一、引言

中国政府在社会治理和改革领域取得的重大成就不仅归功于规划、试点等政策制定方式，^[1](P21-22)还在于不同层级的政策制定者通过广泛征求意见化解改革阻力、维护公共政策科学性和民主性在决策形式和政策实质上的统一。对某一项政策广泛征求意见，是政府面向多元群体开展的信息收集和意见征集活动，旨在了解各方政策诉求，为政策出台提供进一步改进的依据。公共政策的本质是对社会价值的权威性分配，^{[2](P122-135)}公共政策形成过程就是决策者对各种诉求进行整合并最终形成政策文本的动态过程。通过征求意见对各方诉求进行“选择、整合、分配、落实”不仅考验着决策组织的专业性和灵活性，^[3](P3-4)也是实现决策科学化、民主化以及政策合法化的重要要求。

中国共产党历来重视听取群众意见、积极发扬党内外民主协商的优势，^[4][5]形成了适应重大/应急决策和日常决策的民主协商制度，^[6]基层民主治理与协商治理不断向前迈进，^[7]为推进中国公共政策科学化、民主化提供了强力支撑。随着国家治理现代化进程的不断深化，决策意见征集制度得到重视和健全，国家重大方针政策制定、重要发展规划设计、体制改革等领域的征求意见程序有效维护了政策的科学性和民主性。^[8][9]近年来，随着全过程人民民主理念不断深化、法治政府和数字政府建设不断推进，征求意见程序已经成为法定决策规范并被广泛应用于政府决策过程中。征求意见环节不仅能够有效汇聚决策信息、传递政策信号，促进知识生产、提升政策合法性，同时也为社会提供良性的意见出口，在相当程度上弥合了信息鸿沟。^[10][11][12]然而，也有研究指出，并非所有政策的征求意见程序都是行之有效的，公共政策的征求意见过程可能存在“选择性排斥”“选择性回应”、公众参与制度未能完全落实等负面偏差，征求意见程序失灵还有可能导致政策失败。^{[13][14][15][16][17](P7-11)}

上述可见，既有研究对公共政策征求意见效果如何尚存在一定分歧，相对忽视了征求意见的知识管理效应。公共政策的出台本质上是隐性知识转化为显性知识的过程。^[18]公共政策的征求意见过程是政策知识管理的重要场域，涵盖了知识生产、知识再生产与转化、知识运用等关键环节。如果从知识管理视角去探讨公共政策征求意见的效果，就可以跳出对征求意见在实质效果层面上“好”与“坏”的简单判断，挖掘更有价值的结论。鉴于此，本研究尝试从知识管理理论视角回答以下问题：公共政策征求意见的知识管理过程是怎样的？呈现出怎样的知识管理特征和逻辑？公共政策征求意见过程产生了何种知识管理效应？研究构建政策征求意见的知识管理分析框架，以W市保障性租赁住房政策的征求意见过程为案例，呈现公共政策征求意见的过程及其逻辑，以期进一步深化对公共政策征求意见过程的理解、拓宽征求意见和知识管理相关研究的边界。

二、文献综述与分析框架 (一) 文献综述

征求意见一般指的是政府进行政策制定或决策过程中，组织或个人对相应政策条款及其可靠性、可行性进行评估和分析，并向政府提出意见和建议的过程。征求意见程序的价值在于通过提供利益一致性协商平台，强化政策“社会合法性”，维护政策科学性与民主性在程序和实质上的统一。^[19]征求意见程序为各方提供了意见交流场域，在一些政策领域，政策意见汇集迅速，政府回应及时，社会反响强烈，深刻影响着政策文本和政策过程。^[12]

既有研究从多元参与的角度对公共政策征求意见过程进行探讨。从政策决策的角度来看，决策部门主导着征求意见的进行。决策部门基于收益预期得到相应激励，进而采取“邀功”或“避责”行为。^[20]决策部门与其他相关政府机构所形成的府际沟通具有规范性、强制性的特征，这些特征源于科层普遍采用文本化的理性语言进行信息交流的形式理性主义。^[21]雪莉阿恩斯坦将公众参与行政决策的程度划分为无参与、象征性参与和实质性参与三个层次，实现公民实质性参与的重要条件在于相应团体的形成，^[22]而公众提出意见的核心激励在于利益结构及其相关程度。^[23](P27-28)专家是运用专业知识影响决策的政策参与者，议题知识复杂性和损失者嵌入性塑造了中国政府决策中的专家参与模式。^[24]政策问题的属性和专家的社会网络资本、非正式关系、自身知识限制等都是影响专家建言效果的重要因素。^{[25](P80-81)[26]}此外，相较于公众和科层，专家更重视知识价值的实现。^[27]总体来看，具体一项政策的征求意见效果根本上是由政府主导与其他参与者的意愿与行为共同塑造的结果。

公共政策的征求意见过程同样是知识管理的过程，其涵盖了决策者的知识生产，以及相关部门、专家学者、社会公众与决策者之间的知识再生产等环节，而且征求意见的整体效果也反映了知识管理的主要成效。^[28][29]

知识管理理论涵盖知识生产与再生产、知识转化、知识运用和检验等概念。知识管理理论认为，组织时刻审视过去或当前的各种信息，不断进行知识生产和积累，并将其适用于改进行为和理念的重要依据，因此决策过程就是知识创造(知识生产)、知识保留、知识转移的过程，强调学习和知识对组织改进行为、推进政策变迁的重要作用。^[30](P31-49)经典的知识管理论提出知识获取(Knowledge Acquisition)、知识转移(Knowledge Transfer)、知识同化(Knowledge Assimilation)三个政策学习环节。^[31]地方政府能够通过危机学习获取相关知识，并通过知识管理有效推动治理策略的完善调整。^[32]知识管理和政策学习伴随着认知和理念的改变，驱动组织行为调整，能够增强政府防范风险意识、提升其风险应对能力、完善其风险防范体系，进而使政府在动态、复杂的外部环境中趋于成长和成熟。^[33]知识管理是连接政策学习与政策变迁的一道桥梁，在知识管理视角下，政策学习并不仅仅是政策变迁的单一要素，而且是包含知识生产、知识再生产与转化等环节的动态过程。有学者构建了“知识生产、知识扩散、知识再生产”知识管理框架解释中国政府数字治理创新的内在逻辑。^[34]

作为一种治国理政的重要活动，公共政策在其形成过程中的知识生产一般指的是决策者将知识集中整合并产出各种类型知识的过程。^[35]知识生产尤为注重外部环境尤其是焦点事件对政策形成的影响，知识生产的开启往往依赖外部条件的变化或机会的产生。^[36]知识生产需要智力等多种资源的投入，具有较高的随机性以及生产主体和角色的多样性。^[37]知识选择是知识再生产的关键，不同类型的知识或不同主体生产的知识在知识选择中实现知识再生产。知识竞争和再生产涉及不同类型的知识以及知识类型之间的关联和转化，知识管理是一个包含知识社会化、外显化、组合化、内隐化等动态属性的过程。^[38]而在公共政策形成过程中至少可以识别出三种类型的知识：专家(科学的)知识、行政知识、利益相关者(外行、实践和非科学的)知识。^[34]多元知识的共同参与形成了一种兼具理性与情感、正式与非正式的互动模式。知识生产及再生产的目的在于运用，且知识运用的效果需要检验，相关研究关注知识从隐性(言语)向显性(文本)的转化，^[39]转化效果与领导注意力的分配密切相关。^[6]当前，中国公共政策制定面临双重制度张力：一方面，治理复杂性的提升要求政策过程强化科学理性，通过系统化知识管理提升决策精准度；另一方面，全过程人民民主的发展倒逼政策系统增强开放性，构建多元知识吸纳的制度化渠道。这种张力在住房保障等民生政策领域尤为凸显——既需要精准识别新市民、青年人等群体的差异化居住需求，又必须回应社会对分配公平性的价值期待。

总之，既有研究也已关注公共政策制定过程中的征求意见过程、逻辑及其效果，但传统公共政策理论对“民主化—科学化”张力的解释存在局限：从研究视角来看，当前征求意见相关研究缺少知识管理的视角和理论供给，如，多源流框架过度关注政策企业家而忽视科层组织的知识整合功能，协商民主理论侧重参与程序却未解释知识沉淀如何影响政策再生产。另外，虽有研究对中国政策制定中的征求意见过程进行了解释，但也有研究指出相关程序存在一些问题和偏差，对征求意见的效果评价存在一定的分歧。实际上，公共政策征求意见过程是地方政府在政策制定中开展知识管理的重要场域，知识管理理论能够有效解释征求意见过程、逻辑乃至效果，为相关研究提供重要补充。从研究对象来看，现有研究较少关注中国公共政策征求意见的具体形式，对发布征求意见稿这一重要的征求意见方式的探讨较少，且缺乏对征求意见实践的深入剖析，难以全面、完整地回答征求意见程序何以有效的问题。因此，本研究引入知识管理的视角，能够更清晰地刻画征求意见过程及其逻辑，更加客观地评判征求意见的效果和价值。

(二) 分析框架

如前所述，公共政策的知识管理过程与征求意见过程高度同构，本研究将公共政策征求意见过程视为知识管理的典型场域。基于知识管理视角，可以将公共政策的征求意见过程划分为“前、中、后”三个阶段，分别对应政策的知识生产、知识再生产、知识运用三个主要环节(图 1)。

在知识生产的“前阶段”，政策制定任务的部署意味着知识管理的开启，意见承办部门基于上级政策和行政知识开展知识生产，形成初步的征求意见稿；在知识再生产的“中阶段”，意见承办部门针对科层部门、专家学者和社会公众开展意见征集，行政知识、专业知识和利益相关者知识三种知识的竞争塑造了知识再生产的整体效果；在知识运用的“后阶段”，相关制度条例设置合法性审查的严格规范，知识管理进入规范性和灵活性并存的知识运用阶段。隐性知识向显性知识的转化在知识管理过程中反复发生，作为知识管理的核心，决策部门在知识管理过程中持续汇集政策知识，不断改进政策方案。

知识管理视角下的征求意见过程遵循注意力聚焦下的知识生产、压力—激励机制下的知识再生产和意义建构机制下的知识运用逻辑，知识管理逻辑最终塑造了政策“地方化、协同化、科学化、民主化、合法化”的整体效果。其中，政策“地方化”机制对应知识生产阶段；政策“协同化”“科学化”“民主化”机制对应知识再生产阶段；政策“合法化”机制对应知识运用阶段。基于知识管理理论的分析框架剖析征求意见的现实实践，能够有效探析公共政策征求意见过程的知识管理特征和内在逻辑，同时有助于解答地方政府在政策制定过程中，是怎样通过征求意见程序筛选、聚合多方政策知识并纳入决策系统的。

三、案例选择与呈现：以W市保障性租赁住房政策为例

本研究以W市保障性租赁住房政策(以下简称“保租房政策”)征求意见过程为案例。2021年6月24日，国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，保租房成为中国住房保障体系三种实物保障形式之一。^[40]与公共租赁住房、共有产权房不同的是，保租房政策将提供土地、资金、改建、新建在内的多种支持，充分利用存量资源，吸引社会资本参与房源筹集和日常运营。2022年6月，W市人民政府办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》(以下简称《意见》)，计划“十四五”期间全市共提供保租房21万套以上，约占同时期新增住房总量的30%。

选择该案例进行研究具有典型性。首先，作为一项重要的住房保障政策，保租房政策扩散速度较快。该项政策在发布一年多后就基本完成了全国范围的扩散。W市征求意见过程整体上呈现出决策删减特征，尤其是其面向公众开展的征求意见效果并不明显。其次，保租房政策涉及土地、规划、运营等诸多重要环节，具有一定专业性和综合性，考验地方政府的政策制定和知识管理能力。征求意见对于政策知识产出也具有重要价值。最后，尽管该项政策呈现出决策删减、专业性强等特征，W市作为发展保租房的重点城市之一，仍然实现了较高质量的政策产出，实现了全市保租房的快速发展和平稳运营。因此，选用W市保租房政策征求意见过程为研究案例具有鲜明的典型性，有助于构建知识管理视角下的征求意见理论框架。

(一) 征求意见“前阶段”的知识生产：政策解读与工具选择

征求意见“前阶段”的知识生产环节是决策机关开启知识生产窗口、发布征求意见稿并为后续征求意见开展提供基本支撑的初始环节。在这一阶段，政策制定者在上级政策的指导下，基于行政知识开展知识生产，使政策征求意见稿与地方发展实际相适应。作为征求意见“前阶段”的知识生产活动的主体，W市住建局围绕政策解读和工具选择两条主线开展以行政知识为主的知识生产。政策解读和工具选择的区别在于自主性知识创造的程度差异，政策解读围绕回应上级政策开展，对中央出台的政策规定不明晰的地方进行明晰或适当延伸，创造性知识生产较少；政策工具选择则大多体现在那些未出现在中央政策中的重要条款，需要由地方政府更多运用自身知识加以明晰，知识生产的创造性较为显著。

1、以回应上级政策精神为核心的政策解读

在政策解读方面，W市住建局遵照上级政策精神进行整体统筹，突出住房的民生属性，扩大保租房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足。在整体建设要求上，W市住建局规定保租房完全面向新市民，明确“十四五”期间全市保租房建设数量在20万套以上，且以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金标准不超过市场价格的80%；拓宽房源土地供应渠道，改建、自建、配套建设、集中建设并行。在建设标准管理方面，W市住建局运用行政知识开展政策解读，借鉴现有建设规范标准，规定新建宿舍型保租房执行《宿舍建筑设计规范》，改建宿舍型保租房执行《宿舍建筑设计规范》或《旅馆建筑设计规范》，新建及改建住宅型保租房执行《住宅建筑规范》及相关标准。尤其是在政策准入标准上，W市住建局充分考量地方实际，设置适中的申请门槛，且根据申请人工作地点距城市核心的远近划分出差异化的申请标准：工作地点在市中6区县的申请人及其配偶只有在以上所有区域均无私有住房及公房才可申请，而其他较边缘区县申请人未在本区县享有私有住房或公租房即可申请。

2、纳入行政知识的工具选择

W市住建局知识生产的工具选择任务较为繁重，许多与政策执行关系密切的政策条款在上级政策中都未能涉及，例如配租范围、项目申请程序、土地分配原则等。起草征求意见稿所需的知识呈现出较高的专业性和综合性，W市住建局需要运用行政知识开展知识生产并进行工具选择。比如，在申请程序方面，W市住建局划分公开配租审核和单位自建审核两种模式，以提升申请效率。在建设用地分配方面，提出要依据“职住平衡”原则，在保证土地供应量的同时确保建设的区位合理性，引导“产城人融合、人地房联动”。在建设标准管理方面，W市住建局运用行政知识明晰政策工具，借鉴现有建设规范标准，规定不同类型保租房需要遵循的建筑设计标准，同时结合部门正在全市推动的“新建民用建筑100%推行绿色建筑”的工作，提出推广“绿色保租房”并实行全装修的规定。基于部门积累的工作经验和行政知识，住建部门要求相关建设项目必须整体确权，不得分割登记、转让或抵押，能够有效减少项目纠纷的产生。以部门自身知识运用为核心的政策工具选择，为保租房项目的顺利推进贡献了行政知识。W市住建局以自身为主的知识生产也存在局限。比如，在监督管理方面，W市住建局只对保租房项目的准入退出机制作了相关规定，并未明确申请者的退出标准。在准入层面，与其他城市相比，W市政策准入设置较为严苛，可能造成政策效果打折扣、相关部门工作压力过大等问题。在管理运营方面，W市住建局未能给出更加明确和细化的标准，尤其是尚未明确保租房的管理主体。在行政职责分配方面，W市住建局并不完全了解其他部门职责细节，尤其是在近年来数字政府建设和机构改革的背景下，一些部门的业务和职责可能已经整合或调整，但相关信息并未被W市住建局完全掌握，从而导致政策文本对部门职责描述严谨性的缺失。

整体来看，征求意见稿的知识生产效果体现出W市保租房政策解读和工具选择的较高自主性，决策部门完整准确回应上级政策的要求，灵活运用部门行政知识、根据地方实际情况开展知识生产，在国务院发布政策文件半年内就发布了征求意见稿。尽管W市在知识生产环节效率优势显著，且展现出较高的部门专业性和经验性，但主要基于部门自身知识的政策解读也存在客观局限，难以兼顾多元群体的政策诉求。

(二) 征求意见“中阶段”的知识再生产：知识参与和知识选择

公共政策征求意见过程是一种旨在收集、整合和反馈各种知识，以提高政策的质量、合法性和可行性的，涉及多方利益相关者的知识协同活动。^[41]多主体的知识参与是征求意见知识再生产环节的题中之义。知识再生产的开展以多主体参与者自身的知识产出为前提，多主体的知识参与是知识再生产的基础，而决策部门对不同知识的选择则是实现知识再生产的重要表现。

1、科层部门：行政知识

保租房政策涉及部门众多，需要以地方住建局为主体推进，具体工作涉及各区政府以及各个部门。在相关部门的意见征集方面，科层部门间的意见传递主要通过函件进行。2021年10月上旬，W市住建局开始以函询的形式向有关科层部门征求政策草案相关意见。意见征集范围由“有关规定”及“文件涉及范围”决定。

面向科层部门的征求意见工作首先从局内各处开始，征求范围包括下属安全生产监管处、房安中心、房地产事业中心、勘察设计处、工程质量监管处、建管中心、物业服务保障中心、消防验收处、住房发展改革处等九个单位。其中，勘察设计处针对保租房设计和装修标准的参照问题提出了相关意见并被采纳。向下辖各区(市)和市直单位征求意见的成效也较为显著，W市住建局共征求十个区(市)政府相关意见，其中Q区政府提出建议，其余区(市)均表示无意见；在向16个市直部门开展征求意见的过程中，城管局、发改委、人社局、生态环境局和自然资源和规划局等五个部门提出了相关建议(表 1)。W市住建局还向十余个重点国资企业和行业协会开展意见征求，这些企业包括主要市属国有资本管理企业、城投集团、解决众多青年就业的先进制造类企业等。其中一家国资企业提出了关于增加保租房供应主体补贴，以及统一保租房装修设计的意见，未获采纳。

面向科层部门的知识选择具有以下特点：第一，被采纳的意见通常具有权威的立足依据，如通过引述其他政策印证自身意见的合理性，从而增加自身知识的权威性。例如W市城管局两条意见表示自身无法承担申请审批和评估工作，均是从对自身行政职责的界定出发提供依据。而生态环境局引述《建设项目环境影响评价分类管理目录》相关规定，提出保租房项目并不属于环评范畴，无需编制环境影响报告，以支撑其“豁免环评”的意见，则是用其他政策另有规定而建构自身知识的权威性。第二，未获采纳的意见往往具有变动幅度较大以至于涉及更多部门，抑或影响上级政策精神贯彻落实程度的特征，且没有权威引证的支撑。某市属重点国有资本投资企业围绕保租房装修、租金标准和改建补偿提出3条意见，虽然其表达了提出意见的原因，但所涉变动过大，涉及到政策核心条款的变更和其他多部门的工作，且没有权威政策支持和引证，故在与决策部门的知识竞争中未被决策部门采纳。

2、专家学者：专业知识

W市保租房政策专家评审活动的组织形式是半官方化的，具体工作由负责召集专家咨询的咨询研究院专门负责。W市成立了专家咨询小组，成员包括来自高校的相关领域研究者十余名，专家评审的团队具有较高的专业性。

从专家学者知识参与的效果来看，相关建议的收集比较充分，大部分专家学者都通过提交文本的形式参与到咨询当中。比如，有住房政策研究者提出，在设定“十四五”整体建设规划的同时是否能提出年度建设规划，并呈现在政策文本中，为政策的执行提供更加确切的依据。也有专家提出政策条款有表述模糊的情况，比如，在“利用产业园区配套用地建设”中，规定提升用地的比例用于建设宿舍型保租房，语义表述并不准确，建议将比例改为增加的面积。在配租范围的标准界定上，由于住建局针对不同区(市)设定了差异化的准入标准，相关表述容易产生歧义，有专家提出了相关修改意见。在申请程序上也有条款表述不甚清晰，无法从语义判断住建部门是否将企事业单位自筹保租房的分配权下放到企业自身，建议在“报区(市)住房城乡建设部门”后增加“备案”抑或“审核”加以明确。有专家提出征求意见稿仅规定了项目的退出标准，而未对申请人规定动态退出标准，并据此提出了修改意见。从整体上来看，专家参与的专业程度较高、过程规范且知识参与过程较为顺畅。但专家的知识参与也存在一定局限，比如专家咨询开展时间较晚，在征求意见稿发布将近半年后咨询研究院才召集相关人员开展评审工作：在形式选择方面，未能安排线下会议集中讨论，相关咨询主要在线上进行。时间和形式上的局限在一定程度上导致专家咨询的效能受限，专家学者的知识产出可能存在知识参与不充分和知识重复等问题。

决策部门对专家学者知识再生产过程中的知识选择反映出归纳主义学术思想与经验主义政策思想之间的竞争性。例如，有住房政策研究者针对保障性住房的退出机制缺失问题提出的相关建议，指出：“(保租房政策征求意见稿)虽然对项目的准入退出机制以及相应情况作出了较为清晰明确的描述，但没有对申请者的退出机制及相关情形作出规定，这可能导致保租房资源分配灵活性和流动性的丧失，所以我们提出了研究增加保租房申请者退出机制的建议。”(访谈：W20221021)从理论上看，退出机制的缺位可能成为一项政策不稳定的来源，将会给政策长期稳定性、政策整体效果等造成较大的影响；但从经验主义的政策思想出发，退出机制的缺位在某种程度上是一种经过验证的决策习惯。在住房保障领域，相关决策者一直将退出机制视为次要问题，优先考虑如何扩大保障范围和提高居住质量。专家参与过程中的知识竞争反映出对政策问题的不同看法，实质是解决同一公共问题的不同思路，不同主体的知识生产具有差异化的倾向性和立足点。相比较而言，专家学者专业知识的生产呈现出采用规范性、系统性方法进行分析和评估的学术归纳思路，对政策问题的敏感程度更高；而行政系统中蕴含的政策知识则遵循“有限理性”，在有限方案中选择合适方案，对行政体系稳定性和政策可行性的敏感程度更高。

3、社会公众：利益相关者知识

保租房政策旨在通过租赁保障解决新市民在大城市的住房困难等问题，新市民的意见和观点表达对于政策效果具有重要意义。尽管面向社会群体的征求意见在2021年11月便已开启，并持续长达一个月的时间，但社会意见征集效果并不明显。根据W市住建局发布的“采纳情况说明”，在政策草案公开征集意见期间，其官方网站上未收到任何反馈意见。但是，公众群体对相关问题的讨论和建议在网络环境中并不稀少。在网络平台上对相关问题进行检索发现，W市市民尽管没有在正规的征求意见渠道反映意见，但有市民通过官方问政平台提出了问题和建议。为了更深入地探析新市民群体对保租房政策的意见和看法，本研究对保租房目标群体尤其是已经参与到相关政策中的新市民(比如人才住房申请者)进行了访谈，归纳出相关意见如表 2所示。

决策部门对公众的知识选择受困于其知识再生产的多元性、感知性和碎片化特征。首先，多元性在于，不同群体提出的建议反映了不同的利益诉求、价值观念、认知水平和利益动机，因而具有多样化和多变化的特征。公众提出的建议可能存在不一致、冲突或矛盾等碎片化情况，故并不一定都适用于政策领域，需要政策制定者进行协调和平衡。^[42]例如，部分本地市民难以申请政策住房的问题，相关政策规定只要在本市有住房，或曾经享受、正在享受任意类型的住房保障政策，均不能再申请保租房等住房保障政策。这样的规定固然可能会损失一定的流动性和配置效率，但在一定程度上能够有效规避保障性住房资源“错配”现象和可能的寻租风险，是政策执行的有力保障，能缓解供需匹配的压力。其次，公众意见的感知性在于，个体只有直接接触过某一项政策产物，才拥有提出意见的动机，且其意见取决于直观感知的信息。有研究指出感性意见对于个体而言是更直接、准确和即时的信息来源，相比于需要更多努力才能获得的抽象知识，个体直观的感性认识是政策制定与论证的重要信息支撑。但是，感知性意见并不能直接提供政策知识，更多的是指出政策中可能存在的问题，即使意见中包含了建议的成分，往往也很难作为知识被直接吸纳。最后，公众知识参与的多元性和感知性特征必然导致知识的碎片化，尽管公众提出的许多建议覆盖了保障性住房的各个方面，但缺少内容和形式上的完整性。决策部门只有通过分析才能准确界定公众知识的结构，即哪些意见和问题是普遍存在、需要加以吸收采纳的，哪些是个别偶发、不需要或不应该纳入到知识再生产中的。

整体来看，诸多科层部门在知识再生产环节的知识参与是较为充分的，相关部门提出了不少优化征求意见稿的具体意见，成为W市保租房政策征求意见知识再生产的重要方面。通过知识的交流互动和竞争，一些拥有充分依据且具有权威引证的意见为决策部门所采纳；而一些意见即便没有被直接采纳，也进入到了知识选择环节，客观上促进了知识的交流与竞争，助推了保租房政策的知识再生产。专家参与阶段的知识参与具有一定保障，知识再生产的成效也较为显著。学术思想与公共政策决策习惯之间存在相互影响和互动的关系，也存在一定的张力和隔阂。一方面，专家学者的知识参与为公共政策决策提供理论指导、信息支持和评估依据，提高政策的合理性和有效性；另一方面，公共决策也为学术思想提供了现实问题、应用场景和反馈机制，有利于提高学术研究的针对性和创新性。公众参与情况的调查表明，新市民群体对保租房政策的制定与实施关注较多，但在整体上，政策目标群体参与征求意见正式机制的运作效果不佳，一定程度上说明保租房政策的公众参与缺少积极主动性，个体的知识难以主动为征求意见正式系统所吸纳，且若不借助广泛调研等方式主动介入和引导，公众的相关知识很难完成从隐性到显性的转变，从而影响社会公众的知识再生产效果。

(三) 征求意见“后阶段”的知识运用：政策学习与知识运用检验

知识运用效果决定了征求意见过程的最终成效，即各种知识是否科学、合理、有效地从言语转化为政策文本，而知识运用效果则建立在知识生产与转化基础上。作为意见承办部门，W市住建局有责任整理并回复各种建议，酌情进行采纳，在有必要的情况下组织后续讨论，最后提交市委市政府讨论通过。W市保租房政策征求意见过程体现了较为显著的知识运用效能和规范化的知识运用检验。

1、高度灵活的政策学习

政策学习指的是决策者主动或被动地对新的政策理念、工具、方案探索与追寻的过程。^[43]纵观W市保租房政策征求意见的知识运用情况，可以归纳出外向化、柔性化的政策学习特征。在征求意见过程中，决策部门对政策条款的修改一部分是来源于知识管理过程中决策机关经由学习、启发和领悟所形成的自发或被动的知识生产和运用。这说明W市住建局知识管理具有较为显著的外部效应，在知识管理过程中存在“启发式”的知识运用转化，凸显了知识管理的灵活性和知识再生产的效率。保租房租金标准的调整反映出决策部门“启发式”的政策学习特征。对租金标准的调整是整个征求意见过程中最为明显、影响最大的修改之一。相较于征求意见稿，正式文件将租金标准从租赁价格不高于同品质住房市场租金的80%调整为90%，并将租金变动周期由3年调整至2年。同时，对租金一次性收取的限额限制也更加严格。租金标准的调整遵循增强应对市场动态变化的原则，也是征求意见过程中W市住建局积极向外部开展学习、借鉴其他城市保租房政策条款的结果，反映出知识运用阶段政策学习的外向化特征。

一些条款的变化也反映出知识转化运用的柔性化特征。比如，征求意见稿规定“住宅建设用地在确保完成公共租赁住房建设任务的基础上，应按照规定比例优先配建保租房”，这一表述在正式文件中被删除，但“商品住房配建保租房”仍出现在其他条款中。核减该项条款的原因在于，难以对具体安排作出明确规范，配建数量、标准等需要另行确定。该项条款为相关部门带来繁复工作的同时，对房地产企业经营的影响也较大，且在短时间内难以有效执行，因此其最终被从正式文件中删除。正式政策文本在保留相关表述的同时未对配建作出硬性要求，以柔性化的知识运用为未来应对提供空间，体现出知识运用的柔性化特征。

知识运用效果决定了征求意见过程的最终成效，而知识运用效果则建立在知识生产与转化基础上，即各种知识是否科学、合理、有效地从言语转化为政策文本。整体来看，在规范性审查制度的安排下，W市保租房政策知识运用和转化的效能是较为显著的(表 3)。从知识运用的聚焦程度来看，知识运用集中在项目建设、管理和运营三个方面，研究总结了正式文件对征求意见稿的12处实质性修改，基本覆盖政策全条款，包括政策衔接、房源和土地、项目审批、配租和申请程序、租金标准、信用监管和监督考核等。这些调整是知识管理的最终呈现，直观地反映出知识运用的真实效能。

2、制度规范的知识运用检验

合法化审核所设置的规范化程序实际上起到了对知识运用效果进行检验的功能。为了有效发挥征求意见的知识管理实效，促进知识的转化运用，征求意见程序在制度层面设定了较为严格的政策合法化审核，以对征求意见的全过程进行检验。W市住建局法治化工作规定，该部门代拟市政府规范性文件，在征求意见后需要经过两次合法性检验：第一次检验需要将包括征求意见在内的相关材料报执法协调处审查；第二次检验将全部所需材料报司法局审核。检验重点在于审核政策制定过程尤其是征求意见活动是否规范落实到位。在第一次检验通过后，W市住建局需由局领导牵头开展集体研究讨论，对第一次检验可能反映出的情况和问题进行回应，各项工作确认无误后再进行第二次检验，最后提交市委常委会讨论通过。合法化审核在多个向度上对征求意见的流程进行了规范。市级规范性政策文件的征求意见过程，需要先向市直部门、区(市)、行业协会及相关企业征求意见，专业性强的应当征求有关专业机构及专家的意见；再向社会公开征求意见；最后开展评估，制定评估方案，必要时进行专家论证。属于重大决策的，需要首先开展专家访谈，委托专家、专业机构对决策草案进行论证，做到“应评尽评、综合评估、风险可控”。政策制定规划也要实行目录清单管理并公示。严格的合法化程序能够有效保证征求意见的各项环节的固定化和规范化，确保征求意见流程的开展和推进，在一定程度上为政策征求意见过程中知识运用的效能提供制度化保障。

但是，合法化审核也存在一些局限。一方面，制度规范无法实现对征求意见数量的标化限制，现实中的征求意见数量多寡取决于多种情况，与政策内容、政策领域、政策属性、外部环境等因素相关，为征求意见数量设置数量限制是不科学的。因此在征求意见的数量方面，合法化审核无法为知识运用效果提供精准保证。另一方面，合法化审核制度也无法将制度规范效应施加于征求意见的质量上，多主体知识参与的深度和知识参与的质量很难观察和界定，一项意见被采纳与否也不能成为判断意见质量高低的依据，一些没有被采纳的意见同样可以促进知识再生产。因此，规范化、制度化的合法化审核无法从数量和质量层面直接检验知识运用的效能。

综合W市保租房政策征求意见三个阶段的知识管理环节和效果(表 4)，整体上“知识生产—知识再生产—知识运用”的知识管理效果较为显著。但知识生产的局限性、知识再生产的竞争性和知识运用阶段的结果导向偏差会造成征求意见知识管理效果呈现出较大的改进空间，尤其是知识再生产过程中存在的科层部门、专家学者、社会公众积极性不强的问题，使得知识再生产的效果不尽如人意。

四、公共政策征求意见的知识管理机制与效应

基于知识管理理论框架以及前文对W市保租房政策知识管理过程的呈现，下文将从征求意见的五个面向构建知识管理的逻辑体系，依次探析政策文本是如何经由征求意见程序实现政策细化、部门协同、内容科学、实质民主并最终实现政策合法化的，并将知识管理的内在逻辑归纳为知识生产环节的注意力聚焦机制、知识再生产环节的压力—激励机制和知识运用环节的意义建构机制。知识管理逻辑最终塑造了公共政策征求意见的政策“地方化、协同化、科学化、民主化、合法化”效应。

(一) 决策部门注意力聚焦机制促成的政策“地方化”效应

政策地方化既是决策部门在征求意见“前阶段”知识生产环节的基本任务，也是决策者在该阶段遵循的知识生产逻辑。政策的地方化意即在政策自上而下执行过程中，决策者基于独特的经济社会发展情况、部门经验和知识、政策执行环境和发展规划等对上级政策进行明晰和落实的行动。决策者如何运用行政知识是政策地方化的核心，W市保租房政策的地方化机制通过知识融合和知识创造开展知识生产，知识融合与知识创造均遵循决策者注意力分配的基本导向。决策部门的注意力是一种稀缺资源，有限注意力的聚焦对政策文本的形成和政策效果具有重要影响。^[44]决策部门在运用行政知识时遵循“注意力聚焦”的知识生产逻辑。

决策部门在解读上级政策时，首先关注本市住房保障发展情况尤其是政策目标群体的住房问题。根据部门掌握的全市住房建设和保障情况等行政知识，W市住建局研究认为，多年来全市人口净增长稳定，新市民中的青年人购房能力普遍不足，住房租赁需求不断扩大；而城市低收入住房困难家庭已基本实现应保尽保，相关群体住房困难问题明显改善。同时，W市住建局将注意力聚焦到不同群体的住房需求日益呈现出差异化的趋势上。城市收入较低的住房困难家庭亟需成套的、更加稳定的住房保障。政策解读的注意力也关注到，以新就业大学生以及外来务工人员为代表的新市民群体，对小型化房屋的租房需求十分旺盛，包括宿舍、单间等小户型的租赁住房。特别是在关于政策目标群体新市民住房情况的问题上，W市住建局指出，当前新市民群体租房“消费升级”趋势显著，比如，更加注重租房品质、租房便利性等，并注意到租赁市场信息透明度对新市民租赁住房选择的重要影响。基于全市住房建设和保障的基本情况和部门自身的知识与经验，W市住建局认为，本市正面临住房保障体系优化调整、保障性住房供应结构调整、租赁住房房源品质提升、运营管理服务升级等压力。根据城市发展基本情况，W市住建局决定重点从发展目标、房源筹集、租赁管理等方面提出发展保租房的具体举措，特别是将政策制定注意力聚集于保障对象申请条件、户型面积、租金标准、支持政策、组织领导等方面，着力对这些政策规定进行研究细化，使相关标准的设定符合城市发展实际。W市住建局成功将行政知识嵌入到上级政策精神的解读中，实现了政策精神解读层面的知识融合。

其次，W市住建局的知识生产聚焦于政策的实现程度，即未来一段时间全市保租房发展的目标。基于上级政策要求、本市经济社会发展和住房保障基本情况，政策文本确定了未来五年保租房的建设数量和比例。聚焦保租房建设目标，W市住建局试图运用直接供给的政策工具完成建设任务。基于自身在推进廉租房、公租房、人才住房等政策性住房建设方面的经验，W市住建局提出了保租房建设实施商品住房项目配建的条款，要求严格落实配建政策，住宅建设用地在确保完成公共租赁住房建设任务的基础上，应按照规定比例优先配建保租房。尽管此项规定在正式文件中被删除，但仍能体现出相关部门在政策目标与工具细化过程中注意力聚焦的特点。此外，W市住建局还运用混合型政策工具，规定住房租赁企业相关纳税人向个人出租保租房的全部收入享受增值税优惠补贴，企事业单位同样享受税收优惠，通过促进市场参与，支持专业化规模化住房租赁企业建设、运营、管理保租房，以完成建设和运营目标。

再次，决策部门注意力相对聚焦于重要政策标准的制定。政策制定的本质是关键指标的确定，决策部门的注意力更加集中于“关键指标驱动”，旨在通过对关键指标的控制实现对政策质量和最终政策有效执行的把控，这有利于节约稀缺的注意力，也有助于实现更加高效的知识生产。W市住建局在某些指标上的注意力的聚焦遵循政策主体绩效获取和“避责”两大关切，最终一般会形成“安全绩效获取”的指标生产结果。^[45]在保租房项目推进过程中，W市住建局负有对一系列相关事项作出规定、统计数据、规范项目运营等职责。在所涉及的一系列政策条款中，住建局对建设数量、申请程序、租金标准等尤为关注，不仅因为此类指标直接决定了各区的基本工作任务，还因为这些指标能为考核提供依据，有利于政策的顺利执行。而对于重要程度相对较低的保租房运营服务主体及其责任、申请者退出机制、资金筹集渠道、强化工作落实等条款的关注度较低，这些条款或是为政策文本所忽视，或是较少得到具体规定，大多沿用了上级政策较为模糊的表达，没有进行政策目标与工具上的明确和细化。

整体来看，W市住建局在注意力聚焦下重点对政策需求和外部环境进行分析，在政策精神的解读上嵌入了必要的行政知识，实现了上级政策知识与行政知识在政策方向和精神上的有机融合。一方面，政策精神解读层次的知识融合有助于合理确定政策地方化的整体框架，为政策工具和具体目标的设定提供了基本路径，保障了政策地方化的顺利推进。另一方面，在决策部门对政策目标工具进行细化的过程中，其注意力聚焦于政策实现程度和关键指标上，通过运用行政知识使政策目标、工具以及具体政策路径与上级政策相兼容。

(二) 多主体压力—激励机制驱动下的多重效应 1、科层部门压力与政策“协同化”效应

有研究指出，纵向型征求意见通过塑造刚性制度约束力督促相关部门的知识参与，而横向型征求意见的柔性约束力则在一定程度上拓展了相关部门的利益博弈空间，征求意见程序既为部门利益的重新分配提供机会，也是对主体责任的合理划分。^[46]W市保租房政策面向科层部门的征求意见对相关科层部门施加了知识再生产的压力，一些部门在压力的驱动下从规避自身责任出发提出建议。在W市保租房政策知识再生产环节，W市城管局、发改委、人社局、生态环境局和自然资源和规划局所提出的建议多是请求减少自身部门的工作。城管局提出建议的理由是不涉及本单位相关审批内容及事项，且补充表示本单位既不掌握具体情况，也没有此项职能；发改委和人社局建议相关职能由住建局一体承担，均给出了详尽的理由；生态局则表示保租房建设项目并不在相应的《建设项目环境影响评价分类管理目录》中，因此建议豁免环评。这反映出，一些部门知识参与所推动的政策协同仍然是一种“弱协同”，有待向更高层次的协同转变。

横向压力驱动下的政策协同可能呈现出被动化的特征。一方面，正式化的沟通形式决定了相关部门的参与首先是“被动”的，所有被认为可能涉及保租房项目的政府部门都成为意见征集的对象，许多未在保租房政策中承担重要角色甚至没有在政策文件中出现过的职能部门依然成为被征求意见的主体。加之缺少政策属性的激励，许多此类部门表示“无意见”。另一方面，“被动”性特征也融入到政策协同机制的具体路径之中。例如，在保租房租金价格标准的协商中，W市住建局考虑到市场化运作的保租房要实行政府限价，就需要与同级发改部门知会协商，但在知识生产时W市住建局主要追求政策生产效率，就规定“租金标准由市住房城乡建设局会同市发展改革委确定”，各区(市)亦然。在发函征求相关部门意见后，W市住建局再经由征求意见参与情况来判断其他部门是否对相应的安排有不同的理解，从而实现规范化但同时又有“被动”特征的政策协同。

2、专家学者激励与政策“科学化”效应

专家与决策者之间的互动意愿及动机，构成了政策过程中不同的专家参与机制。有研究指出，专家的激励主要来自价值理性期望和工具理性期望。前者源于公共服务热情或责任伦理，即专家学者希望通过参与政策过程获得道德情感等内在价值的满足；后者则代表了通过参与政策过程获得功利性回报的期望，即通过参与政策过程获得权力、利益、声望等功利性回报。

征求意见首先通过提供工具理性激励，实现对专家学者知识参与的直接推动。尽管一般性的政府咨询项目往往不能为专家提供可观的经济收益，但相关项目的参与往往有助于专家在自身岗位上的发展，例如，有利于其申请政府项目和资金、促进研究成果转化、获得尊重和成就等。首先是专家参与咨询能够获得提升其专业影响力的机会。专家通过参与公共决策，将自己的专业知识和见解应用于实际问题，从而在社会和政策制定中发挥重要影响。其次是获得认可，专家的参与有助于提升其社会地位和专业声誉，这是对专家专业贡献的一种认可。最后是获得学术研究的启发和学术发展的交流契机：一方面，专家参与政策咨询不仅是知识输出的过程，也是知识吸纳的机会。有专家表示，“参与这样与自身研究方向相近的咨询项目，有助于从实践中汲取灵感，也有助于自己的学术发展”。(访谈资料：G20220823)另一方面，参与政策咨询能够为专家学者提供其与政府官员、同行等建立联系的机会，有助于建立专家个人的知识交流网络。因此工具理性对专家知识生产的激励的来源在于，专家学者希望以持续性的方式参与到政府专家咨询项目中，而W市专家评审制度的稳定性能够提升专家参与的工具理性激励。专门为政策提供专家评审的W市政策研究院会将参与过政策咨询的优秀专家学者列入专家库，进入专家库的专家在今后能更方便地参与到政策咨询中来，专家参与的稳定性得到很大程度的保障。

征求意见还能为专家学者的知识参与提供价值理性激励。首先，专家学者对验证自身研究成果是否有助于治理实践有较为浓厚的兴趣，一些专家也乐于承担公共责任。其次，获得个人成就感和价值感，专家可能会因为能够解决复杂的社会问题而获得个人成就感。W市住建局在维护价值理性激励方面也有相应的制度安排，比如保障不同领域专家的参与机会、增强专家评审的透明度、为专家排除外部干扰等。在专家团队的选择上，评审小组成员包括多个相关领域的研究学者，以住房保障研究者为主。专家多来自W市各高校，一部分专家是专家库的成员，也有一部分不在已有专家库中，不同领域和类型的专家的参与机会均得到保障。在增强评审透明度方面，每一位专家学者都收到了完整的政策征求意见稿和W市住建局制定情况的起草说明，以及在此之前已经开展的征求意见结果清单和采纳情况说明。在专家参与的组织形式上，咨询研究院采用个体化的知识生产形式，其优势在于有效发挥不同专家学者的优势、经验与学识，使知识生产的内容更加多样，能够减少外部环境对专家知识再生产的干扰，保障专家知识产出和知识参与的独立性，增强价值理性激励。

3、目标群体激励与政策“民主化”效应

社会公众的知识参与不仅是向外的主动参与，信息获取和沟通协商都是公众知识参与的关键环节，涵盖了政策知识自外向内的吸收和由内而外的传递。社会公众“传播导向”的知识汲取和知识传递形塑了政策知识再生产阶段的公众参与效果。在传播导向的影响下，社会公众自外向内的知识汲取具有选择性接触和选择性吸纳的特征，自内向外的知识传递则受到政治效能和知识隐藏效应的影响。

社会公众对政策信息知识的选择性接触和吸纳导致其接受政策信息与知识并不全面，公众的政策理解可能存在偏差。尽管政府信息公开制度已经基本实现了程序上的透明度和稳定性，但仅仅在政府网站发布征求意见稿很难吸引公众注意，很多新市民并不熟悉征求意见的渠道和方式。公众选择性接触导致了信息获取的片面性，这会影响公众对政策问题的全面了解，削弱其知识参与的积极性。一些地区在公布征求意见稿的基础上采取了较为灵活的媒介形式，例如，北京房山区通过自媒体进行宣传普及保租房政策知识，石家庄发布调查问卷调研新市民相关意见，上海依托住房租赁企业开展针对性调查统计等，实现了较强的传播效能，成功引发众多新市民的关注，政策目标群体对相关政策知识的了解也更加充分。相关部门需要主动对民意进行鼓励和汇集，采取主动积极的态度和方式加以引导，才能减轻公众选择接触的负面效果，否则可能加深目标群体与决策部门之间的信息鸿沟。对政策目标群体的访谈显示，社会公众既缺少对相关政策的整体性了解，也缺乏通过正式渠道参与征求意见的热情，最重要的是缺少专业的政策知识，这也是有关研究所指出的政策征求意见程序面临的普遍问题。^[47](P44-45)调研中发现的一些建议并不合理，也反映出一部分公众对政策知识吸纳不足的现象。尤其是，公众的知识偏好在于提出批评，即生产个体化、经验化的知识，而不能直接给出推动政策改进的有效建议。因此，保租房政策征求意见知识管理的激励机制能够为政策改进提供触发条件，而难以形成直接动力。选择性接触和选择性吸纳还催生了公众的“事后建言”现象，即许多政策相关群体是在政策实施后才感受到政策的影响，或者发现政策存在的问题，从而产生反馈和改进的需求。例如，有市民在政策实施后才提出线上申请审核程序过于繁琐、存在反复反馈材料等问题的建议。

政策目标群体的沉默态度是导致面向公众的征求意见机制效果不佳的直接原因。社会公众积极回应政府信号的关键在于目标群体内在的政治效能感，政策群体若能从建言献策中获得参与感和受尊重感，则会产生隐性的建言激励。内在政治效能感是个人相信自己可以影响政府决策的感觉，而外在政治效能感则是个体相信政府将有效回应公众的信任感。目标群体不主动提出意见的原因主要在于其对意见承办部门政策意见征集行为存在不信任、难认同，这表明相关群体具有较低的政治效能感。在保租房政策征求意见过程中，新市民作为政策目标群体的政治效能感较弱，即使相关政策与自身利益存在较强关切，普遍沉默的情况依然难以从内部打破。因此，尽管新市民具有较为迫切的实际诉求，但其原本普遍较低的效能感使得新市民会认为这样的建议很难被采纳。一位刚刚签署市场租房合同的应届毕业生表示，“有一些建议提了也没用……比如现在规定租金不高于市场价90%，但对于我们来说五六十平的房子又太大，反而要承担更多租金。能建议调整租金和户型吗？不现实”。(访谈资料：Z20221012)意见承办部门若能在发布征求意见时作出一定承诺，更加主动开展民意调查，就能在一定程度上为公众提供有效的知识参与激励。

(三) 上级政府意义建构机制赋予的政策“合法化”效应

政策文本的合法性通常包括实质合法性和程序合法性。前者指政策内容需要公正合理、符合社会的价值观和期望，即政策文本内容层面的合法性；后者关注政策制定的过程需要公开透明，确保公众参与和反馈，即政策出台程序层面的合法性。^[48]上级政府和部门相关规章制度对征求意见程序作出了较为严格的审核规定，在促使意见承办部门对重要知识进行意义建构并将其付诸转化的同时，实质上也推动了该项政策在形式和实质上的合法化。

上级政府对多元知识的意义建构机制主要关注文本内容的规范性和政策文本的权威性，这对于政策合法性的建构是极为必要的。首先是政策文本规范性建构，政策文本层面的合法性在形式上依赖于语义表达的准确性、规范性和严肃性。尽管W市住建局基于行政知识拟定的征求意见稿已经经由知识生产和知识再生产环节得到了完善，但作为政府专业化职能部门，住建局制定这样一项高度复杂的长政策文本，仍在一些条款表述上不甚严谨。比如，征求意见稿中表述“涉嫌违法犯罪的，由公安部门立案查处”经由意义建构后被修改为“涉嫌违法的，由相关主管部门立案查处；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理”，更符合“法言法语”的一般性规范，保障政策文本语言形式上的权威性和合法性。此类修改还有很多，比如，在优惠支持方面，征求意见稿中把中央补助条款和税费优惠条款放在一起，而正式文本中将两个条款分离以减少歧义等。其次是政策文本权威性建构，保租房政策文本的权威性一部分来源于政策出台过程中充分的意见征求。政策文本条款的设计也在知识运用过程中得到优化，增强了政策文本的权威性。例如，在保租房全过程监管方面，尽管征求意见稿中明确了“推进信用体系建设，建立健全各主体诚信档案，完善守信联合激励和失信联合惩戒机制”，但没有作出更详细的安排，该项条款责任主体和具体措施的缺失明显有政策文本内容的权威性，容易存在形式化执行偏差。经由意义建构后，在正式政策文本中增加了“具体监管措施由市住房城乡建设局会同相关部门研究制定”的表述，相关条款通过明确政策措施的主体和具体职责，使政策文本内容的权威性得到增强。

知识运用的意义建构机制还会巩固政策出台程序的合法性。W市住建局法治工作制度条例对各种政策文件的合法化程序规定了明确的制度规范，将部门拟定政策划分为“部门代拟政策”“部门内部规范”“议题上报”三种类型。根据重要程度，部门代拟政策又分为代替市政府拟定规范性文件和为市政府重大决策拟定文件两种类型，保租房政策的拟定属于第一类。按照相应规定，W市住建局需要提报政策拟定计划，在开始部门拟定后，就要开展征求意见程序，分别向政府内部、各类企事业单位、专家学者征求意见，并单独面向社会公开征求意见。同时制定评估方案，邀请专家等对政策进行评估。此后，保租房政策草案进入合法性检验阶段，分两步进行，首先将征求意见的相关材料报送执法协调处进行审查，再将全部所需材料报送司法局进行审查。在合法性检验期间，政策文本需要在第一次审查结束后，提交W市住建局领导集体研究，经过商榷后再提交第二次审查。最后，报送市政府常委会审查通过，实现政策的发布和落地。严格的定位检验程序保证了征求意见程序的完备性和透明度，也为政策出台提供了问责控制。根据上级文件和部门条例规定，决策机关未遵守包含政策征求意见在内的决策程序的，要依法追究责任；而在征求意见过程中若有对严重失误提出不同意见的，可按规定减免责任。W市住建局还将代拟规范性文件合法性检验工作、重大行政决策合法性初审工作纳入本单位法治工作考核。法治工作考核作为部门绩效的重要评定指标，通过奖惩控制实现对政策出台程序的问责控制和激励。

政策合法化的意义建构机制也存在局限性。尽管W市住建局政策拟定和审查过程中责任主体和流程设置已然清晰明确，相应规范较为完备，但对多元知识的意义建构多以满足合法化检验为目标，即仅将提供证明材料作为政策履行合法化检验的标准。政策拟定部门在合法性检验阶段提交相关证明材料，证明相关决策过程遵循了既有条例，即可通过合法性检验。以通过合法化审核为导向的合法化监管很难实现对政策征求意见效能的直接控制，相应流程中也缺少动态监管举措，上级政府知识运用检验的意义建构机制在一定程度上限制了知识运用检验的效能。

五、结论与讨论

“应当找到一种方法，不仅能够最大限度地利用散布在社会成员之间的知识，而且能最大限度地发挥人们发现和开发新事物的能力”。^[49](P41-42)公共问题的复杂性、知识分布的差异性以及问题与解决方法的适配难题决定了“只有建立能利用众人所拥有的各种专门知识的机制”，才能有效运用知识解决公共问题。^[50](P51-61)学术研究在强调多主体参与价值并给出决策科学化民主化机制和路径的同时，指出了如专家参与的内在张力、公众参与的局限、科层部门参与的偏差等问题。但少有研究系统梳理政策决策过程中多方共同参与的机理机制，且较少关注中国公共政策过程中的征求意见微观实践，难以系统地回答地方政府政策制定的征求意见程序何以有效的问题。实际上，公共政策的知识管理与征求意见过程高度同构，政策决策过程中以地方政府职能部门为主体开展的意见征集是典型的以政策文本为中心的知识管理活动。

中国场景下的公共政策征求意见，本质上是“知识治理术”的实践创新——通过知识管理技术重构政策合法性生产的底层逻辑，在行政有效性与政治正当性之间架设认知桥梁。研究提出了公共政策征求意见的知识管理新解释：W市保租房政策征求意见过程可以划分出“知识生产—知识再生产—知识运用”的知识管理环节。征求意见“前阶段”开启知识生产窗口，意见承办部门回应上级政策并运用自身知识和行政知识形成征求意见稿；征求意见“中阶段”将科层部门、专家学者、社会公众纳入征求意见场域，不同类型知识相互竞争实现政策知识再生产；征求意见“后阶段”以合法化审查检验知识管理成效，实现从隐性知识到显性知识的知识运用。政策征求意见的内在机制在于决策部门注意力聚焦的知识生产、多主体压力—激励导向的知识再生产和决策部门对知识运用的意义建构，并最终实现政策“地方化—协同化—科学化—民主化—合法化”的知识管理整体效果。

最后，研究可能的贡献在于发掘了征求意见过程的知识管理特征以及内在逻辑，构建了知识管理视角下公共政策征求意见过程的整体性框架，拓展了当下知识管理研究的理论和应用边界，对打破公共政策征求意见“黑箱”有一定帮助。本研究不仅丰富了公共政策学的理论基础，也为知识管理学的应用拓展了新的领域。通过跨学科的理论整合，提出一个系统性的分析框架，解释地方政府政策制定过程中征求意见的有效性问题。这一框架为理解公共政策的知识管理机制提供了新的理论视角，也为政策实践提供了重要的指导。研究局限在于案例研究的特殊性，以及对单一案例剖析深度的局限。进一步的研究可以聚焦不同类型公共政策征求意见过程的知识管理特征及内在逻辑，弥补个案研究的局限并发掘更有深度的结论。另外，未来的研究可以聚焦于政策实施后的反馈机制，探讨这些反馈如何影响后续政策的调整和优化，以进一步验证知识管理的螺旋上升特性。