2025 
2024年5月31日, 挪威司法与公共安全部发布了《斯瓦尔巴群岛白皮书(2023—2024)》(以下简称“新白皮书”), ①该文件重点阐述了挪威管辖斯匹茨卑尔根群岛(以下简称“斯岛”)的目标、工具、面临的挑战和应对措施, 为斯岛未来数年的发展提供了基本框架和行动指南。[1]
① 斯瓦尔巴群岛是挪威对斯匹茨卑尔根群岛的称谓。1596年, 荷兰探险家巴伦支首次发现该群岛, 并将其命名为“斯匹茨卑尔根”, 意为“尖峭的山地”。1925年, 挪威依据《斯瓦尔巴法案》正式将该群岛更名为斯瓦尔巴群岛, 以强调挪威对其拥有主权。
与前期同类文件相比, 新白皮书在政策目标、法律框架、管理工具和实施领域等方面保持了延续性。然而, 受多重因素影响, 新白皮书的内容出现了显著变化, 呈现出鲜明的特点。中国作为《斯匹茨卑尔根群岛条约》(下称《斯约》)的缔约国和北极利益攸关者, 有必要关注相关变化和特点, 一方面有助于增加对挪威相关政策的认知和理解, 助推中挪北极合作; 另一方面有利于预判国际形势及其对中国的影响, 为开展国际合作和推进“冰上丝绸之路”建议提供参考。目前, 国内学界针对斯岛问题的探讨多聚焦于法律维度, ②而从政治学视角出发, 对挪威相关政策展开综合性、系统性分析的研究成果尚属少见。本文拟在前人研究的基础上, 围绕挪威对斯岛各领域的政策进行综合分析, 具体包括政策内容、发展变化、驱动因素和政策特点, 并根据以上分析作出前瞻性研判。
② 此类研究的代表作包括: 刘涵.《斯匹茨卑尔根群岛条约》经济权益制度性安排与挪威政策[J].极地研究, 2022, 34 (4): 494-502;郭培清, 李文君.“权利束”视阈下斯瓦尔巴渔业治理格局研究[J].东北亚论坛, 2022, 31 (3): 60-75, 127-128;白佳玉.《斯匹茨卑尔根群岛条约》公平制度体系下的适用争论及其应对[J].当代法学, 2021, 35 (6): 144-157;卢芳华.《斯匹茨卑尔根群岛条约》中的平等权利: 制度与争议[J].太平洋学报, 2020, 28(10): 14-25;白佳玉, 张璐.《斯匹茨卑尔根群岛条约》百年回顾: 法律争议、政治博弈与中国北极权益维护[J].东亚评论, 2020, (1): 66-88;李任远.《斯瓦尔巴条约》对斯瓦尔巴群岛法律地位的影响研究[J].重庆理工大学学报(社会科学), 2019, 33(7): 105-115;董利民.北极地区斯瓦尔巴群岛渔业保护区争端分析[J].国际政治研究, 2019, 40 (1): 70-96, 5;卢芳华.制度与争议: 斯瓦尔巴群岛渔业保护区权益的中国考量[J].太平洋学报, 2016, 24 (12): 12-20;卢芳华.斯瓦尔巴德群岛渔业保护区制度与中国北极权益的拓展[J].中国海商法研究, 2016, 27 (3): 64-70;卢芳华.挪威对斯瓦尔巴德群岛管辖权的性质辨析———以《斯匹茨卑尔根群岛条约》为视角[J].中国海洋大学学报(社会科学版), 2014, (6): 7-12;卢芳华.论斯瓦尔巴群岛的法律地位[J].江南社会学院学报, 2013, 15(1): 76-80.
一、新白皮书的主要内容新白皮书全文分为七章, 具体如下: (1)“斯岛———前进之路”概述了挪威对斯岛政策的目标、背景、愿景以及斯岛的基本情况; (2)“国际法与管理工具”主要围绕《斯约》展开论述, 并详细介绍了包括立法、国家所有权、预算、行政管理在内的管理工具; (3)“气候与环境”重点分析了气候变化和人类活动增加带来的挑战, 并提出应对措施; (4)“朗伊尔城的社区建设与商业发展”主要论述了朗伊尔城的发展目标、发展原则、服务项目、基础设施、商业活动及实施举措; (5)“知识、研究和高等教育”主要阐释了科教发展的现状、目标、挑战和举措, 介绍了相关机构的基本信息及其研究活动; (6)“公共安全、救援和应急准备”涵盖了应急通信和海岸电台、人员和货物管理、洪水山体滑坡、供应安全、海事安全、卫星通信与数字信息系统、卫生和应急准备等多个重要领域, 重点阐释了以上领域的发展现状、挑战、管理主体与实施举措; (7)“财务预算和行政后果”陈述了对关键基础设施的预算分配, 以及对预算有限或无预算领域采取的策略。下文拟综合上述七个部分的内容, 摘取要点予以展示。在此特别说明: 本章下文六个标题下的内容皆出自新白皮书原文, 并非作者观点。
(一) 关于政策目标挪威对斯岛政策涉及多个领域, 各领域的政策都围绕着以下五个总体目标展开: (1)始终如一地严格行使主权; (2)正确遵守《斯约》并实施监管确保该约被严格执行; (3)保持该地区的和平与稳定; (4)保护该地区独特的荒野性质; (5)维护斯岛上的挪威社区。上述目标早在1985年就已经确立, 至今未变。挪威政府根据这些目标对斯岛进行统一管理, 相关活动皆纳入上述目标予以评估。
(二) 关于“平等待遇”的适用范围《斯约》第2条和第3条关于平等待遇的规定不适用于领水以外的大陆架, 这一点于禁止在挪威大陆架捕捞雪蟹的案件中得以澄清。“平等待遇”涵盖狩猎、捕鱼、海事、工业、采矿和商业活动, 研究、教育和航空等活动不在平等待遇范围。《斯约》不管制研究活动, 缔约国公民既无权也无平等权利在群岛上开展研究活动。自20世纪60年代以来, 挪威当局积极促进在斯岛开展国际极地研究, 将新奥尔松发展成为研究平台。《斯约》第5条第2款规定, 应缔结一项协议来规定科学研究的条件, 该条款没有说明应适用哪些条件, 也从未采取任何后续行动。近几十年来, 出现了许多对斯岛科学研究具有重要意义的国际合作协议、项目和网络, 围绕在斯岛开展科学研究的条件单独缔结一项协议已不再适用。因此, 应由挪威当局根据其主权来管理研究活动。
(三) 关于立法和国家所有权立法是管理斯岛的关键工具。近年来斯岛气候加速变暖, 岛上活动日益增多, 当地社区活动更加多元化, 这些变化要求适用于该群岛的法律法规必须更新和发展。斯岛的法律框架应尽可能与挪威大陆相似, 而挪威大陆的新法一般应适用于斯岛, 除非另有说明或需要例外调整。同理, 适用于斯岛的立法应在整个群岛平等适用和执行, 这是挪威政府开展斯岛立法工作的基础。除相关法规另有规定外, 挪威认可的欧盟制裁措施适用于斯岛。
群岛的管理始终与重大国家利益息息相关, 国家对财产、公司和基础设施的所有权是关键所在。挪威政府直接或间接拥有在斯岛开展主要活动的公司。政府直接拥有斯匹茨卑尔根大煤矿公司(Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS)、王湾公司(Kings Bay AS)、熊岛公司(Bjornoen AS)和斯瓦尔巴大学中心公司(University Centre in Svalbard AS, 以下简称UNIS), ③间接拥有斯瓦尔巴航空公司(Svalbard Airport AS)和斯瓦尔巴卫星站(SvalSat)。④政府还拥有挪威电信公司(Telenor ASA) 53.97%的股份, 该公司通过其子公司在斯岛开展业务。
③ 前三个公司的股份由挪威贸易部、工业部和渔业部负责管理, 而斯瓦尔巴群岛大学中心的股份由挪威教育和研究部负责管理。
④ 挪威政府通过挪威机场有限公司间接拥有斯瓦尔巴航空公司。斯瓦尔巴卫星站由康士伯卫星服务公司(KSAT)拥有和运营, 政府通过挪威航天公司(Space Norway AS, 由挪威贸易部、工业部和渔业部全资拥有)间接拥有康士伯卫星服务公司一半的股份, 另一半由康士伯集团(Kongsberg Gruppen ASA)拥有, 国家持股50.004%(康士伯集团受《挪威安全法》管辖, 因为该公司对国家的基本职能至关重要)。
(四) 关于环境保护与气候变化2002年生效的《斯瓦尔巴环境法》及相关条例是实现斯岛环境目标的最重要工具, 为空间规划和可能影响环境的活动制定了框架, 在条约和主权考虑的框架内, 当环境保护与其他利益发生冲突时, 必须优先考虑环境因素。
斯岛的荒野性质保存完好。除了当地社区和采矿设施周围的区域外, 斯岛几乎是一片荒野。根据挪威大陆使用的“严重自然干预”的定义, 斯岛荒野地区占斯岛陆地面积的96%。⑤其中, 保护区分别占陆地面积和领海面积的68%和88%。2021年, 万米峡湾(Van Mijenfjorden)周围的保护区面积扩大了近3000平方千米。但是, 近年气候变化和群岛内外的活动对斯岛环保目标实现构成压力。
⑤ 新白皮书指出, 荒野地区是指距离主要自然干预区5千米以上的地区, 挪威大陆的荒野占比为11.5%。
(五) 关于社区建设和商业发展在斯岛上维持挪威社区的总体目标通过朗伊尔城的当地社区来实现。提交《斯瓦尔巴群岛白皮书(2015—2016)》(以下简称“旧白皮书”)时, 煤矿开采业已不再是朗伊尔城的支柱产业, 社区正面临必要的转型。如今, 朗伊尔城在诸多方面成功转型, 该市不仅拥有现代化的家庭社区, 还拥有多元化的商业社区。
建立一个拥有各种商业团体的家庭社区是需要成本的, 而人口和活动的增长意味着成本的增加。政府将继续为低税率提供便利, 但希望朗伊尔城的发展不会超过目前的水平, 这意味着政府不会对基础设施进行重大投资或扩大服务。
朗伊尔城的旅游业正朝着开展更多全年性活动的方向稳步迈进, 并已取得理想成效。政府希望旅游业能持续为朗伊尔城的社区发展筑牢根基, 因此, 发展的形式将是提高质量, 而不是增加数量。政府还将起草一份法规提案, 规定向前来朗伊尔城的游客征收游客税, 税收收入将专门用于基础设施和其他公共服务的支出, 部分收入将拨给朗伊尔城地方政府。
(六) 关于科学研究和高等教育斯岛是挪威和国际社会公认的高质量科研平台。同时, 科研和教育也是斯岛政策的重要组成部分, 有助于维持群岛上的挪威社区。《斯瓦尔巴研究与高等教育战略》作为旧白皮书的后续文件已经制定, 并在这一战略框架内单独为新奥尔松研究站制定了研究战略, ⑥该战略规定在斯岛的科研应仅限于自然科学领域。这些战略按照其目标运作良好, 并将继续实施。新白皮书根据这两项战略的方针, 阐述了适用于斯岛研究的主要原则。斯岛的研究工作为整个研究战线作出了非常宝贵的贡献。与此同时, 研究活动与其他活动一起给斯岛脆弱的自然环境和野生动植物的生存带来压力。因此, 有必要根据斯岛的高环境目标来组织这项活动。
⑥ 我国学者曾对新奥尔松研究战略展开研究, 详见: 李浩梅.新奥尔松研究战略与挪威北极科考政策发展, 载刘惠荣主编.北极地区发展报告(2019)[R].北京: 社会科学文献出版社, 2020:300-308.
二、新白皮书的发展变化 (一) 保障国家安全成为优先任务尽管新旧两版白皮书皆重申坚持五个总体目标, 然而, 鉴于斯岛所处的内外环境以及发展阶段不同, 两版白皮书发布时政府所面临的优先任务迥异: 旧白皮书的优先任务是发展新的商业活动并促进就业, 而新白皮书则重视保障国家安全, 且为商业发展定下“发展商业不是斯岛政策的最终目标, 而是实现维持斯岛上的挪威社区这一目标的手段”这一基因。目前为朗伊尔城的进一步发展所建立的框架意味着, 企业界的持续发展不能以数量增加的形式出现, 而是要以创造更多价值的形式出现。
旧白皮书2.2章节指出, 其前版于2009年审议通过, 两个版本相隔仅7年, 较以往相隔10年的惯例有所缩短。这是因为亟须为朗伊尔城社区的进一步发展指明方向, 尤其是要解决岛上煤炭公司关闭后的商业发展问题和就业问题。[2]新白皮书审议通过的时间与上版仅隔8年, 间隔相对较短。其迫切性在于新白皮书1.1章节提及的“安全形势要求采取强有力的措施来保障国家安全”。新白皮书2.1章节指出, 挪威议会审议的《维护国家安全的国家控制和网络韧性(2022—2023)》⑦说明了安全形势要求采取强有力的措施来保障国家安全, 对斯岛的管理与重大国家利益息息相关, 新白皮书加强对群岛的国家控制是对上述形势的反应。[3]挪威学者指出, 尽管上版白皮书发布时间是2016年, 但早在2023年挪威政府就宣布加快推进新白皮书的发布。挪威政府强调, 世界地缘政治和地缘环境方面都在发生变化, 这要求政府在2026年之前发布新白皮书。[4]
⑦ 挪威政府在该文件中阐明了维护国家安全的战略方向、优先任务和实施措施, 其中, 特别关注具有战略重要性的公司、自然资源、基础设施和技术。该文件将高北地区的安全独立成章予以强调, 并在此章中专门论述了对斯岛的政策。
(二) 提升对土地和房屋的国家控制鉴于优先任务发生变化, 新白皮书在政策实施方面相应地进行了发展和创新, 其中包括对国家所有权的运用。与旧白皮书相比, 在新白皮书中, 政府不仅加大了国家对土地的管控力度, 还新增了关于房屋国有权的内容。⑧
⑧ 旧白皮书阐述国家所有权时仅仅从公司和土地两个维度展开, 新白皮书则增加了房屋和基础设施两个维度, 且分别独立成节。
两版白皮书均指出, 挪威政府是斯岛最大的土地所有者, 国家通过贸易部、工业部和渔业部直接拥有绝大部分土地。国家还通过对王湾公司和熊岛公司的所有权, 间接拥有斯岛0.75%的土地。⑨不同的是, 新白皮书在强调土地国家所有权对实现重大国家利益的意义的基础上, 提出了加强土地使用管理的措施: 自2020年起, 贸易部、工业部和渔业部通过其在朗伊尔城的办事处直接管理斯岛的国有土地。新白皮书还规定, 对斯岛国有土地的所有使用都必须获得贸易部、工业部和渔业部的批准, 并由该部制定土地使用要求和前提条件。挪威政府将考虑是否将王湾公司和熊岛公司在斯岛的土地产权移交给贸易部、工业部和渔业部, 以巩固国家对斯岛土地的管理。
⑨ 新白皮书发布时国家对斯岛土地的直接拥有率为98.75%, 比旧白皮书发布时提高0.35%, 原因在于挪威政府于2016年从霍恩家族(Horn-familien)购买了岛上的私人土地奥斯特·阿本福德(Austre Adventfjord)。另外, 挪威Kulspids公司和俄罗斯北极煤炭公司(Arktikugol)分别拥有0.1% 和0.4%的土地。前者拥有的0.1%土地名为索勒法格霞湾庄园(Søre Fagerfjord), 这是位于斯岛的最后一块私人土地, 曾于2024年5月宣布以3亿欧元出售。
关于房屋国有权及其管理, 新白皮书增添了以下内容。(1)住房所有权及其意义: 目前, 朗伊尔城超过70%的住房为公有。住房公有化程度高, 部分原因在于前期斯岛作为公司城镇的历史传承, 但也是刻意发展的结果。对住宅数量的限制将对居民数量和活动产生影响。这意味着, 住宅的所有权和出入管理是依据斯岛政策目标助力朗伊尔城发展的重要手段。国家对住房的控制是未来对朗伊尔城进行行政管理和维持群岛上挪威社区的一个重要工具, 也是管理和稳定朗伊尔城发展的关键手段。(2)住房数量: 朗伊尔城的人口不断增长, 但没有土地、基础设施或服务可用于此类发展。挪威政府不希望以满足居民住房需求为目的来促进住房开发。未来的活动必须在固定的住房供应范围内进行。政府希望朗伊尔城的住房总量不超过2015年和2017年山体滑坡发生前的水平。(3)住房分配: 在朗伊尔城, 有能力获得工作和具备生存能力是获得住房的前提条件。住房通常出租给用人单位, 再转租给员工。无法为员工提供住房的用人单位必须相应地调整其业务。由于住房供应有限, 满足朗伊尔城公共和私营部门最重要的社会参与者的住房需求是一个基本考虑因素。这就意味着, 在分配住房时, 重要社会任务应被优先考虑。住房质量和构成须对挪威雇员及其家庭具有吸引力。由此可见, 新白皮书增添上述内容的目的在于通过住房数量限制人口增长, 通过住房分配增加挪威人的比重, 进而维护挪威社区。挪威政府得以实施上述政策的关键在于对房屋所有权的把控。
(三) 强化对关键基础设施的保障和国家控制关于基础设施及其管理, 新白皮书增添了两大方面的内容。一是基础设施归国家所有的意义: 斯岛关系到重大国家利益, 这表明国家在基础设施方面有很强的参与性。岛上重要基础设施归国家所有, 这有利于按照斯岛政策的目标对群岛进行长期规划和开发, 国有基础设施的使用必须支持这个目标。二是对基础设施的投资和使用提出了新政策, 具体体现在能源、通信和交通基础设施方面。
旧白皮书的预算集中在发展商业及与之密切相关的空运海运基础设施方面, 而新白皮书则将预算转移至能源基础设施保障和建设方面。挪威议会审议的《维护国家安全的国家控制和网络韧性(2022— 2023)》强调, 电力供应中断, 社会将陷于瘫痪。新白皮书指出, 由于斯岛与大陆距离遥远, 保障稳定的供电安全显得尤为重要。朗伊尔城的电力供应在2023年10月之前是基于燃煤发电, 如今改为柴油发电, 从煤炭过渡到柴油导致能源成本增加。在修订后的2023年预算中, 挪威议会根据政府的提议, 为朗伊尔城地方政府增加了5000万挪威克朗的拨款, 以帮助降低朗伊尔城的电价。在修订后的2024年国家预算中, 政府提议为同一目的增拨1.25亿挪威克朗, 并增拨4200万挪威克朗用于基础设施投资, 以加强朗伊尔城的能源供应安全。[1]
新白皮书加大了对通信基础设施的保障和监管。《维护国家安全的国家控制和网络韧性(2022— 2023)》强调, 数字基础设施的中断导致受影响地区的数字服务不可用, 卫星服务的中断将对武装部队、救援服务、航运、航空和部分金融行业产生影响。新白皮书指出, 挪威民防和应急准备局(DSB)于2024年获得4000万挪威克朗的资金支持, 用于斯岛应急通信试点新项目。斯岛与挪威大陆之间的增强型备用卫星链路已于2022年8月开始运行, 该卫星链路可在光纤电缆连接中断的情况下继续使用, 使基本电信服务得以维持。政府将努力在斯岛和挪威大陆之间建立一条坚固的、具有良好传输能力的新光纤电缆以取代目前的电缆。新白皮书强调, 挪威通信管理局(Nkom)对电子通信部门的关键基础设施进行检查, 检查对象包括斯岛与大陆之间的光纤电缆连接。斯岛上的卫星活动受到特别管制。挪威通信管理局负责监督斯岛上的卫星站, 包括斯瓦尔巴卫星站。近年来, 该局完善并强化了对卫星站的监管制度。
新白皮书确立了斯瓦尔巴机场的发展基调。斯瓦尔巴机场于1975年投入使用, 于2007年扩建了新航站楼。2017年, 该机场从国际机场变为国内机场, 这意味着不再开通从国外直达斯岛的定期航班。在旧白皮书中, 航空业务被置于商业活动框架下论述, 而在新白皮书中, 该业务被移至社区发展框架下。新白皮书提出, 斯瓦尔巴机场不宜用作进一步向北飞行的枢纽, 国家也没有必要为进出斯岛的航空服务提供公共支持, 政府决定优先支持当地居民和企业的航空交通。为了在机场扩大人员检查和对货物流动的实际控制, 将扩大机场面积。
新白皮书新增对海运基础设施规模的限制以及对其使用优先权的规定。在旧白皮书中, 港口业务被置于商业活动章节下论述, 要求扩大港口吞吐能力, 以便促进客运量的增长。在新白皮书中, 港口业务被移至社区发展框架下, 且对该业务予以限制。新白皮书指出, 邮轮活动总量的不断增加对环境、应急救援和基础设施造成压力。因此, 政府将对在斯岛领海航行的邮轮乘客人数以及邮轮总量进行限制。朗伊尔城对港口设施的需求已发生变化, 政府不再考虑建设支持海外邮轮停靠的港口设施。政府希望基础设施的使用服从于斯岛政策目标。在港口容量有限的情况下, 须优先停泊政府船只(如总督的公务船和海岸警卫队的船只)和对社会有用的船只(如邮船和补给船)。相应地, 在两版白皮书中, 对港口基础设施的预算截然不同: 旧白皮书宣布, 在当时初拟的《2014—2023年国家交通计划》中, 政府为港口基础设施预留了2亿挪威克朗; 新白皮书将这一预算转移至其他领域。
(四) 加大对人员和货物的管控和限制旧白皮书很少涉及斯岛上挪威人口与外国人口的比例。新白皮书则强调, 挪威居民和外籍居民之间的良好平衡非常重要, 特别是在国家控制语境下。因此, 必须监测事态的发展。新白皮书不仅强调这一问题的重要性, 还通过激励措施增加挪威公民移居斯岛的吸引力, 同时在交通、住房(详见上文)以及科教方面推行新政策(详见下文), 对外国人进驻斯岛予以隐性限制。
新白皮书不仅刻意控制外籍居民在斯岛的比例, 还对外籍居民的选举权加以限制, 且这一权利与住房挂钩。新白皮书指出, 直接从国外来到斯岛的居民和与大陆有联系的居民存在区别, 而这种区别对于朗伊尔城地方政府选举意义重大。非挪威籍公民只有在斯岛人口登记册上登记为朗伊尔城居民之前的三年中一直在挪威某市登记为居民, 才有权投票。对于人口登记, 新白皮书指出, 政府将考虑改变斯岛人口登记的标准, 使在经批准的住房中居住的证明文件成为人口登记的一个条件。
自2022年5月起, 挪威开始在斯岛启动人员身份检查和货物运输管制。根据新白皮书, 此举旨在实现双重目标: 一是加强国家对人员和货物的控制, 以维护公共安全; 二是确保挪威遵守国际义务, 包括防止斯岛被用来规避制裁和出口管制。⑩新白皮书指出, 挪威政府计划使斯岛的货物流动管制尽可能与大陆保持一致, 并根据当地情况进行调整。《出口管制条例》从2021年4月开始适用于斯岛, 挪威政府已决定在斯岛设立一个新的出口管制和制裁机构, 该机构于2025年1月1日起隶属于外交部。
⑩挪威的出口管制体系包括两份由外交部发布的清单: 清单Ⅰ涉及与国防相关的产品, 清单Ⅱ涉及军民两用物品。这些清单是根据挪威参与的多边出口管制机制的谈判结果而制定, 并且会定期更新。此外, 针对特定国家(例如俄罗斯和伊朗)的出口管制条例还制定了出口限制措施。出口管制的目的是确保挪威的出口活动符合其安全和防务政策, 并且不会助长大规模杀伤性武器的扩散。挪威通过修订《国际制裁法》(2021年4月生效), 使《出口管制条例》的适用范围扩展到斯岛。参见: Eksportkontrollregelverket gjelder også Svalbard og Jan Mayen[EB].https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/regelverk_svalbard/id2851029/, 2021-05-26/2024-06-29.
(五) 新增对高等教育的垄断和对科研的进一步管控新白皮书首次提出, UNIS将是斯岛高等教育课程的唯一提供者。UNIS是挪威国有公司, 归教育科学部所有。2022年, UNIS的挪威籍师生占比均为一半左右, 挪威政府拟提升挪威籍雇员和学生的占比。关于科研, 新白皮书增添了以下新规定和新解释: (1)研究工作应主要以已建立的当地社区和研究站为基础, 这将适用于所有地方社区的研究活动, 不允许在规划区以外建立新的研究站或其他大型永久性研究基础设施; (2)政府将设立斯瓦尔巴研究办公室, 以加强国家对研究活动的控制, 同时为在斯岛开展研究的组织提供援助; (3)研究数据和成果必须公开、共享和出版, 以促进研究前沿的发展, 研究活动和教育计划必须以斯岛所处位置的自然优势为基础, 即气候、自然和环境必须是重点领域, 且活动的性质必须是只能或最好在斯岛开展。
三、政策变化的主要驱动因素综合分析挪威官方文件、言论、政策实践以及挪威学者的观点, 可发现上述政策变化的驱动因素集中在以下五个方面。
(一) 安全形势的变化新白皮书在1.1章节中介绍政策背景时明确表示: “与2016年提交的报告相比, 全球以及我们周边地区的安全形势变得更加严峻和不可预测, 源于北极地区以外的地缘政治局势日益紧张, 并持续影响到了斯岛。”但上述局势具体指什么, 又是如何影响到斯岛? 对此, 新白皮书没有说明, 但从新白皮书所参考的文件《维护国家安全的国家控制和网络韧性(2022—2023)》可以归纳为以下两点。
1、乌克兰危机升级后俄罗斯与西方关系持续紧张《维护国家安全的国家控制和网络韧性(2022—2023)》第1章和第2章描述了乌克兰危机升级后挪威所面临的安全形势: “2022年2月24日俄罗斯对邻国乌克兰的袭击在欧洲造成了全新局面。混合威胁广泛影响社会, 保护国家安全的要求越来越高。当前的安全形势要求采取强有力的措施来维护国家安全。”“我们面临的风险和威胁更具挑战性, 特别是安全政策野心与我们国家安全利益不符的国家的挑战。俄罗斯对抗非西方国家的意愿增强, 其将军事力量和能源用作武器即为例证。对乌克兰的侵略导致俄罗斯与西方国家之间的关系发生了旷日持久的变化。”[3]
北约与俄罗斯之间的关系越紧张, 高北地区对威慑、监视以及阻止俄罗斯进入整个大西洋的作用就越大。对俄罗斯而言, 北极地区的军事意义主要与北方舰队的驻地以及俄罗斯进入北大西洋的通道有关。而对北约来说, 关键问题则在于北欧国家在北极地区的领土, 以及对GIUK缺口(格陵兰—冰岛—英国之间的海域)和北大西洋的控制权。[5]乌克兰危机升级之前, 美俄在北极地区的军事竞争已经存在。乌克兰危机升级之后, 俄罗斯在北极地区继续发展军事基地, 增加军演密度和规模, 加强军事存在, 以应对北约在该地区的活动。北约方面也加大在北极的军事投入, 加强监督和监视行动, 增加联合军演的频次, 提升盟国间的军事协作能力。挪威作为北约对抗俄罗斯的“桥头堡”, 对这种竞争态势感知明显, 俄挪矛盾随之急剧恶化。2023年8月, 俄罗斯把挪威从“不友好国家”降级为“非常不友好国家”。[6]斯岛以其重要的战略价值、特殊的法律地位及其与俄罗斯深厚的历史渊源, 在俄挪矛盾中首当其冲。
2、大国竞争延伸至北极地区随着气候变暖, 北极地区的战略价值不断上升, 全球其他地区的紧张局势和权力竞争也越来越多地向北极地区扩溢。北极地区对俄罗斯的战略意义重大, 同时中国对该地区的关注也在增加, 这使得北极在全球政治议程中的地位愈发突出, 进而导致中俄与西方国家在北极地区的竞争加剧。[5]长期以来, 挪威一直担心西方国家与俄罗斯或中国之间的紧张关系, 斯岛的战略位置以及外界对北极能源和航线日益增长的关注度可能会使其沦为前哨基地。[7]
《维护国家安全的国家控制和网络韧性(2022—2023)》明确指出: “日益加剧的全球化、大国竞争和安全局势的不断变化, 极大地影响了国家的威胁状况, 给我们带来了安全挑战。高北地区的战略重要性和我们作为能源供应商的地位日益提升, 这意味着挪威尤其容易受到情报和破坏活动以及其他不必要活动的影响。”“和平、危机和武装冲突之间的传统区别已变得模糊。俄罗斯和中国等国家经常开展可能合法的活动, 以促进其自身的战略目标。这是正常情况的一部分, 但这种活动也会损害我们的国家安全。”[3]
《维护国家安全的国家控制和网络韧性(2022—2023)》4.6章节专门明确了高北地区面临的威胁及其应对措施: “高北是挪威最具战略重要性的地区, 政府将为高北政策提供新的动力。政府必须确保挪威拥有重要基础设施和财产, 并对高北的自然资源进行国家控制。”“北方高地的外国情报活动可能会削弱挪威当局的行动范围。最大的威胁仍然来自俄罗斯和中国的情报机构。预计俄罗斯情报部门将继续测绘该地区的民用和军事基础设施, 而中国将继续优先考虑其在高北的长期定位, 包括未来的资源开采。应根据该地区的战略意义, 评估国家对高北地区国家安全作出贡献的手段。因此, 对国家安全至关重要的财产、基础设施、自然资源和公司应根据其沿海岸、边境地区和重要基础设施附近的地理位置进行单独评估。”“斯岛对挪威在高北和北极地区的行动具有重要的战略意义, 因此, 斯岛政策是政府高北政策的重要组成部分。国家控制有助于实现议会在斯岛政策方面制定的目标。政府在斯岛社会发展方面的中央政策工具主要包括: 向议会提交的白皮书、立法、经济政策工具、各种所有权形式(包括财产、土地和基础设施)以及战略。”
(二) 挪威对混合威胁感知的强化挪威政府从性质、手段、意图和影响等方面对混合威胁这一概念进行了界定: 混合威胁是指武装冲突级别以下的竞争和对抗战略, 综合利用外交、信息、军事、经济、金融、情报和法律等手段以实现战略目标。混合威胁安全政策见诸于灰色地带, 旨在制造不和谐、不稳定。这些手段的使用或广泛分布, 或公秘结合, 可针对特定活动或情况, 也可进行长远设计, 以制造疑虑, 破坏信任, 从而削弱民主价值观。混合威胁的复杂本性对早期预警、共同态势感知以及协调应对构成挑战。[3]
如上文所述, 乌克兰危机升级后, 挪威政府认为“混合威胁广泛影响社会”, [3]斯岛则是被影响的典型代表。甚至有人因当前形势担心俄罗斯会通过混合手段控制斯岛。[8]围绕斯岛发生的一系列事件强化了挪威对混合威胁的感知, 成为挪威调整对斯岛政策的重要动力。
1、涉及破坏基础设施和情报搜集的混合威胁2022年1月, 连接挪威和斯岛的两条海底光缆之一无故中断。对此, 挪威警方一度表示损坏是由人类活动造成的。[9]挪威广播公司(NRK)披露, 俄罗斯拖网渔船在损坏发生之前穿越该电缆上方海域十几次。[9]2022年9月, 北溪天然气管道遭受蓄意破坏的既成事实再次说明了离岸基础设施的脆弱性。北欧越来越担心与俄罗斯有关联的行为体在欧洲各地采取混合破坏行动。据《今日欧盟》(EU Today) 2024年7月报道, 北欧日益担心俄罗斯将通信电缆和管道等海底基础设施作为袭击目标。[10]
在挪威, 对俄罗斯拖网渔船和科考船在挪威海域活动的担忧相当常见。[11](P10)俄罗斯船只活动不仅曾被怀疑意在破坏基础设施, 也经常与间谍行为挂钩。2022年12月, 挪威当局限制隶属于俄科学院摩尔曼斯克海洋生物研究所的科考船进入巴伦支堡(Barentsburg)开展科研工作。考虑到以前该研究所的年度科考都成功地与挪威方面协调一致, 俄外交部认为, 2022年实施的限制完全是出于政治动机。[12] 2023年12月, 挪威政府限制俄罗斯一艘以摩尔曼斯克为基地的科考船在斯岛附近开展科研活动。挪方认为该活动可能对军民皆造成一定影响, 于是禁止该船只进入斯岛领海。[13]挪威政府试图找到更好的方式以监管在斯岛上进行的科学研究, 特别是当下, 包括北极地区在内的安全政策圈正充斥着许多关于“双重用途”数据的收集活动。[13]
挪威对俄罗斯进行情报搜集的担心不仅涉及船只, 还涉及无人机, 包括个人用于娱乐的无人机。2022年8月, 俄罗斯铁路公司前总裁之子安德烈·雅库宁因在斯岛使用无人机而在挪威被拘留。据俄媒报道, 该案件由挪威警察局和挪威反情报局负责, 挪威警察局把法院对雅库宁的判决转达给情报部门。[14]
2、涉及制造不稳定的混合威胁俄罗斯和中国在斯岛的活动增加引起了挪威对国家安全的顾虑。[15]挪威学者指出, 2022年乌克兰危机升级以来, 一个更加强硬和彰显民族主义的俄罗斯出现了, 这也将影响斯岛。[16]2023年5月, 俄罗斯为庆祝卫国战争胜利78周年, 在北极煤炭公司(Arktikugol)的策划下, 于巴伦支堡举行了汽车游行, 这在俄联邦历史上是第一次。游行队伍中有总领事馆的汽车、整个矿工车队, 包括重型车辆和公共汽车, 以及雪地摩托和直升机。[17]对此, 挪威学者作如下评论: 这必须被视为俄罗斯更大战略的一部分, 该战略旨在加强其在斯岛的存在, 并加大对挪威当局的压力, 或许是为了迫使他们作出过度反应或过度干预。这还涉及到维护“战略不确定性”和自动升级争端的方法, 希望激起挪威侵犯第三方国民的权利。[11](P6)
“近年来, 可用于获取技术和资源等重要战略资产的外国投资和收购所带来的威胁更加明显。”[3]斯岛矿产资源和油气资源丰富, 挪威政府将外国企业收购斯岛土地视为带有国家意志的混合威胁。据外媒报道, 2024年5月, 斯岛最后一块私人土地(索勒法格霞湾庄园)出售信息发布后, 中国是该地的潜在买家之一。[18]2024年6月底, 挪威政府提出以2000万挪威克朗的价格购买此地产。2024年7月, 挪威政府宣布, 根据《国家安全法》, 出售位于斯岛西南部的私有财产需要获得国家批准。对于这一决定, 挪威总检察长称其为一项预防措施, 旨在避免“不必要的动乱和安全问题”。[19]挪威政府在一份声明中表示, 把土地向与挪威没有安全政策合作的行为体出售, 其后果可能是该行为体利用所购土地来挑战挪威在斯岛的立法和保护条例, 从而破坏地区稳定, 损害国家安全。[7]类似事件在2016年也发生过, 当年斯岛上的私人土地宣布出售, 中国亿万富翁黄怒波表示购买意图后, 挪威政府以3亿挪威克朗的价格买走。[20]
3、涉及地缘政治的混合威胁俄罗斯是除挪威外唯一在斯岛上拥有独立社区的国家, ⑪且俄罗斯政府决定不断加大在斯岛的存在。曾经, 俄罗斯在斯岛的存在围绕煤炭开采展开。如今, 煤炭开采不再具有盈利性, 俄罗斯试图通过旅游、科研和教育等项目不断加强在该地区的存在, 其政策实践被国内外学者普遍归因于地缘政治战略。
⑪目前, 俄罗斯在斯岛的主要居民点是巴伦支堡。根据新白皮书, 截至2024年1月, 巴伦支堡共有354名居民。皮拉米登也曾是斯岛上的一个居民点, 但因煤炭业务停产后俄罗斯居民迁出, 该地基本处于废弃状态, 被称为“鬼城”。俄罗斯政府多次强调要通过发展旅游和科教来强化在皮拉米登的存在, 近年来该地主要作为旅游点存在, 有7人在此居住。俄罗斯在斯岛的存在由联邦国家统一企业北极煤炭公司确保。该企业曾是能源部下属机构, 2022年归到远东和北极发展部下。参见: Россия усилит свое присутствие на Шпицбергене[EB].https://news.rambler.ru/politics/50836020-rossiya-usilit-svoe-prisutstvie-na-shpitsbergene, 2024-05-31/2024-07-02.
2023年5月, 俄罗斯远东和北极发展部部长阿列克谢·切昆科夫在俄北极地区运输、物流和社会经济发展工作组会议上表示, 计划在位于斯岛的皮拉米登建设金砖国家及友好国家国际科学中心和金砖国家国际教育项目。[21]该倡议提出后, 印度、中国等金砖国家积极响应。印度学者指出, 该倡议不仅对挪威的大学中心提出了挑战, 也对新奥尔松的国际科学界提出了挑战。[8]挪威研究人员表示, 该倡议变成了北极煤炭公司宣布的更大计划, 以恢复废弃的皮拉米登定居点。[6]诺德大学的研究人员指出, 新白皮书不允许在规划区以外建立新的研究站或其他大型永久性研究基础设施, 尽管政府认为环境问题是关键, 但人们也可以从地缘政治角度解读这一措施, 即将其视为防止外国建立研究站的手段, 从而使其他国家难以巩固其在斯岛和北极地区的存在, 显然这里重点关注的是俄罗斯建立新研究站以及与巴西、印度、中国和南非开展研究合作的计划。[4]关于中国和印度对参与上述科学中心建设的兴趣, 南森研究所的阿里尔德·莫伊教授表示: “很难看出中国和印度等国家在新中心上投入资源有什么科学利益, 他们的研究机构已经在新奥尔松开展业务。问题是他们是否有政治动机, 与挪威关系中的摩擦将是一个需要考虑的因素。”[4]
(三) 域外国家关注的增加随着2007—2008年以来“北极热”的到来, 斯岛越来越引起域外国家的兴趣和关注。2009年在斯岛建立科考站的印度于2021年制定了北极战略, 朝鲜、拉脱维亚和土耳其都签署了《斯约》。外国机构对斯岛研究的兴趣也与日俱增。截至2024年5月, 共有来自30个国家192个机构的研究人员参与了678个活跃的研究项目。[1]挪威以外的其他国家的研究人员、政客和记者都在谈论斯岛问题。[16]俄罗斯邀请其他国家加入本国主导的斯岛科学中心项目后, 包括新成员在内的诸多金砖国家成员国积极响应, 马来西亚和泰国等国的政府也表示有兴趣加入。[13]
关于域外国家对斯岛的关注及其在北极的活动, 挪威最在意的当属中国。挪威学者指出, 在中国2018年发布的北极政策白皮书中, 《斯约》被六次提及以强调中国在北极地区的权利、利益和历史。[11]中国自2017年起开始致力于建设“冰上丝绸之路”, 将其作为“一带一路”倡议的北线。中国国家海洋局极地考察办公室对挪威政府出台新奥尔松科学研究的限制性政策表示反对后, 挪威认为中国在斯岛问题上不再保持之前较为低调的态度。[13]乌克兰危机升级后, 受西方打压和孤立的俄罗斯积极支持中国参与北极事务, 这不仅表现在经济方面, 还涉及安全领域: 其一, 中俄海岸警卫队签署加强海事执法合作协议, 并在阿拉斯加海岸外扩大海军演习合作; 其二, 其他北极国家海岸警卫机构暂停参与北极海岸警卫队论坛时, 俄罗斯邀请中国加入该论坛。挪威学者指出, 这是中国在高北地区不断扩大存在的突出表征。[22]
(四) 外国人占比攀高随着煤炭工业逐渐为高度国际化的旅游、研究和教育产业所取代, 朗伊尔城的外国人口数量逐渐增加。自提交旧白皮书以来, 挪威公民在朗伊尔城的比例有所下降, 外国人口占比不断上升。新白皮书4.2章节指出: “如今, 外国公民的比例约为36%, 而在2009年和2016年, 这一比例分别约为15%和26%。”⑫基于这一现象, 考虑到《移民法》不适用于斯岛这一事实, 挪威政府认为有必要监测人口构成的动态变化, 采取措施促进挪威公民和外国公民之间的良好平衡, 以确保在朗伊尔城实现建立挪威社区的总体目标。新白皮书中涉及住房、交通基础设施、高等教育垄断以及研究站和研究基础设施建设的新规定与控制人口比例相关。挪威当局正在考虑采取措施在UNIS增加挪威雇员, 提高挪威学生的比例, 并将采取各种措施让更多的挪威研究人员利用新奥尔松研究站。
⑫截至2024年1月1日, 整个斯岛的人口为2993人, 这一数字比2023年有所下降, 主要原因是巴伦支堡和皮拉米登的人口减少。绝大多数斯岛居民生活在朗伊尔城, 目前该城约有2600名居民。
(五) 气候变暖新白皮书1.1章节指出: “气候变化是发展的重要背景, 也是报告中提出的几项措施的重要背景。”斯岛是世界上变暖速度最快的地区, 其气温上升速度比全球平均水平快5—7倍。[1]自1979年开始进行卫星测量以来, 斯岛周围4月和9月的海冰面积每十年分别减少9.8%和17.7%。[1]预计到2100年, 斯岛部分地区的年平均气温将上升7—10℃, 年降水量将增加45%—65%。[1]
气候变化和降水量增加导致自然灾害风险上升。近年来, 雪崩、泥石流和洪水在斯岛发生的频率增加。随着极端天气增多以及气温升高, 道路、建筑等有形基础设施容易受到影响。随着气候变暖, 航行季节将延长, 可航行区域将扩大, 航行条件也将改善, 邮轮、渔船和科考船更容易进入斯岛沿海地区。由于船只活动增加, 偏远和脆弱地区发生航运事故的风险也随之上升, 这意味着从远离朗伊尔城的船只上进行医疗后送的需求也在增加。
在北极地区发现的大多数污染物都是远距离迁移而来, 随着气温升高, 污染物在全球的扩散将进一步加剧, 这将给斯岛环境带来压力。海冰和永久冻土随着气温升高将加速解冻, 这会导致病毒在北极地区重新移动并蒸发到大气中。气候变化是迄今为止人类活动对斯岛陆地和海洋物种、生态系统影响最严重的因素。日益变暖的气候在对斯岛物种及其栖息造成进一步压力的同时, 也加速新物种在该群岛的出现。例如, 在比约诺亚岛上, 巨嘴鸟建立了一个繁殖地。而在西斯匹茨卑尔根的峡湾中, 港海豹、鳕鱼和黑线鳕变得更加常见。气候迅速变暖还会削弱抵御温带地区外来物种的气候屏障, 这增加了外来物种在斯岛和北极海域立足和蔓延的风险, 它们可能会取代自然出现的物种。根据挪威生物多样性信息中心发布的2023年外来物种清单, 斯岛有67种外来物种登记在册。[1]外来物种被挪威政府视为生物多样性的最大威胁之一。有鉴于此, 挪威政府制定了针对外来物种的行动计划, 并责成斯岛总督负责落实。
由此可见, 新白皮书将诸多新政策的出台归因于气候变暖及与之相关的生态环保要求有其合理性, 但气候变化并非主要原因。毕竟, 气候变暖不是近两年的事, 旧白皮书已将气候变暖视为政策背景。此外, 旧白皮书还指出: 迄今为止的经验表明, 在现行环境法规和环境目标所确定的框架内, 旅游业及其研究的大幅增长以及现有采矿活动的进一步发展是有可能实现的。另外一个事实是, 挪威其他北极地区同样经历气候变化, 且这些地区的人口密度、海洋活动和建筑物数量远高于斯岛, 为什么对这些地区的政策没有对标斯岛政策?
四、挪威对斯岛新政策的特点通过上文分析, 可以发现挪威对斯岛的新政策具有安全化、排他性和针对性等特点。
(一) 安全化安全化是指新白皮书的诸多变化是围绕安全问题展开的。其一, 新白皮书将维护国家安全作为优先任务(详见上文)。其二, 在新安全形势下, 挪威政府将包括斯岛在内的高北地区定位为战略区域, 并决定根据该地区的战略意义来评估国家在该地区维护国家安全的手段。其三, 挪威政府采取了一系列新的风险管理措施和安全控制策略, 包括调整港口和机场建设投资和使用政策, 提升对土地和房屋的国家控制, 强化对能源和通信基础设施的支配和管控, 加强对外来货物和人员的检查和限制, 确立国家对教育的垄断等。其四, 从五个总体目标的协调来看, 在新白皮书中, 其他目标服从和服务于第一个目标, 即始终如一地严格行使主权。⑬保护斯岛独特的荒野性质是白皮书的目标之一, 但是环保政策成为限制其他缔约国权利的工具, 挪威政府利用“环境政治来推进其地缘政治利益”。[4]政府对斯岛的政策“并非区域性政策, 而是国家政策”。[23]政府将维持挪威社区作为维护斯岛主权的工具, 且在诸多发展领域中强调维持挪威社区。政府发展朗伊尔城社区, 强调挪威籍居民的主导地位。政府还将发展商业、研究和教育作为维持群岛上的挪威社区的手段。
⑬挪威《安全法》(Security Actr)将主权置于国家安全的首位。
(二) 排他性排他性是指挪威政府依据《斯约》赋予的主权, 利用立法、对《斯约》的单方面解释以及冠冕堂皇的理由排挤其他缔约国的存在空间并限制其权利。通过《斯瓦尔巴环境法》划出了大面积保护区(占陆地面积的68%和领海面积的88%), 进而将其他缔约国应享有的平等权利限制在特定范围。新白皮书继承并发扬了这种利用环保政策限制其他缔约国的做法。《斯约》规定缔约国在狩猎、捕鱼、海事、工业、采矿等方面具有平等权, 然而挪威政府以生态环保和气候变化等理由在这些领域确立许可证制度, 但基本没有给其他缔约国颁发相应许可证, 这些领域的平等权有名无实。根据新白皮书的内容, 《斯约》赋予缔约国的海事和商业活动的平等权将进一步被侵蚀: 新白皮书以应急准备不足、基础设施压力等因素为由, 辅以港口使用新规定(见上文), 进一步限制外国邮轮、渔船和科考船的进入。《移民法》不适用于斯岛, 政府通过房屋、机场、港口等方面的建设和使用政策隐性限制外国人自由进入和居住。挪威通过引用新的选举制度规则, 区别对待国内外居民, 也在一定程度上构成对外籍居民的排挤。
根据《斯约》第5条内容, 缔约国有权在斯岛开展科学研究。新白皮书除了明确指出“科研不属于平等待遇范围”, 还规定了限制缔约国科研空间和科研领域的新措施。《斯约》赋予缔约国土地买卖自由, 但是新白皮书发布时国家对斯岛土地的直接拥有率增至98.75%, 且新白皮书强调进一步加强对土地的国家控制。在这种情况下, 除去俄罗斯北极煤炭公司的土地, 可供私人买卖的私人土地微乎其微, 土地买卖自由只停留在纸面上。针对最后一块可售私人土地, 挪威政府在发布新白皮书后不久即阻止了其买卖。
(三) 针对性从上文对新措施及其驱动因素的分析可以发现, 新措施具有明显的针对性。针对的主要目标是外国船舶、外籍人员、进出货物和外来物种。针对的主要内容是混合威胁和地缘政治博弈。针对的国家行为体可分为三类。首先针对俄罗斯, 这一点可以从上文提到的俄罗斯与斯岛的特殊关系以及挪威对俄罗斯当前在斯岛活动的态度可以看出。其次针对中国, 这种针对性源于以下因素: 其一, 挪威对中国积极参与北极事务和加强在北极的存在抱有疑虑, 对中国官方质疑挪威对斯岛的个别科研政策耿耿于怀; 其二, 中国拥有强大的科研技术装备实力, 挪威担心中国据此加入对斯岛渔业、矿产和能源的争夺; 其三, 挪威对中俄加强北极合作有所忌惮, 特别是乌克兰危机升级后双方合作扩展至安全领域; 其四, 中美大国竞争延伸至北极地区, 挪威作为美国盟友和北约在北极的“桥头堡”与美国利益捆绑。最后针对其他关注北极问题的《斯约》缔约国, 尤其是印度以及新入约的土耳其这类对俄罗斯友好的地区强国, 挪威对其针对性与对中国具有相似性。
五、结语综上所述, 挪威对斯岛的新政策集中在对土地、房屋、能源、通信和交通基础设施的国家控制以及科教方面。以上领域对于维护挪威主权和国家安全具有战略重要性, 挪威通过国家所有权和排他性管辖权实现对其有效控制, 并防范其被所谓的“不友好国家”获取、掌控或施加影响。挪威政府收紧对以上领域的控制基于斯岛内外安全形势的变化: 外部形势既在于乌克兰危机升级后北极地缘政治形势紧张, 来自俄罗斯的风险和混合威胁加大, 也在于大国竞争向北极地区延伸以及域外国家对斯岛的密集关注; 内部形势主要在于人口结构的变化以及与气候变暖相关的生态环保、应急救援压力增多。其中, 加强对斯岛土地的国家控制旨在防范与挪威没有安全合作的国家获取土地及相关权益。加强对斯岛通信基础设施的监控和管理不仅源于这些基础设施的战略重要性, 也在于乌克兰危机升级后挪威对混合威胁的感知增强。改变交通基础设施的投资使用政策旨在限制外国人员和船舶的准入数量, 其影响因素包括对俄罗斯船舶威胁的感知、斯岛人口结构的变化以及生态环保和公共安全压力。挪威政府新增对高等教育的垄断以及对科研设施的限制, 其首要动机在于阻止俄罗斯在皮拉米登建立教育和科研中心, 并预防金砖国家的参与。与此同时, 这项新规定也排除了其他缔约国在斯岛规划区外设立高等教育机构、新建科研站或扩大永久性大型科研设施的可能性。此外, 对高等教育的垄断有利于增加挪威人在斯岛的占比。新白皮书加大对人员和货物的检查和管控的直接动力是防止俄罗斯利用斯岛规避欧盟的制裁, 但也与控制人口比例有关。
面对外部安全形势的变化, 对策多种多样。比如, 推动国际合作和多边协调治理。但挪威政府选择强化国家控制和限制缔约国权利来应对, 这表明了挪威斯岛新政策的重点和意图。挪威政府限制商业发展, 改变交通基础设施投资政策, 禁止建设新的科研站及大型科研基础设施, 表面上与生态环保相关, 但实际上更深层次的目的在于限制其他国家在斯岛的存在, 强化本国主权, 正如上文所述, 是利用“环境政治来推进其地缘政治利益”。
根据上述分析, 可作出以下预判。随着气候加速变暖, 斯岛的经济价值、科研价值和战略价值进一步凸显。与此同时, 该群岛更加容易接近, 外界对其关注不断增加, 挪威强化对其主权和国家控制的需求随之上升。因此, 挪威对斯岛政策将保持其安全化和排他性特点。加之前期政策已经为其进一步强化主权打下了良好基础, 挪威强化对斯岛主权和控制的趋势已成定局, 这可能进一步挤压其他缔约国的存在空间和合法权益, 未来缔约国应享有的平等权将一步步被蚕食。结合中短期内俄罗斯与西方的紧张关系、中美大国竞争趋势以及中国在北极存在的态势可以判断, 挪威对斯岛政策的针对性特点将持续下去。基于该特点, 预计俄罗斯关于在斯岛建立国际科学中心和国家国际教育项目的计划将遭受挫折, 包括中国在内的金砖国家最终能否参与这些项目也将面临变数。鉴于挪威斯岛政策对中国的针对性, 未来, 中国在斯岛的存在和活动可能面临更多猜疑和挑战。
挪威凭借《斯约》赋予的主权掌握了其对斯岛政策的主动权, 但是其强化主权、限制缔约国平等待遇权的界限在哪里? 未来挪威将在多大程度上坚持“衡平机制”? 挪威的主权是建立在缔约国在诸多领域享有平等待遇的前提上, 如果这些平等权利被不断侵蚀, 其他缔约国将如何反应? 至少, 英国已于2006年召集了一次多边会议, 讨论与挪威渔业保护区相关的争议问题。[24]另一个问题是: 目前挪威对斯岛的政策是否具有可持续性? 当地居民和企业认为, 新白皮书旨在抵消紧张的新安全形势, 当地居民只是服务地缘政治的棋子, 而非目的。当地居民对就业和住房的怨声比较大, 对政府片面聚焦安全和地区发展的做法比较失望, 对自己的未来前途比较迷茫。这种缺乏民意基础的政策可能会削弱挪威在该地区的影响力。[23]此外, 这种轻发展重安全的做法需要国家源源不断的财政拨款, 且随着气候变化及其对基础设施、居民安全和生态环境威胁的增加, 财政需求将进一步增加。而当前的现实是挪威的财政收入并不景气, 挪威本身也意识到预算有限, 在这种情况下, 挪威对斯岛这种安全化的政策能否持久?
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Норвегия остановила продажу земли на Шпицбергене из-за угроз нацбезопасности[EB]. https://www.dp.ru/a/2024/07/01/norvegija-ostanovila-prodazhu, 2024-07-01/2024-07-02.
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| [19] |
佚名. 挪威阻止出售地产的决定与《斯匹茨卑尔根群岛条约》相矛盾[EB]. http://www.polaroceanportal.com/article/5283, 2024- 07-18/2024-07-18.
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| [20] |
На Свальбарде продается последняя частная земля. Цена—300 миллионов евро[EB]. https://thebarentsobserver.com/ru/arktika/2024/05/na-svalbarde-prodaetsya-poslednyaya-chastnaya-zemlya-cena-300-millionov-evro, 2024-05-14/2024-07-02.
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| [21] |
Россия усилит свое присутствие на Шпицбергене[EB]. https://news.rambler.ru/politics/50836020-rossiya-usilit-svoe-prisutstviena-shpitsbergene, 2024-05-31/2024-07-02.
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Østhage A. Otto Svendsen, max Bergmann. Arctic geopolitics: the Svalbard archipelago[EB]. https://www.csis.org/analysis/arctic-geopolitics-svalbard-archipelago, 2023-09-14/2024-06-29.
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Svalbard White Paper: call for help from Longyearbyen to the government: "decide what you want with Svalbard!"[EB]. https://www.highnorthnews.com/en/call-help-longyearbyen-government-decide-what-you-want-svalbard, 2024/2024-06-29.
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Østhagen A, Raspotnik A. Why is the European Union challenging Norway over snow crab? Svalbard, special interests, and Arctic governance[J]. Ocean Development & International Law, 2019, 50(2-3): 190-208.
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