三者的有机统一。

解决民营企业融资不平等问题，是贯彻“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”基本经济制度的必然要求，也是激发市场活力、稳定实体经济底盘的关键举措。未来，需进一步强化制度供给的精准性：在规则层面，消除所有制差异带来的隐性壁垒；在政策层面，加大对民营企业的针对性支持；在机制层面，完善征信、风险分担、尽职免责等配套保障：推动民营企业融资从“形式平等”走向“实质公平”。唯有如此才能充分释放民营经济的创新活力与发展潜力，促进金融资源的优化配置，实现社会主义市场经济的持续健康发展。