2025 
2. 广东财经大学 国家安全与发展研究院，广东 广州 510320
2. Institute for National Security and Development, Guangdong University of Finance and Economics, Guangzhou 51000, China
伴随着中美南海博弈日益激烈，菲律宾南海政策发生戏剧性波动。具体而言，阿基诺三世时期，菲律宾联合美国不断挑战中国南海主权，还在海牙常设仲裁法院对中国提起仲裁，造成中菲南海争端问题的复杂性。杜特尔特上台后，菲律宾南海政策发生大幅转向，选择搁置中菲南海争端问题，积极与中国发展经贸和南海能源开发合作。然而在杜特尔特执政后期，菲律宾南海政策激进化的风险再次上升。其主要表现为，菲律宾在2021年内公开抵制中国渔船和渔民的力度和频度明显增强。基于此背景，本文所关注的重点问题主要包括：在中美南海博弈不断升温背景下菲律宾南海政策缘何会发生反复波动？是否有某些相对稳定的结构性因素和单元层次因素在其中起作用？这些因素是什么以及它们是如何互动和起作用的？
一、对现有文献的批判性回顾关于中美南海博弈不断升温背景下菲律宾南海政策演变的逻辑问题，既有研究运用体系、单元以及跨层次等不同的分析路径提供了丰富的解释。这些多样化的研究视角解释了菲律宾南海政策演变的运作逻辑，也为理解菲律宾南海政策发展提供了丰富的资料。下文对既有文献作出重新归类，通过对比讨论透视其不足。
(一) 对既有文献的梳理为了更好地理解既有研究对菲律宾南海政策演变的解释逻辑，本文将既有关于菲律宾南海政策演变的研究重新归类为以下六个类别：权力竞争论、实力差距论、经济依赖论、国内政治驱动论、领导人偏好论以及跨层次因素互动论(如图 1所示)。
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图 1 既有文献的分类 资料来源：笔者自制。 |
一是权力竞争论。权力竞争的视角属于体系层次分析路径，强调菲律宾作为弱小国家不可避免会受到中美南海权力竞争格局的影响。这部分学者认为中国崛起及其引发的中美南海权力竞争是菲律宾南海政策的重要影响因素。例如，雷纳托认为中美权力竞争是菲律宾南海政策演变的关键驱动力。在这种体系压力下，作为美国坚实盟友的菲律宾选择与美国共同在南海地区制衡中国，从而导致阿基诺三世政府调整其安全政策，推行南海制华政策。[1]与之相对的是，马克·布莱恩·F·马南坦认为中美权力竞争为菲律宾提供了某种机遇，促使杜特尔特政府大幅修改了阿基诺三世时期的对抗性南海政策，并与中国建立了更强大的关系。[2]温斯顿与雷切尔则作出一般性分析，涵盖前述两种情况。他们认为, 作为弱小国家, 身处在中美战略竞争格局中，菲律宾所拥有的战略选择实质上非常有限。为了维护南海利益，菲律宾不得已对华同时采取平衡和接触政策，导致菲律宾不断调整其南海政策, 选择以灵活的方式获取更多回报。[3]
二是实力差距论。有学者从实力差距的视角认为, 中菲实力差距与菲律宾南海政策的演变具有很强的因果关系，这一视角同样属于体系层次分析路径。该视角充分展示了结构现实主义理论的重要观点，即，国家间能力分布作为体系刺激因素对国家对外政策起着决定性作用。[4]其中，唐志茂认为, 中菲实力差距悬殊促使菲律宾采取双重手段维护其南海利益，从而导致菲律宾南海政策在绥靖和硬平衡之间变化。[5](P91-115)还有学者追踪中菲实力差距的变化情况，对菲律宾南海政策的激进化倾向作出解释：鞠海龙认为, 美国对菲律宾的战略支持改变了中菲实力差距，从而导致阿基诺三世政府推行激进化南海政策。[6]
三是经济依赖论。经济依赖的视角同样属于体系层次分析路径，但与上述两种视角强调国家间综合实力对比不同，该视角重点关注经济实力的作用力。经济依赖的视角反映了一种争议性观点，即国家间不对称的经济相互依赖会产生经济实力，而这种经济实力可以转化为政治影响力，最终导致对外政策跟从。[7]阿里尔认为，菲律宾在经济上高度依赖中国，在某种程度上导致中国拥有能够对菲律宾对外政策施加影响的经济实力。[8]基于此，一些学者将这种思路应用于菲律宾南海政策研究。例如，马杜认为中菲间不对称的经济依赖关系对菲律宾南海政策施加重要作用力。这直接表现在，中国对菲实施有效的经济制裁，迫使菲律宾在南海争端上作出政治让步。[9]相应地，理查德认为中菲经济关系的衰落削弱了中国在菲的经济影响力，从而导致阿基诺三世政府推行对抗性南海政策。[10]
四是国内政治驱动论。这种视角属于单元层次分析路径。其主要关注与菲律宾国内政治相关的变量，并认为这些单元层次变量对菲律宾南海政策的演变具有很强的影响力。例如，布伦达·塔恩认为，菲律宾南海政策的演变在很大程度上是由于菲律宾总统、官僚和军事机构之间的角色争夺。塔恩运用这一角色争论理论解释杜特尔特政府将强硬的南海政策转变为温和的南海政策的动因。[11]杨超则着重分析菲律宾政治利益集团，包括总统/内阁、立法机构/司法部门/军界、经济精英/知识精英/媒体、民众等四个层次主体对南海问题的共识和分歧，在此基础上研究菲律宾南海政策演变的原因。[12]艾琳发现菲律宾领导层换届、不断发展的反华民族主义和羞耻感文化是菲律宾南海政策形成和演变的三大国内驱动力。[13]此外，还有部分学者根据一些特殊的菲律宾国内政治因素对南海政策的演变逻辑作出分析，如菲总统与国内民族主义和国内政治机构(尤其是司法机构)之间的政治博弈，菲律宾对外国支持的高度依赖和国内治理机构的脆弱性等。[14]
五是领导人偏好论。该视角强调菲律宾总统具有强大的权力制定菲律宾南海政策，其偏好是菲律宾南海政策演变的重要影响因素，同样属于单元层次解释路径。理查德认为，菲领导人的不同政策偏好是菲律宾南海政策演变的主要驱动力：阿罗约政府偏好大国平衡政策，因而选择在南海问题上与中国开展合作；阿基诺三世政府偏好对华制衡政策，因而大幅调整前任的南海政策，选择联合美国在南海问题上高调挑战中国；杜特尔特政府追求独立自主政策，因而再次大幅扭转前任的南海政策，选择在南海问题层面与中国开展合作，逐步脱离美国遏制中国的战略轨道。[15]还有一些学者基于菲总统的认知偏好研究菲律宾南海政策演变的动因。坎迪斯等学者认为，菲总统对国家利益的认知偏好是菲南海政策演变的关键动因：阿基诺三世政府强调国家利益中的安全利益，导致菲律宾加强美菲同盟关系，并在南海问题上挑战中国；杜特尔特政府则强调国家利益中的政治与经济利益，导致菲律宾选择与美国保持一定的距离，并在南海问题上与中国发展合作关系。[16]
六是跨层次因素互动论。这一视角强调结合体系层次与单元层次因素更系统地对菲律宾南海政策的演变逻辑作出解释。例如，陈静雯和齐为群从双重博弈的视角出发，将中美运用博弈筹码与菲律宾互动的结果作为体系刺激因素，以总统为首的统治集团与菲反对派精英和社会大众的政治博弈作为单元层次自变量，认为二者共同对菲律宾南海政策的演变施加重要作用力，最终导致杜特尔特政府扭转阿基诺三世时期的激进型南海政策。[17]相似地，仇振武和刘金源也从双重博弈的视角研究菲律宾南海政策演变的动因。他们将中菲实力差距悬殊作为体系压力，以杜特尔特政府优先处理国内问题的政治偏好作为单元层次自变量，认为二者共同导致菲律宾南海政策从激进对抗向温和务实转变。[18]更具代表性的是，林恩在新古典现实主义理论的指导下，选择中菲实力差距悬殊作为体系刺激因素，以国内主要行为体(如总统、官僚机构和利益集团)之间的博弈作为单元层次自变量，进一步指出二者间互动是菲律宾南海政策演变的重要驱动力。[19](P57)
(二) 反思：既有文献的不足尽管既有研究已经为我们提供了丰富的解释，但却存在不同程度的理论不足。第一，权力竞争论、实力差距论、经济依赖论、国内政治驱动论以及领导人偏好论陷入单一归因的窘境。正如跨层次因素互动论所指出的，体系层次因素和单位层次因素都是菲律宾南海政策演变的重要驱动力。第二，跨层次因素互动论虽然避免了单一变量解释的问题，但大多数相关研究忽视了体系层次因素和单元层次因素间可能存在的逻辑联系。由于缺乏理论指引，大多数相关研究难以理清跨层次变量间的逻辑联系。可能会导致两种局限性：其一，可能对菲律宾南海政策的演变逻辑作出似是而非的分析；其二，无法对菲律宾南海政策的未来演变方向作出更精确的预测。第三，既有研究不重视对菲律宾南海政策进行概念化和操作化，这不利于观察菲律宾南海政策演变的的具体细节，也无法精准地研究自变量对菲律宾南海政策演变施加作用力的方式。此外，现有文献还忽视了“身份”的影响力，①这对寻找更准确的自变量形成阻碍作用。[20](P38-39)根据现实政治，美国盟友的身份是菲律宾的关键特性，这无疑会对菲律宾对外政策，尤其是其安全政策形成重要作用力。
① 温特认为国家行为或国际体系的改变根源在于国家身份的发展、维持或转变。
鉴于此，本文立足于“菲律宾是美国的盟友”的前提，拟选取一个合适的理论解决现有研究的理论不足问题，并在此基础上构建跨层次分析框架，结合体系层次和单元层次因素更有效地研究中美南海博弈不断升温背景下菲律宾南海政策演变的逻辑。
二、菲律宾南海政策演变的逻辑：一个跨层次分析框架为避免研究陷入单一归因的窘境，本文试图在修正新古典现实主义理论的基础上构建一个新的跨层次分析框架，结合体系层次因素和单元层次因素，更有效地研究中美南海博弈不断升温背景下菲律宾南海政策演变的逻辑。
(一) 新古典现实主义理论的修正和拓展新古典现实主义认为，仅强调国家间力量对比的体系层次变量或仅强调国内因素的单元层次变量，都不能有效解释国家对外行为及其变化。在新古典现实主义理论中，罗斯·基甸的理论为本研究选取单元层次变量提供了指导。基甸认为“国家决策者的看法”(the perception of decision makers)以及“国家提取和动员能力”(state extractive and mobilization capacity)是承接体系压力的关键干预变量，对国家对外行为产生重要作用力。[21]具体而言，国家间权力分配所形成的体系压力只能通过影响国家决策者的政策决定，进而对国家对外行为形成作用力。进一步，基甸指出国家领导人可能无法轻易获取国家的全部物质权力资源，仅引入“国家决策者的认知”作为国内干预变量是不充分的。因此，研究者还应该考虑“国家提取和动员能力”的作用力，以此更系统地研究国家对外行为的逻辑。
然而，直接运用基甸的理论解释菲律宾南海政策演变的逻辑存在问题。主要原因在于，“国家提取和动员能力”作为关键干预变量的前提条件是国家领导人无法轻易获得国家的全部物质权力资源。与此相对的是，菲律宾决策制定者在提取和动用国家资源层面具有绝对优势。为此，需要对“国家提取和动员能力”作出符合现实政治的修正。考虑到菲律宾能够在中菲实力差距悬殊的情况下推行极具挑战性的南海政策，本文认为，存在与美菲同盟具有莫大关联性的单元层次自变量驱动着菲律宾南海政策的演变。对此，本文认为“菲律宾获取美国战略援助的能力”对菲律宾南海政策选择施加更为关键的作用力。
此外，考虑到中国加速崛起带来的体系压力，本文将“美菲同盟与中国间海洋实力对比态势”作为体系层次自变量，并将其设置为前置变量。结合现实政治和研究需求，本文拟选取“菲律宾国家决策者对南海安全局势的评估”作为影响菲律宾南海政策选择的单元层次第一自变量，选取“菲律宾获取美国战略援助的能力”作为影响菲律宾南海政策的单元层次第二自变量，并将菲律宾南海政策作为因变量，下文对各个自变量进行详细的概念化与操作化。
(二) 核心变量的概念化与操作化 1、前置变量在对“美菲同盟与中国间海洋实力对比态势”进行概念化和操作化之前，需要作两个方面的说明：一是美菲同盟与中国海洋实力对比态势须具备长期性、持续性特征，才能作为体系刺激因素发挥作用；二是考虑到菲律宾海洋实力薄弱，本文将通过衡量“美中海洋实力差距”判断美菲同盟与中国间海洋实力对比态势。另外，考虑到一国海洋实力在大多数情况下被定义为海洋区域内的军事实力②[22][23](P207-228)，本文拟将以一国的海洋武装力量这一主要方面来衡量一国的海洋实力。③[24]
② 赫德利·布尔认为，海洋实力在大多数情况下被定义为海洋区域内的军事实力，包括海洋表面上下，并涉及海洋上方的空中军事实力。同样地，美国海军战略家马汉也强调海洋军事实力，认为海洋实力是通过运用各种优越的海洋武装力量实现对海洋的控制。因此，海军武装力量是一国海洋军事实力的重要组成部分，是一国获取海洋控制权的重要战略工具。
③ 一国的海洋武装力量，主要包括海军和海军舰队两个方面。其中，海军舰队主要有潜艇、航空母舰、巡洋舰以及驱逐舰四种类型，都是海洋军事实力的重要组成部分。
结合现实政治，美菲同盟与中国间海洋实力对比态势包括两种情况：一是在美中海洋军事实力差距长期处于不断缩小的状态下，美菲同盟与中国间海洋实力对比态势朝着不利于菲律宾的方向发展；二是在美中海洋军事实力差距长期处于不断扩大的状态下，美菲同盟与中国间海洋实力对比态势朝着有利于菲律宾的方向发展。
2、单元层次第一和第二自变量本文选取“菲律宾国家决策者对南海安全局势的评估”为单元层次第一自变量，承接着前置变量“美菲同盟与中国间海洋实力对比态势”的体系刺激作用。结合国际现实，本文认为，“菲律宾国家决策者对南海安全局势的评估”包括两种情况：一是菲律宾国家决策者判断南海安全局势处于平稳状态；二是菲律宾决策制定者判断南海安全局势处于紧张状态。另外，文章拟梳理与分析菲国家决策者重要讲话和声明、菲政策报告以及菲内外行为，以此判断菲国家决策者对南海安全局势的评估结果。
相对而言，对“菲律宾获取美国战略援助的能力”进行概念化与操作化则更为复杂，还应先讨论中国因素对该变量的影响力。中国在经济和军事领域对菲律宾形成不同程度的外部压力，无疑对菲律宾对外行为形成不可忽视的作用力：其一，中菲军事实力差距悬殊对菲律宾形成巨大的军事压力；其二，中菲不对称经济依赖关系对菲律宾形成强大的经济和政治压力。因此，菲律宾获取美国战略援助必然以改变中菲军事实力差距、中菲不对称经济依赖关系为战略目标，这一思路为“菲律宾获取美国战略援助的能力”的操作化提供了实现路径。
根据现实政治，本文认为菲律宾获取的美国战略援助包括三种类型：经济援助、军事援助以及经济和军事相结合的战略援助。其中，经济援助主要包括美国向菲律宾提供的替代性经济资源和优惠；军事援助主要包括美国对菲的安保承诺以及具体的军事援助行动。美国对菲的安保承诺应是更有效的军事援助，其决定着菲律宾能否获得足够的美国军事援助。结合前述标准，本文将“菲律宾获取美国战略援助的能力”做如下操作，主要包括四种情况：一是菲律宾获取美国战略援助的能力较弱，即菲律宾无法获得足够的美国经济援助和军事援助；二是菲律宾能获取美国战略援助的能力较强，即菲律宾获得足够的美国经济援助；三是菲律宾获取美国战略援助的能力强，即菲律宾获得足够的美国军事援助；四是菲律宾获取美国战略援助的能力很强，即菲律宾获得足够的美国经济援助和军事援助。
(三) 跨层次分析框架的构建菲律宾南海政策是因变量，承受着前置变量——“美菲同盟与中国间海洋实力对比态势”，与单元层次自变量——“菲律宾国家决策者对南海安全局势的评估”以及“菲律宾获取美国战略援助的能力”的作用力。菲律宾国家决策者对南海安全局势的评估对菲律宾南海政策选择起着塑造作用，而菲律宾获取美国战略援助的能力则对菲律宾南海政策选择形成正向或反向作用，也可能存在作用不明显的情况，进而影响菲律宾南海政策的演变发展。
关于菲律宾南海政策选择，本文认为主要包括以下四种类型：一是合作型南海政策，即与中国共同开发南海资源，且不寻求与美国加强海洋军事合作以制衡中国；二是务实型南海政策，即搁置中菲南海争议，与中国共同开发南海资源的同时，逐步与美国加强海洋军事合作以制衡中国；三是激进型南海政策，即公开否认中国南海领土主权的同时，进一步与美国加强海洋军事合作以遏制中国，并对华发动低烈度的海洋军事挑战；四是对抗型南海政策，即公开否认中国南海领土主权的同时，联合美国对华发动高烈度的海洋军事挑战或战争以夺取更多的南海领土。
经过上述操作，本文提出菲律宾南海政策演变的五种情境(详情如表 1所示)：第一，当美菲同盟与中国间海洋实力对比态势朝着有利于菲律宾的方向发展，并且菲律宾国家决策者判断南海安全局势处于平稳状态时，不管菲律宾获取美国战略援助的能力较弱或较强，菲律宾都会对华推行合作型南海政策。第二，当美菲同盟与中国间海洋实力对比态势朝着不利于菲律宾的方向发展，并且菲律宾国家决策者判断南海安全局势处于紧张状态时，不论菲律宾获取美国战略援助的能力较弱或较强，菲律宾都会对华推行务实型南海政策；若菲律宾获取美国战略援助的能力强，菲律宾会对华推行激进型南海政策；若菲律宾具备获取美国战略援助的能力很强，菲律宾会对华推行对抗型南海政策。
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表 1 菲律宾南海政策的类型划分 |
④ 在美菲同盟与中国间海洋实力对比态势朝着有利于菲律宾的方向发展的现实政治背景下，美国不会无故向菲律宾提供军事援助以遏制中国，菲律宾获取足够的美国军事援助的可能性很低。概言之，在这种情况下，菲律宾获取美国战略援助的能力强弱对菲律宾南海政策作用不明显。
⑤ 当菲律宾国家决策者评估南海安全局势处于充足状态时，菲律宾获取美国战略援助的能力强或很强的可能性不存在，属于非自然状态。
在此基础上，本文试图构建新的跨层次分析框架(如图 2)。该框架的运作逻辑如下：美菲同盟与中国间海洋实力对比态势作为前置变量，影响着菲律宾国家决策者对南海安全局势的评估，进而对菲律宾南海政策选择起着塑造作用。而菲律宾获取美国战略援助的能力强弱则对菲律宾南海政策选择形成正向或反向作用，也可能存在作用不明显的情况，二者的互动影响着菲律宾南海政策的演变发展。
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图 2 菲律宾南海政策演变的逻辑示意 资料来源：笔者自制。 |
为验证本文理论模型及其因果机制的有效性, 援引阿基诺三世和杜特尔特两届政府的南海政策作为实证检验。另外，在验证本文的跨层次分析框架的有效性之前，首先对美菲同盟与中国间海洋实力对比态势作集中分析，以此廓清“美菲同盟与中国间海洋实力对比态势”这一前置变量对菲律宾南海政策的影响情况。在此基础上，本文重点关注“菲律宾国家决策者对南海安全局势的评估”以及“菲律宾获取美国战略援助的能力”两大单元层次自变量对菲律宾南海政策的影响，以此更好地结合体系层次和单元层次因素理解菲律宾南海政策的演变逻辑。
(一) 美菲同盟与中国间海洋实力对比态势：加速朝着不利于菲律宾的方向发展多年来，美国海洋实力虽然仍位列世界首位，但处于绝对萎缩状态。亨利·亨德克斯认为，美国要重新建立海洋霸权，必须每年投入2400亿元左右的财政资金打造一支昂贵的海军舰队。[25](P1-146)但近二十年来，美国对海军建设的财政投入却始终没有超过2000亿美元(如图 3)。目前看来，美国海军在舰队规模、舰队组成、基于海岸的基础设施等方面都存在明显的不足。长期以往，美国海洋实力将难以有效支撑其开展大国竞争。
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图 3 2009年—2021年美国海军财政预算统计 资料来源: “Budget of the U.S. Navy and the U.S. Marine Corps from fiscal year 2001 to 2022”, Statista, https://www.statista.com/statistics/239290/budget-of-the-us-navy-and-the-us-marine-corps/. |
反观中国，中国海洋实力在过去30多年间不断增强。从航空母舰到轻型护卫舰，中国军舰在数量上得到了很大的扩充。值得关注的是，自2010年以来，中美海洋实力差距处于加速缩小的状态。这主要表现在：中国的潜艇数量在2010年已经与美国持平；中国分别在2012年、2019年、2020年以及2022年建造了航空母舰和巡航舰；中国决策者还计划在2035年之前建造6艘航母并发展一种新型舰载战斗机, 寻求自身海洋军事实力的大幅提升。中国海洋实力加速增强的结果是，中国的军事影响力已经外溢至南海地区，正不断动摇美国在该地区的军事主导地位。菲律宾大使罗马纳认为，南海地区的力量平衡近几年来发生了显著变化，表现为过去由美国第7舰队主导南海秩序，而现在中国海军已经对美国的主导地位形成强大的挑战。[26]
基于此，可以判断美中海洋实力差距长期处于不断缩小的状态，并且自2010年以来中美海洋实力差距呈现加速缩小的趋势。这意味着，在中美南海博弈不断升温的背景下，美菲同盟与中国间海洋实力对比态势加速朝着不利于菲律宾的方向发展。在这种体系压力下，菲律宾国家决策者会形成对南海安全局势的评估，这一评估将对菲律宾南海政策选择形成塑造作用。与此同时，菲律宾获取美国战略援助的能力也会对菲律宾南海政策形成重要的作用力。下文将援引阿基诺三世和杜特尔特时期的南海政策选择作为主要的实证案例，验证前述跨层次分析框架的有效性。与此同时，基于本文的跨层次分析框架，下文还将对小马科斯政府南海政策及其演变发展作详细分析和预测。
(二) 阿基诺三世政府时期 1、阿基诺三世政府评估南海安全局势处于紧张状态阿基诺三世政府曾多次发表重要政策讲话和声明，称菲律宾警惕中国南海维权行动。阿基诺三世还将中国比作纳粹德国，呼吁其他东南亚国家领导人正视中国对南海地区所构成的“安全威胁”。[27]菲律宾国防部发言人彼得·保罗·加尔韦兹也曾表示菲军方关注到了中国在南海地区的填海工程，并认为中国对南海地区的安全与稳定构成严重威胁。[28]菲外交部长德尔罗萨里奥甚至发表了“菲律宾已经用尽了与中国和平解决南海问题的所有政治和外交途径”的言论。[29]
面对中国的南海维权行动，阿基诺三世时期的菲国防类报告开始强调“南海制华”的紧迫性。《2011年菲律宾国家安全政策：维护民主果实》指出，中国在国际社会的强大影响力，很可能导致南海争端问题的解决有利于中国……中国在南海地区开展活跃的军事行动，将导致中菲陷入冲突困境。[30]菲国家防务部门发布的《改革国防部以有效地应付21世纪的国防和安全挑战》指出，国防部改革的首要战略目标在于应对“西菲律宾海”的地区环境变化，尤其是争端国的行为，以此保护国家领土和海洋利益。[31]《菲律宾武装部队现代化法案》指出，菲律宾正在发展和提高菲律宾武装部队的能力。[32]
为了在南海地区制衡中国，阿基诺三世政府寻求大力扩充军备并强化菲日防务合作。阿基诺三世时期，菲律宾致力于建立国家军火库，推进“菲武装力量长期性实力发展计划”，以此提升海洋军事实力。2011年3月，菲军方宣布将投入1.83亿美元用于防卫“南沙群岛”。[33]2013年5月，阿基诺三世政府推进一项价值750亿比索、旨在优先提升菲律宾海军实力的军事升级计划。[34]阿基诺三世还承诺在2017年之前投入839亿比索用于推进军事现代化项目。[35]在强大的军费支持下，阿基诺三世政府不断推进新的军事采购计划，购入轻型战斗机、运输机、轻型攻击直升机、军用卡车等重型军事武器。此外，阿基诺三世政府尤其重视强化与日本的战略安全合作，以此增强其外部制衡中国的军事实力。在这种背景下，菲日海洋军事合作不断升温。除了加强开展联合军演和军舰访问活动以外，阿基诺三世还对外宣布菲律宾已经允许日本军机和海军舰队使用菲军事基地，为日本军队提供后勤服务，拉拢日本深度参与南海争端问题。[36]
基于此可以判断，在美菲同盟与中国间海洋实力对比态势加速朝着不利于菲律宾的方向发展的状态下，阿基诺三世政府评估南海安全局势处于紧张状态。
2、阿基诺三世政府获取美国战略援助的能力由较强向强演变第一，在经济援助层面，在阿基诺三世执政初期菲律宾获得了足够的美国经济援助，但在阿基诺三世执政中后期则出现相反情况。根据世界银行的统计数据显示，菲律宾在机电产品领域尤其依赖于世界贸易，具有高度的经济脆弱性。其中，在机电产品的出口领域，美菲贸易关系的紧密程度相对于中菲而言更高。但在该产品的进口领域，美菲贸易关系的紧密程度在2013年至2016年期间则比不上中菲。因此，阿基诺三世执政中后期(2013—2016年)，菲律宾对中国的经济依赖度持续增强。再加上在阿基诺三世时期美国对菲的经济援助金额呈现下降的趋势(如图 4)，菲律宾难以降低对华经济依赖。基于此可以判断，在阿基诺三世执政初期，菲律宾能够获得足够的美国经济援助用以弥补中菲经济关系破裂的经济损失，但在阿基诺三世执政中后期则呈现相反情况。
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图 4 2010—2016年美国对菲经济援助资金统计 资料来源: Foreign Assistance.gov。 |
第二，在军事援助层面，菲律宾在阿基诺三世执政初期无法获得足够的美国军事援助，但在阿基诺三世执政中后期则出现相反状况。自2001年美菲积极开展反恐合作以来，美国积极向菲律宾提供军事援助，包括军事设备和军事技术。2012年，美国不仅协助菲律宾发展海岸监视系统，还加强美国军队在菲律宾的前沿军事存在。2014年，美国向菲律宾提供了两艘军舰，还从全球安全应急基金(GSCF)中提取4000万美元用于提高菲律宾军事技术，培训菲律宾军队等。[37]除此以外，美国在2010年至2016年期间还大幅增加对菲军事援助额，至2016年已超过1.5亿美元(如图 5所示)，以此大力协助菲律宾建设和增强海洋实力。
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图 5 2010年—2016年美国对菲军事援助资金统计图 资料来源: Foreign Assistance.gov。 |
但最根本的是，美国在2010年至2011年期间不愿明确《美菲共同防御条约》的适用范围，美菲军事关系始终无法得到实质性升华。这直接导致菲律宾在阿基诺三世执政初期无法获得足够的美国军事援助，难以改变中菲军事实力差距悬殊的长期状态。然而自2012年起，美国逐步明确《美菲共同防御条约》的适用范围。在2012年中菲黄岩岛对峙事件中，奥巴马坚称美国会基于《美菲共同防御条约》对菲律宾履行安保责任，在中菲军事对峙中保卫菲律宾。[38]2014年4月，美国还与菲律宾签署了新的、旨在协助菲律宾应对海洋威胁以及维护菲律宾海洋安全的防务合作协议——《美菲加强防务合作条约》。奥巴马还对外称，该协议凸显美国捍卫菲律宾的“坚定”承诺。[39]同年8月，弗里林海森、格兰杰、卡尔弗特和莫兰等美国国会议员强调《美菲共同防御条约》的重要性，并重申奥巴马政府捍卫菲律宾的安保承诺。[40]2015年11月，奥巴马在马尼拉港发表讲话称，美国承诺坚定保护正在与中国陷入激烈领土争端的长期盟友菲律宾。2016年4月，美国国防部长阿什顿·卡特和其他美国参议员还不断呼吁美国采取更多实际行动显示美国对菲的安保承诺。[41]
基于此可以判断，在阿基诺三世执政中后期，美菲战略防务合作已经有了突破性进展。美国向菲律宾传达“坚定”安保承诺的频度、力度和广度明显升级，且维持在高水平，促使菲律宾在阿基诺三世执政中后期获得足够的美国军事援助。
3、阿基诺三世政府推行以激进型为主要特征的南海政策在美菲同盟与中国间海洋实力对比态势加速朝着不利于菲律宾的方向发展的状态下，阿基诺三世政府评估南海安全局势处于紧张状态。由于阿基诺三世政府获取美国战略援助的能力由较强向强转变，最终导致菲律宾南海政策从务实型演变为激进型(如图 6)。
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图 6 阿基诺三世时期菲律宾南海政策的逻辑机制 资料来源：笔者自制。 |
具体而言，阿基诺三世上台执政初期，菲律宾虽然继续强化与美国的海洋军事合作，但选择搁置中菲南海争议，寻求与中国共同开发南海资源。2011年8月，阿基诺三世总统访华，向中国承诺采取和平手段解决南海争端问题，并与中国共同探讨南海资源共同开放的问题。然而，在阿基诺三世执政一年后，菲律宾多次公开否认中国在南海的领土主权与海洋权利，还单方面提出强制仲裁请求。与此同时，阿基诺三世政府大力强化与美国海洋军事合作，提高菲律宾制衡中国的海洋军事实力。2014年4月，菲律宾还与美国签署了新的防务合作条约——《美菲加强防务合作条约》(EDCA)，正式允许美国大幅增加在菲军事存在，美菲同盟关系加速升温。除此以外，菲律宾还在南海地区对中国发动了低烈度的军事挑战。其中，较具代表性的是2012年中菲黄岩岛对峙事件。这场军事对峙事件持续了近两个月。
(三) 杜特尔特政府时期 1、杜特尔特政府评估南海安全局势处于紧张状态杜特尔特政府曾多次发表极具挑战性的政策讲话和声明，称菲律宾将采取强硬行动维护其南海利益。在竞选期间，杜特尔特就公开承诺将乘摩托艇前往与中国有争议的岛屿，在岛上插上菲律宾国旗。[42]执政后，杜特尔特曾多次表示中国在黄岩岛开展岛礁建设是不可接受的，还警告中国若不退出中业岛，菲律宾将派遣军队执行“自杀任务”。[43]菲外交部长艾伦·彼得·卡耶塔诺也曾对外宣称：“中国在黄岩岛的岛礁建设是菲律宾的一条红线，若中国独自开采南海自然资源，菲律宾就会向中国开战。”[44]
面对中国在南海地区不断增长的影响力，杜特尔特时期的菲国防类报告凸显对中国南海维权行动的强烈担忧，并强调加快实现菲律宾海军现代化的必要性。《2018年菲律宾国家安全战略报告》指出，中国正在南海地区开展“激进的”维权行动，引发了菲律宾乃至所有东盟国家对南海安全局势的长期性战略担忧。[45]《菲律宾国家安全政策(2017—2022)》显示，杜特尔特政府认为中菲南海争端是对菲律宾领土和主权完整的首要安全挑战……南海安全面临复杂而脆弱的局面。[46]《菲律宾海军2020年战略航行计划》指出，南海地区处于“中国正改变地区秩序”的紧急状态，菲律宾寻求加快实现海军现代化计划，促使菲海军在2020年成为一支强大而可信的海军，能够在国家边界和专属经济区范围内保卫菲律宾的海洋利益。[47]
为了应对中国坚定的南海维权行动，杜特尔特政府继续扩充军备和强化日菲防务合作。杜特尔特政府虽然以温和立场与中国开展关于南海问题的政治磋商，但另一方面却大力投资建设海军、空军，寻求大幅增强自身海洋军事实力，甚至还激进地在南中国海地区部署军队。此外，杜特尔特政府同样重视强化与日本的战略安全合作，继续增强其外部制衡中国的海洋军事实力。自2016年2月底签署《日本与菲律宾政府关于防卫装备及技术转移的协定》以来，菲日强化战略合作以制衡中国又向前迈进一大步。近几年间，日本不间断地向菲律宾提供各种海洋军备，与菲律宾加强海洋防务合作和军事演习，致力于协助菲律宾提高海洋军事实力。
基于此可以判断，在美菲同盟与中国间海洋实力对比态势加速朝着不利于菲律宾的方向发展的状态下，杜特尔特政府评估南海安全局势处于紧张状态。
2、杜特尔特政府获取美国战略援助的能力较弱第一，杜特尔特政府无法获得足够的美国经济援助。杜特尔特执政期间，菲律宾在关键的机电产品贸易领域呈现高度依赖中国的趋势。根据世界银行的相关统计数据显示，在机电产品贸易领域，中国近几年位列菲律宾对外进口和出口国家中的首位。虽然美国对菲的经济援助额在2018年后总体呈现大幅上升的趋势(如图 7)，在某种程度上有助于提高菲律宾经济发展能力和降低菲律宾对华经贸依赖度。但在短期之内，尚没有国家可以在关键的机电产品领域取代中国在菲律宾的经济地位。基于此可判断，在杜特尔特时期，菲律宾无法获得足够的美国经济援助。
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图 7 2015年—2022年美国对菲经济援助资金统计 资料来源: Foreign Assistance.gov。 |
第二，杜特尔特政府无法获得足够的美国军事援助。特朗普执政时期，美国向菲律宾提供军费援助和军事武器的意愿不高。直到杜特尔特上任后的第二年，美国才向菲律宾提供全新的军事武器(数百只机枪、手枪和榴弹发射器等)，但这些武器的杀伤力较低。[48]对此，杜特尔特不仅抱怨美国将菲律宾视为二手武器的接收者，还表示不会再向美国购买军事武器。[49]拜登上台后，杜特尔特政府获取美国军事援助的资金甚至出现大幅减少的情况(如图 8)。杜特尔特政府的高级发言人哈里·罗克曾在例行记者会上称，美国向菲律宾提供的军费援助，与其他亚洲国家相比，相当于零钱。[50]
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图 8 2015年—2022年美国对菲军事援助资金统计图 资料来源: Foreign Assistance.gov。 |
但严重阻碍杜特尔特政府获取足够美国军事援助的是，美国始终无法给予菲律宾明确的安保承诺。特朗普执政时期，美菲间没有拟定新的防务合作协议，《美菲共同防御条约》也未产生实质性的突破。对美菲安全关系的深化发展更不利的是，一些基础性防务合作协议，如《美菲部队访问协议》(VFA)和《美菲加强防御合作协议》(EDCA)还面临终止或陷入形同虚设的困境。拜登上台后，美国寻求修复和强化美菲同盟关系，并明确对菲的安保承诺。2021年1月底，美国新任国务卿布林肯在电话中对菲律宾外长洛钦表示，美国不承认中国在南海地区的领土主权，将致力于保护菲律宾。[51]2021年7月，布林肯还对外宣称：“若菲律宾船只或飞机在南海地区遭受到攻击，美国将给予菲律宾军事援助。”[52]尽管如此，在杜特尔特时期，美菲防务合作始终无法达到阿基诺三世时期的高度，美菲同盟关系很大程度上处于修复和维持阶段。由此可以判断，在杜特尔特时期，美国无法给予菲律宾足够的军事援助，菲律宾挑战中国南海利益的海洋实力基础实际上非常脆弱。
3、杜特尔特政府推行务实型南海政策在美菲同盟与中国间海洋实力对比态势加速朝着不利于菲律宾的方向发展的状态下，杜特尔特政府评估南海安全局势处于紧张状态。由于杜特尔特在任期间获取美国战略援助的能力较弱，最终导致其大幅扭转阿基诺三世时期激进型南海政策，转而推行务实型南海政策(如图 9所示)。
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图 9 杜特尔特时期菲律宾南海政策的逻辑机制 资料来源：笔者自制。 |
具体而言，杜特尔特总统多次表示将与中国合作解决南海争端问题，不会因南海争端问题与中国开战。[53]不仅如此，杜特尔特政府还主动提出与中国联合开发南海资源，并宣布解除对礼乐滩长达6年的石油和天然气勘探禁令以排除中菲合作的政策障碍。为了进一步推动中菲南海能源合作，杜特尔特政府还积极与中国建立相关的合作和磋商机制。2021年中菲南海争端再度恶化期间，菲律宾总统府仍坚称南海争端不会阻碍中菲在南海地区联合勘探石油和天然气的合作计划。[54]与此同时，杜特尔特政府继续与美国加强海洋军事合作以制衡中国。虽然杜特尔特曾威胁暂停与美国在南海地区开展军事演习，但美菲联合军演从未被终止。相反，美菲联合军演的规模和频率逐年增大，军演目标的指向性也日益明确。
(四) 小马科斯政府的南海政策及其演变发展基于本文的跨层次分析框架，同时辅之以阿基诺三世和杜特尔特时期南海政策的案例分析，不难发现，在美菲同盟与中国间海洋实力对比态势加速朝着不利于菲律宾的方向发展的体系压力作用下，菲律宾国家决策者将南海安全局势评估为处于紧张状态。在此前提条件下，菲律宾获取美国战略援助的能力将是预测菲律宾南海政策演变发展的重要因素。特别是菲律宾获取美国军事援助的能力情况。可以说，美国对菲安全承诺是激进化菲律宾南海政策的重要影响因素。
鉴于此，本文将重点关注美国对菲的安保承诺情况，在此基础上分析小马科斯政府的南海政策并预测其演变发展。小马科斯执政至今，菲律宾获取美国战略援助的能力较弱。第一，小马科斯政府无法获取足够的经济援助。小马科斯执政以来，中国仍是菲律宾最大的贸易伙伴。根据当地统计机构的数据，2022年中菲双边对外商品贸易额达474亿美元。[55]不仅如此，中菲在商业投资方面的关系也非常密切，许多在菲律宾经济中占主导地位的大型菲律宾商业公司在中国国内都有大量的经济投资。可以说，尽管中菲存在难以解决的南海领土争端，两国的经济关系依旧呈现强劲发展的态势。不仅如此，在机电产品领域，中国仍处于菲律宾对外进口和出口国家中的关键地位。对此，菲贸易部长阿尔弗雷多·帕斯夸尔表示：“包括电子设备、电子机器在内的几个行业一直是菲律宾对华出口潜力最大的。”[56]2023年6月，菲律宾驻华大使弗洛克鲁兹还表示：“尽管菲中两国在其他问题上存在分歧，但两国之间的经济关系是非常密切的。”
在这种背景下，美国对菲经济援助无法减弱菲律宾对华的经济依赖。虽然美国自2018年以来已经大幅增加对菲经济援助，但是这种经济援助的增长动力不足，2020年后再次呈现出某种程度的下降态势(如图 10)。从长期来看，这不利于减弱菲律宾对华经贸依赖。另外，拜登政府至今尚未恢复对菲律宾的贸易优惠，阻碍了包括电子产品在内的5000多种产品的出口，这将促使菲律宾在关键的电子产品产业领域更加依赖对华贸易。
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图 10 2016年—2023年美国对菲经济援助资金统计 资料来源：Foreign Assistance.gov, https://www.foreignassistance.gov/. |
值得关注的是，小马科斯执政以来，美国整体而言给予菲律宾较多的经济投资。相对于中国对菲经济投资而言，菲律宾获得美国方面的经济投资是相当可观的。2023年4月，据菲律宾商务部表示，一些知名的美国公司已经寻求在菲投资，其中6家美国公司在菲律宾有明确的投资计划。这些美国公司将投入数十亿美元的投资资金，并将为菲律宾人民创造数千个就业岗位。[57]在一定程度上，美国的经济投资有助于降低菲律宾对华经济依赖。但需要明确的是，这些经济投资在短期内还是无法扭转菲律宾对中国的经济依赖。
小马科斯政府无法获取足够的美国军事援助，但这一状况正在改变。小马科斯总统上台后，中菲海洋实力悬殊仍是短期内难以改变的既定事实。小马科斯政府需要得到大规模的美国军事援助才有可能形成对中国军事实力方面的平衡力量。截至目前，拜登政府确实给予了菲律宾一些积极的回应。2022年10月，美国驻菲律宾大使玫琳凯·卡尔森宣称：“美国已向菲律宾提供1亿美元的外国军事融资，部分供菲律宾军方按照自己的意愿使用，这作为支持菲律宾提升国防能力和军事现代化努力的一部分。”[58]但事实上，拜登政府似乎不太重视向菲律宾提供足够的军事援助。根据图 11所示，美国所给予的军费援助呈现平稳下降的消极趋势。在2022年，这些军费援助资金竟戏剧性减少，创自杜特尔特政府以来的历史新低。进入2023年，拜登政府向小马科斯政府提供的军援资金总额依旧处于下滑趋势。可以说，美国尚未及时向菲律宾提供足够的军费援助，这必将严重阻碍小马科斯政府实现海军现代化的战略目标。
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图 11 2016年—2023年美国对菲军事援助资金统计图 资料来源：Foreign Assistance.gov. |
在这种背景下，小马科斯政府作出了更进取的政策举动，即允许美国再次扩大其在菲律宾的军事存在，以此换取美国更多的军事援助。2023年2月，小马科斯政府正式允许美国扩大在菲军事存在，增加4个美国可以在菲使用的军事基地。这几乎是两国防务协议中军事基地数量的两倍，也是美国30年来首次在菲律宾拥有如此大规模的军事存在。即便如此，菲律宾仍难以在短时间内改变和抵消中菲海洋实力的巨大差距。进一步，小马科斯政府若期望在中菲南海冲突中获胜，关键仍在于其能否争取美国在中菲南海争端中给予菲律宾明确的安全承诺。
与特朗普执政时期相比，拜登政府对菲律宾的安全保护承诺确实更坚定了。但是，拜登政府公开发表的关于美国对菲安全保证的相关声明所依据的法律条文实际上比有关媒体所认为的要复杂得多。另一方面，拜登政府也不愿与中国发生军事冲突。拜登经常性宣称：“美国不希望与中国开始一场新冷战。”[59]基于此可以判断，未来一段时间内小马科斯政府若执意在南海海域挑战中国，拜登政府未必会作出其所坚称的“美国对菲律宾提供坚定的安全保护”。
鉴于此，由于小马科斯政府至今获取美国战略援助的能力较弱，既无法获取足够的经济援助弥补中菲经济关系受损下可能减少的经济收益，也无法获取足够的美国军事援助改变中菲海洋实力的巨大差距，小马科斯政府在上任初期会对华推行务实型南海政策——搁置南海争端，与中国共同开发南海资源的同时，逐步与美国加强海洋军事合作以制衡中国。然而，伴随着拜登政府明确化对菲安保承诺的意愿日益强烈，菲律宾获取美国战略援助的能力将逐步提高。可以预测，在小马科斯政府时期，菲律宾务实型南海政策存在演变为激进型南海政策的较高风险。
四、结论在中美南海博弈不断升温背景下菲律宾南海政策存在何种演变逻辑，是本文寻求探讨的核心问题。在修正新古典现实主义理论的基础上，本文构建了解释菲律宾南海政策演变逻辑的跨层次分析框架。阿基诺三世和杜特尔特时期的菲律宾南海政策，较好地验证了这一理论框架的有效性。从现实政治来看，在美菲同盟与中国间海洋实力对比态势加速朝着不利于菲律宾的方向发展的体系压力作用下，菲国家决策者将评估南海安全局势处于紧张状态；在此前提下，本文进一步发现菲律宾获取美国军事援助的能力是分析和预测小马科斯政府南海政策的重要因素。基于理论模型，本文判断小马科斯政府南海政策存在演变为激进型的较高风险，但终会因美国难以给予菲律宾足够的军事援助而回落至务实状态。换句话说，在美国仍拒绝更新美菲防务条约以明确应用于南海争端问题的现实背景下，菲律宾南海政策在较长时间内将在务实型与激进型之间中不断演变。
考虑到美国对菲军事援助(特别是安全承诺)是激进化菲律宾南海政策的重要影响因素，中国决策者可采取以下两种路径应对菲律宾南海政策的负面走向：一是积极与美国加强对话磋商，尽力降低中美关系的对抗性。中美关系的缓和在一定程度上能够降低美国利用菲律宾制衡中国的企图，从而减弱美国明确对菲安全承诺的意愿；二是强化南海军事行动以向美国显示坚定的维权意志，引发美国对卷入高成本南海军事冲突或战争的战略警惕，进而促使美国降低对菲提供安全保护的意愿以避免轻易被菲律宾牵连进南海冲突当中。
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