党的二十大提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。建设社会主义现代化强国，实现中华民族永续发展，必须加快生态文明建设，加强生态环境保护。生态环境监管是保障生态文明建设的重要举措，在国家环境治理体系中处于基础和核心地位。^[1]由于生态环境是相互依存、紧密联系的统一有机整体，必须按照生命共同体思想，构建整体性生态环境监管体制，实现政府监管的一体化、协同化。为应对生态环境监管体制内生的碎片化问题，中国长期推行一种以结构整合为核心的改革路径，然而由于自身限度问题，结构整合并未根治监管碎片化问题，纵向层级间、横向部门间、地方政府间、政府条块间仍面临诸多分散性挑战。构建整体性生态环境监管体制，进一步提高生态环境监管效能，必须对传统的结构整合路径予以反思和调整。

一、结构整合：中国生态环境监管体制改革的路径演进

从历时性角度考察，我国生态环境监管体制改革以2015年《生态文明体制改革总体方案》出台为界线，前后可分为两个阶段：1974—2015年，结构整合在部门间横向推进；2015年至今，结构整合向纵深发展。

(一) 横向整合(1974—2015年)

1974年10月，国务院环境保护领导小组成立，主要职责是治理工业“三废”，是我国最早统一负责全国环境保护工作的机构。1979年, 《环境保护法(试行)》从法律上界定了环境保护机构设置的原则和职责，正式确立了以“统一监督管理与分部门、分级监督管理相结合”为基本特征的生态环境监管体制。此后，我国生态环境监管机制伴随国务院机构改革历经五次大调整。第一次是1982年5月，将国家建委、国务院环境保护领导小组办公室等合并，组建城乡建设环境保护部，内设环境保护局，职责范围扩大为控制和治理工业污染、改善城市环境、治理水域污染、防治食品污染等。第二次是1984年12月，将城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。第三次是1988年7月，将国家环境保护局独立出来，作为国务院综合管理环境保护的直属机构。第四次是1998年6月，国家环境保护局升格为国家环境保护总局(正部级)，整合原来国务院环境保护委员会的职能与分散在电力工业部等部门的污染防治职能。^[2]第五次是2008年7月，国家环境保护总局升格为环境保护部，从国务院直属机构变为国务院组成部门，开始更多地参与综合决策。

这一阶段，生态环境监管体制改革的核心是结构整合的横向推进，即通过横向调整环境保护机构的设置及职责划分，不断将分散在各行业部门内的监管职责向主管部门归集。

(二) 纵深推进(2015年至今)

党的十八大以后，生态文明建设和生态环境保护被提升到前所未有的战略高度，以2015年《生态文明体制改革总体方案》印发为标志，生态环境监管体制改革从横向整合转向纵深推进。从以下三个维度进行分析：

在横向维度上，实行更大力度的“大部制”改革，生态环境监管机构和职责得到更大力度整合。标志性改革有二：一是2018年机构改革中组建生态环境部，整合了分散于环境保护、国土、农业、水利和海洋等各有关部门的监管职责，基本实现了生态环境监管的“五个打通”；二是深化生态环境保护综合行政执法改革，深度整合了分散的污染防治和生态保护执法职责、队伍，由新组建的生态环境保护综合执法队伍统一组织开展生态环境保护执法工作。^[3]

在纵向维度上，推行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革(以下简称“环保垂改”)，省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局调整为市(地)级环保局的派出机构。^[4]

在区域维度上，组建跨越行政单元的环保机构。包括推进跨地区环保机构试点，组建流域环境监管执法机构，按海域设置监管机构，在区域海域流域尺度上实施统一的规划、标准、环评、监测和执法等。

这一阶段，生态环境监管体制改革不仅在横向维度上继续发力，而且向纵向维度、跨区域维度拓展，突破了原有的条块结构形态。但改革的底层逻辑还是通过机构、职责和领导方式等结构层面的整合性调整，增强政府监管的整体性。

(三) 结构整合的成效

结构整合的纵深推进，特别是近年来生态环境部门重组、环保垂改、环保综合行政执法改革、流域海域环境监管执法机构组建等一系列重大改革实施，深度优化了我国生态环境监管体制的结构安排，降低了政府内部组织运行的交易成本，大大增强了政府监管的整体性。

一是增强了纵向任务执行的贯通性。环保垂改将原有的“中央—省—市—县”四级体系整合为“中央—省”两级体系(图 1)，打破了省级以下的层级分割，增强了环保部门自上而下落实监管任务的连贯性。此外，监管执法职责在不同层级间的差异化配置，有利于打破因职责同构导致的层级交叉和多层执法问题，提升行政权力和资源纵向配置的精准度与科学性。

二是增强了横向监管执法的统筹性。组建生态环境部并进行综合行政执法改革，有利于增强统管部门履行职责的统一性和完整性，解决政出多门、多头监管执法问题，避免行政资源浪费及行政权力对市场主体的过度干扰。而且这一改革还实质性增强了统管部门在横向部门间的权威性和话语权，有利于统管部门更好地协调各分管部门的行为，使统管部门制定的政策目标可以更有力地贯彻到不同行业和领域之内。跨行政区环保机构的组建，则有助于舒缓行政区行政与生态环境整体性之间的紧张关系。

三是降低了地方保护主义对监管工作的干扰。随着环保垂改的实施，市、县两级环保部门在人财物等方面逐渐脱离了其同级地方政府的直接控制，消除了地方政府任性干预环保部门工作的组织基础。因此，环保垂改可以有效保障市、县两级环保部门行使监管执法职责的独立性，环保部门“站得住顶不住，顶得住站不住”的状况大有改观。

二、结构整合的困境：难以根治监管碎片化问题

尽管以结构整合为核心的改革路径，大大增强了生态环境监管体制的整体性，却难以彻底解决监管碎片化问题。当前，我国生态环境监管体制在多个维度仍面临分散性挑战。

(一) 纵向层级间二元结构分割

环保垂改是针对地方环保部门进行的纵向整合，核心是调整省级与市级、市级与县级环保部门之间的组织关系，将省级以下整合成一个连续的指挥系统和“统一整体”，但改革并不涉及中央与省级环保部门之间关系的调整。省级环保部门仍是省级政府的组成部门，接受省级政府的主要领导，按照属地化原则履行职责，中央环保部门对省级环保部门的业务指导在很大程度上要尊重省级政府的因地制宜和灵活调整策略。由此，我国生态环境监管组织体系在纵向上呈现为“中央—省”二元结构。由于省级环保部门机构设置、人事安排和经费资源等均由地方政府负责，环保部门的监管工作就需要纳入地方政府的整体任务体系中统筹考量。环保部门面临和其他职能部门共同竞争地方政府主要领导有限注意力的压力。在多重任务压力下，环境治理成效与政府官员升迁的关联度高低决定了地方政府对推进环境治理的重视程度，^[5](P85-86)如果环境保护不能真正成为左右政府官员晋升或奖惩的关键因素，省级政府干预地方环境监管执法的风险就难以消除。

(二) 横向部门间职责交叉与割裂并存

首先是职责交叉问题。主要集中在海洋生态环境保护执法领域，对比《生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020年版)》和《海警机构海上行政执法事项指导目录(2024年版)》，生态环境综合执法机构和海警机构将多项相同执法事项均纳入各自指导目录(表 1)，但未明确二者在这些事项上的执法先后顺序和具体分工，在具体执行过程中难免出现推诿扯皮和相互掣肘。其次是职责割裂问题。主要表现为两方面：一是监管与执法环节割裂。改革后，生态环境监管和执法之间形成一种非对称性结构，即相对分散的监管体制+相对集中的综合执法机制。在过去“分散监管+分散执法”模式下，由于监管与执法都在一个部门或系统内，二者的衔接相对容易。在“分散监管+综合执法”模式下，环保部门内部的监管与执法相对容易衔接，但相关部门的监管与环保部门的执法之间衔接就没那么顺畅了，容易出现有案不移、有案难移等问题。二是部门间职责分割向部门内部转移。“大部制”整合停留于表面层次，生态环境部内部机构设置仅仅是原来小部门内部机构的简单叠加，部门内部的业务部门整合力度不足，大部门之间的职责分割转换为内设机构(小部门)之间的职责分割。相较于原环境保护部14个内设机构，经过2018年和2023年两次调整，目前生态环境部内设机构23个，增加了9个之多。

(三) 地方政府间属地分割与环境竞优

自有行政区域划分以来，行政区行政便成为政府治理社会公共事务的主导形态，^[6]即通过行政活动与地理空间的紧密结合，将空间上的清晰性转化为行政责任上的清晰性。^[7]然而，人为划分的行政边界与生态环境天然具有的、不以人之意志为转移的整体性、系统性，以及环境污染的跨域分布特性存在巨大张力，造成环保管理在空间层次上的割裂和碎片化。改革开放以来，随着中央分权改革的推进，地方政府的利益主体地位不断强化，横向政府间逐渐形成紧张的竞争关系。^[8]在过去以GDP为核心的考核激励机制下，地方政府为发展经济而在环境管制领域进行“逐底竞争”和“非完全执行”。^[9]近年来，由于中央对环境保护的高度重视，督查问责力度不断加大，地方政府之间又出现了环境“竞优式竞争”，即为了达到上级制定的环保标准，纷纷提高本地环境标准，把污染企业转移到其他地方，这种现象在京津冀、长三角等沿海经济发达地区表现得尤为突出。^[10]一些违法企业甚至刻意通过异地排污来逃避监管执法，很多污染企业扎堆出现在省份交界的区域。

(四) 政府条块间矛盾向县级场域集中

现行《环境保护法》规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。在改革前，县级环保部门是县级政府的组成部门，县级政府可以将本属于地方政府的环境保护责任转换为生态环境部门的职责，从而实现履行保护生态环境义务的目标。这种组织上的领导隶属关系可以将地方政府的主体责任与环保部门的监管责任有机统一起来。问题是，环保垂改后，县级政府与县级环保部门的组织关系发生了断裂，易导致“块块”主体责任与“条条”监管责任在具体落实中发生矛盾。

三、路径反思：结构整合的限度分析

以结构整合为核心的改革路径并未(实际上也不能)彻底解决监管碎片化问题，这是由结构整合自身限度所决定的。一是结构整合面临边界限度，决定了其不可能永无止境地推进下去；二是结构整合面临成本约束，持续推进面临边际收益下降和成本攀升的困境；三是结构整合具有强烈的扰动效应，频繁的结构整合影响稳定秩序和长效机制的形成。

(一) 结构整合的边界限度

我国行政体系的基本结构是由纵向分级的“条条”和横向分职的“块块”相互嵌入、相互交织形成的条块结构。^[11]实行条块结构，是由我国大国治理的复杂性和单一制体制的现实国情所决定的。一方面，作为一个人口众多、幅员辽阔的超大规模国家，为实现有效治理，就需要按照层级制原则将政府组织划分为不同层级，并按照职能制原则在政府内部细分出不同的职能部门。另一方面，由于我国采用单一制国家体制，为维护中央的集中统一领导，保证整个政府组织系统行动的整体性、一致性，需要以一定的组织原则(如双重领导、向上负责)把这些诸多的“条条”部门与政府“块块”连接起来。生态环境监管体制便架设于这一基本结构之上。

条块结构的优势在于：条块互补，有助于实现国家治理的广覆盖性；条块分工负责、各司其职、各尽所能，有助于分散国家治理的成本和风险；条块相互制衡，有助于确保国家治理体系的稳定性。但在复杂的治理实践中，条块间也存在诸多不协调，甚至分割、冲突的状况，影响到国家治理的总体效能，比如：“条”的统一要求与“块”的地方差异之间的矛盾；“条”以项目配置资源的方式与“块”统筹使用资源的方式之间的矛盾；“块”的中心工作动员方式与“条”的职能常规履行方式之间的矛盾；“块”的地方利益倾向与“条”的部门利益倾向会产生叠加效果，造成治理的碎片化、治理行为的矛盾甚至冲突。^[12]条块结合本身是一个充满矛盾悖论的无奈选择，从中获取收益的同时也必须承担其负面代价。

在现有经济基础和政治条件下，条块结构在我国仍可能长期存在，这构成生态环境监管体制结构整合的边界约束。按照结构整合的逻辑推演，要想彻底解决监管碎片化问题，使政府监管与生态环境的整体性保持完全一致，终极目标是把政府从纵向和横向上整合为一个单一的整体，不划分层级，也不分设部门。不考虑操作上的可能性，即便做到，也可以预见这样的体制安排必定是混乱的、低效的。因此，要理性看待条块结构的边界问题，我们只能对条块结构的组合形态加以有限的微调，而不能一味追求统一、整合，试图彻底颠覆和背离这一基本结构。

(二) 结构整合的成本约束

任何改革都需要成本。按照制度经济学的观点，只有当改革的预期收益超过预期成本时，一项制度创新才会被安排。^{[13](P255-256)}由于结构整合涉及机构设置、职能划分、组织关系、人员队伍、行政资源等方面的重大调整，因此改革过程耗费的成本是巨大的。一是改革方案设计成本，即对新规则及其替代过程进行详细规划和设计所产生的成本。二是改革实施成本，即清理破除旧体制和构建新体制所产生的成本。与其他领域改革类似，在改革过程中不可避免地会产生重建办公场所、重建信息系统、重新聘用和培训人员等显性成本，以及对现有成熟的协同机制的破坏、精通业务的领导及业务骨干的流失等隐性成本。^[14]三是改革的适应成本，即在新体制推行过程中相关主体为适应新制度规则而产生的成本。如统管部门、分管部门和管理对象都需要学习和适应新的制度规则。四是新制度的维持成本。由于既得利益者具有妨碍制度创新、维持原制度的动机，为确保制度创新持续运行，政府需要支付一定的维持成本以防止制度失序。

当前，结构整合已基本达到上限，生态环境监管体制改革正面临改革边际收益下降和成本攀升的困境。^[15]有学者指出，在我国推行的“大部制”等结构改革进程中所遇到的很多问题，表面上看是因为改革不够彻底，实质上则是由改革成本不断增加所导致的。^[16]每推进微小尺度的一步都要付出超出寻常的巨大成本。

(三) 结构整合的扰动效应

在我国，结构改革通常具有“强制性制度变迁”的特点，^[17](P384)强调改革过程由国家主导，引入政策和命令自上而下地强制进行。党的十八大以后，这一特征更趋显著。强制性制度变迁的优点是可以借助高位政治势能强力扫除改革阻力，时间短、见效快。与此同时，它会带来强烈的扰动效应。首先，造成现有工作的阶段性停滞。结构改革一般遵循先破后立的逻辑，机构设置、职能划转、人员到位等只是改革的第一步，后续还有清理原有制度规则、组织磨合等大量工作。简而言之，在旧体制破除的同时，新体制不可能立马建立起来，过程中可能对现有成熟的协同机制造成破坏，使现有工作陷入阶段性停滞。其次，带来“制度排异”现象。结构整合涉及国家行政体系基础架构的调整，大刀阔斧的改革可能会打破现有制度平衡，使新制度不适应现有的制度环境。再次，掩盖相关利益者的诉求和利益。“强制性制度变迁”引导下的结构改革可能违背一致性同意的原则，即在没有得到一致同意的情况下强制推行，^[18]过程中可能会掩盖相关利益者的诉求和利益，为后期制度运行埋下隐患。最后，结构改革的扰动效应超出行政体系范围，拓展到政府与市场和社会的关系，撕裂原有的结构关系。因此，结构改革不宜过于频繁，只有在特别迫切需要，且改革预期收益能够超过成本时方可启动。

综上所述，以结构整合为核心的改革路径虽然取得了巨大成功，但由于自身限度问题，结构整合并不能从根本上解决监管碎片化问题。同时，随着改革的深入推进，横向上已基本将所有必要的、分散在其他部门的职责整合进了生态环境部门，纵向上也实现了省级以下的垂直管理。可以说，我国生态环境监管体制在结构层面的改革已经非常深入，甚至已达到上限，改革的继续推进正面临边际收益下降和成本攀升的困境。鉴于此，笔者认为，未来改革不宜再沿着结构整合的路径继续推进。

四、过程协同：迈向整体性生态环境监管体制的进阶路径

按照“结构—过程”分析范式，生态环境监管体制包含两大系统: 一是治理结构，即行动主体之间结成的权责关系；二是治理过程，即不同治理主体围绕权力行使、资源配置等要素进行的博弈和互动。^[19]前者是后者的载体，并对后者产生限定作用；后者体现前者，同时也是治理结构和治理能力中间的黏合剂。^[20]二者相互依存，共同限定着监管体制的整体效能。当前我国生态环境监管体制的薄弱环节已主要不是在结构层面，而是在过程层面。因此，面向整体性生态环境监管体制之构建，未来应将改革重心从结构整合转向过程协同，以整体性原则重塑生态环保法律体系，通过优化层级、部门、区域、条块间协同运行机制，进一步提升生态环境监管的整体性和有效性。

(一) 以整体性原则重塑生态环保法律体系

法律是治国之重器，良法是善治之前提。^[21]构建整体性生态环境监管体制首先要以整体性的生态环保法律体系为根基。目前，我国初步构建起以《环境保护法》为基础，涵盖水、气、声、渣等各类污染要素和山水林田湖草沙等各类自然生态系统，数量庞大的生态环境保护法律体系。^[22]但这些立法对监管体制的规范在形式和内容上都还存在明显不足，难以提供有力支撑。一是立法体系性不强。目前我国有关生态环境监管体制的立法分散在各种法律、法规、规章，甚至规范性文件中，不同立法表述不统一、缺乏衔接、难成体系。^[23]二是相关规定用语模糊。现有立法一般规定，生态环境主管部门负责统一监督管理，有关部门按照各自职责对环境保护进行监督管理，但对于何为以及如何“统一监督管理”未作明确规定。^[24]三是立法滞后于改革。比如，垂直管理改革后，省级以下各级环保机构的纵向权威关系发生了根本性调整，突破了原有的法律规定，目前《环境保护法》等法律文件尚未将改革成果以法律形式加以巩固。

构建整体性生态环境监管体制，必须按照整体性原则进一步健全完善我国生态环保法律体系。当前，重点应以生态环境法典编纂为契机，对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修和集成升华，增强立法的系统性、整体性、协同性。据《全国人大常委会2024年度立法工作计划》，生态环境法典将于2024年提请全国人大常委会初次审议，标志着我国生态环境法典编纂工作已取得重要实质性进展。建议后续工作中统筹考虑以下方面。一是在法典总则部分设置专门条款，规范生态环境监管体制的立法表达，明确监管部门的地位、机构组成、各级各部门职责分工以及协调配合程序等内容。二是处理好生态环境法典与单行法的关系。我国生态环境法典编纂宜坚持适度化理念，采用法典与单行法共存的模式。因此，应坚持法典编纂与相关单行法修改废释的统筹推进，确保生态环境法典与各单行法协调衔接、相互支撑。三是尽快将党的十八大以来生态环境监管体制改革取得的成果以法律形式固化下来，及时清理、废止与改革不相适应的法律法规文件或其具体条款，做到重大改革调整于法有据，确保新体制运转顺畅。

(二) 纵向层级间弱化发包、强化控制

纵向层级间协同的关键是既维护中央权威性，又保持地方活力，发挥中央和地方两方面的积极性。长期以来，我国政府完成任务的纵向过程主要受行政发包制支配，其总体特征是正式组织内部的层层发包关系。^[25]该机制具有强激励、弱控制的特性，对于地方推动经济发展具有优势，但对于落实环境保护任务则效果欠佳。首先，行政发包制强调尽可能把事务整体发包下去，以最小化总部协调，但这一过程主要是任务指标向下分解的过程，而资源并未下沉；要求承包方利用本土资源来解决上级分配的任务，容易导致任务和指标分解过程中的层层加码，越到基层越面临任务繁重而能力不足的矛盾。其次，行政发包制具有弱控制特征，为换取承包人对发包人的工作支持，中央赋予地方很大的自主权，由于组织规模庞大、信息不对称、监督制度不完备等原因，上级政府往往很难对下级政府的偏离行为进行有效的监督控制。面对上级政府和政策的压力，地方政府还会通过讨价还价、上下级共谋等方式敷衍或弱化政策实施。^[26]为形成中央统筹有力、地方执行有效的纵向协作关系，应采取“弱化发包+强化控制”的回应策略，打破上下级之间以强调任务摊派和资源自给为核心的属地化层层发包模式，收紧中央对地方(上级对下级)的干预、控制和协调，以减少政策执行偏差，增强纵向治理的整体协调性。

第一，完善纵向层级间的财权和事权关系。一是进一步明确层级间的财政事权和支出责任边界，适度加强中央事权和支出责任，避免基层政府承担过多的支出责任，缓解基层治理任务繁重而资源能力相对不足的矛盾。二是坚持因地制宜原则，鼓励省级以下各地区因地制宜地采取差异化措施，同时建立相应的动态调整机制，结合各地区实际情况，适时调整省级以下各级财政支出责任的分担比例。三是将省级以下环境事权和支出责任划分与地方机构改革、环保垂改、环保综合执法改革等措施统筹衔接起来，将相关改革确定的纵向政府间的职责异构要求纳入财权事权划分改革方案之中。四是以法律分权模式取代传统的政治分权模式，^[27]将纵向政府间的事权划分以法律的形式确定下来，强调事权配置和调整于法有据，受到法律的规范和保障。

第二，强化督察问责和绩效考核。一是完善反映生态文明建设实绩的干部绩效考核体系，适当提高污染物减排、生态保护、资源节约、绿化面积覆盖率等指标在干部政绩考核中的比重，引导地方领导干部将注意力向生态环境保护方面倾斜。二是加强生态环境保护责任制建设，构建系统完备、权责一致、奖惩分明的生态环境保护责任体系，敢于亮剑、终身追责，强化对地方领导干部的负面约束。三是深入推进生态环境保护督察工作，完善督察制度体系和工作程序，推动督察震慑从“运动式”向长效化转型，强化中央对地方任务落实情况的信息汲取和干预控制能力，矫正地方的“执行偏离”行为。

第三，加强基层环境执法力量建设。一是适当增加基层执法人员编制。鼓励各级政府编制部门增加基层执法人员编制使用计划，同时可以考虑在机构和编制总量不增加的情况下，通过各种有效措施优化编制结构，推动编制资源向基层环保部门倾斜，重点充实加强基层一线执法工作力量。二是大力加强基层执法人才培养。以培养、引进、用好行政执法人才为重点，积极吸纳人才，壮大执法队伍力量，为生态环境保护工作提供人才支撑。三是持续加大生态环境保护综合行政执法岗位培训的力度，严格落实综合行政执法资格管理和持证上岗要求，组织举办高质量的岗位培训班，持续开展执法大练兵。

(三) 横向部门间细化分工、强化联动

横向部门间协同的关键是明确部门间的职责边界，完善协同联动机制，增强监管合力，以确保国家整体环境保护职能落实的完整性。在当前改革基础上，应着力加强以下三方面工作：

第一，清晰界定部门间职责边界。科学合理的部门分工是职能部门有效协作的基本前提。随着生态环境部的组建，当前的紧迫问题已经不再是如何进一步推进职责整合，而是对于无法整合的情形，通过制度化方式清晰界定部门间的职责边界，使职能部门各归其位，避免职责混淆造成越位、缺位等部门冲突，为部门协作、发挥部门合力奠定坚实基础。要全面推行权责清单制度，不仅要把主管部门的职责清单列清楚，也要把分管部门的职责清单列清楚，甚至细化到内设机构层级，使每一个单元的职责都清清楚楚。

第二，明确具体事项牵头部门。地方各级政府应结合当地实际，系统梳理确定生态环境保护各具体事项的牵头部门，厘清主体责任承担和辅助协同的关系，明确由牵头部门启动相关工作、相关部门协同辅助的运行方式，推动解决部门配合不顺畅、行动不协调、发挥合力不明显等问题。牵头部门按照工作事项要求，制定具体的推动方案，提出完成任务的工作目标、工作步骤、完成时限和质量要求，并负责起草《职责边界事项工作规则》，明确各部门的职责任务；协办部门应积极支持、配合牵头单位开展工作，完成配合的任务。为切实发挥牵头部门的主导和统筹协调功能，应进一步强化牵头部门的权威，赋予其统筹调度权、检查督促权、争议裁定权和一定的评价权，并将评价结果作为绩效考核的重要内容，以保证相关部门参与配合的积极性。

第三，健全部门间协同联动机制。一是成立高层次协调机构。建议中央层面成立由中共中央、国务院主持的生态文明建设委员会或生态环境保护委员会，负责对全国生态文明建设和生态环境保护工作的组织领导，办公室设在生态环境部。二是“块块”权威的统筹协调。具体形式包括：加强河长制、湖长制、林长制、湾长制等各类“首长”负责制的运用；由主要领导或排名更靠前的副职领导分管环保工作，其他副职“首长”要在分管的业务领域承担环境保护直接监管的领导责任。^[28]各级党委和政府将生态环境保护工作列入党委会或政府常务会议常态化议题、年度工作要点，定期召开常委会议和常务会议，定期研究生态环境保护工作。三是强化部门协同联动。完善以行政协议、会商交流、信息通报、联合发文、联合执法等制度为支撑的政府部门间协同联动机制。

(四) 地方政府间弱化竞争、强化协调

地方政府间协同的关键在于克服地方保护主义，打破属地分割，实现辖区间利益共享、激励相容。当前地方政府间协同面临的主要挑战，一是竞争意识过强，二是缺乏有力的协调机制。未来应采取弱化竞争、强化协调的应对策略。一方面，在科层体系内部通过改变政府竞争的激励条件和结构，削弱地方政府及相关部门盲目“为增长而竞争”的内在动力，引导他们将更多注意力分配给环境保护工作。另一方面，通过构建横向政府间的协作机制，整合分散的治理行动，形成共同参与、良性互动的“大环保”格局，提升政府环境管理整体效能。可从以下三个方面着手：

第一，加强科层体系的纵向干预作用。在单一制府际关系中，中央政府的介入和统筹协调是地方政府合作意向达成的重要因素。^[29]面对地方政府间的利益争端，中央政府可以超脱公正地担任裁判，在地方政府的博弈中起到利益衡平、定纷止争的作用。^[30](P355)纵向干预的关键是加强制度供给，为地方政府间环境合作提供统一制度规则。一方面，中央政府需要进一步清理带有地方保护性质的地方性法规和政策，剔除地方层面的制度阻碍；另一方面，要在相关法律法规中充实完善地方政府环境治理合作的内容和形式，为协作共治提供法律保障。

第二，调整地方政府激励约束条件。在激励方面，要逐步改变地方政府绩效考核评价中的“GDP主义”和“重行政区政绩”倾向，引导地方政府树立整体利益观念，将地方政府参与跨区域生态环境治理行为和治理成效纳入地方政府及其官员的政绩考核体系。此外，还可以发挥中央转移支付的调控作用，对积极参与跨区生态环境治理、付出成本较大的地方政府给予奖励或补助。在约束方面，加大对地方政府之间环境合作协议执行落实情况的监督力度，对于不履行合作义务，实行地方保护主义、以邻为壑、推诿扯皮等情形加强问责，倒逼地方政府推进跨区域合作治理。

第三，推进地方政府基于平等、自愿、互惠原则的横向协调。一是建立用于防止或消除误解、寻求合作机会的沟通协调机制。对话协商的形式可以是官方论坛或地方政府联盟，也可以是协商合作联席会议。沟通协调机制为地方政府开展对话、谈判、协商搭建平台，促进凝聚共识、达成合作。二是建立降低合作总成本的资源共享机制。重点是要加强地方政府间环境信息资源的挖掘和整合，构建信息共享机制，打破地方政府间信息相互封锁与分割的局面，消除“信息垄断”和“信息孤岛”现象，为跨区域、跨流域、跨海域环境问题的治理和相关决策的制定提供及时、可靠的信息。此外，地方政府间还应深化人力、物力、财力资源的互补与整合，完善跨地区的联防联控机制、联合执法机制、交叉检查执法机制等。三是合理化区域政府间成本、收益分配的利益补偿机制。地方政府间关系的核心是利益问题，共同的利益是地方政府走向合作的内驱动力，地方政府间合作治理需要通过合理的利益补偿与利益共享机制整合地方利益。^[31]关键在于依据“谁破坏、谁付费，谁收益、谁补偿”的原则，建立一个合理、明确的成本分担机制，实现地方政府间在环境治理过程中成本与收益的平衡。

(五) 政府条块间以条为主、条抓块统

职能部门与地方政府间协同的关键在于实现环境保护主体责任与监管责任的适当分离，维持环保部门履行职责的独立性。针对当前改革中的不足，重点应提高省级环保部门履职的独立性，理顺驻县生态环境分局和县级政府关系。

第一，提高省级环保部门履职的独立性。一是赋予省级环保部门更多自主权。省级环保部门立得住，省级以下垂直管理才能发挥出应有的威力，否则仍将回到地方保护主义的老路。作为一次重大的体制性变革，环保垂改近年来才刚刚完成，因此短期内再次进行大调整的可能性不大。然而，这并不排斥提升省级环保部门独立性的努力。比如，立法上设置相关条款，赋予地方环保部门更多的自主权和独立性，明确地方政府及其领导不得随意干扰生态环境部门及执法队伍履行职责，增强环境监测监察执法的公正性和有效性。二是压实地方主政领导责任。“工作要推进，领导重视是关键”在中国治理实践中占据重要地位。^[32]政府主要领导的决策行为，直接影响着生态环境治理工作及成效。环保部门处于边缘地位，环保工作经常受到地方党政领导的不当干预，很大一个原因就是领导对环保工作不重视。因此，要强化环保工作的正向激励作用，压实地方党政领导的环保责任，推动地方主政领导重视环保工作。

第二，理顺驻县生态环境分局与县级政府的关系。一是明确主体责任与监管责任的划分。县级政府对本行政区域的环境质量负总责(主体责任)，按照“一岗双责”要求，管发展必须管环保，管生产必须管环保，实现发展与环境保护的内在统一、相互促进。驻县生态环境分局负责对环境保护工作实施统一监督管理，统一负责生态环境保护执法工作，支持生态环境保护综合执法队伍实施行政执法，扮演好监督者和鞭策者角色。二是发挥议事协调机制的桥梁作用。在实践中，一些地方逐渐探索出诸多具体可行的做法。如广西壮族自治区来宾市忻城县成立生态环保委员会(以下简称“环委会”)，由县委书记、县长担任双主任；办公室设在县级分局，由县政府办副主任和县级分局局长担任双主任。县级分局可通过环委会办公室向其他部门安排工作，县委、县政府也可通过环委会办公室加强重点问题统筹协调，强化生态环境综合决策。^[33]下一步应继续完善环委会设置，建立健全环委会和环委会办公室相关制度，及时总结成功经验，向全国范围推广。

第三，加强对驻县生态环境分局的监督。垂直管理改革较大程度减少了地方政府对县级环保部门的干预，与此同时也导致地方对其监督的弱化。为了约束县级环保机构的权力寻租空间，应强化对驻县环保分局的监督。一是加强市级主管部门对派出机构的监督指导和日常联系，完善派驻机构工作规则和运行机制，实施重大事项报告制度和履职定期通报机制。二是加强省级环境监察，向市或跨市县区域派驻环境监察机构，强化对驻县生态环境部门履职情况的监督。三是强化县级人大对驻县生态环境部门工作的监督，依法对其落实有关法律、法规的情况进行执法检查。四是完善信息公开制度，吸纳社会公众参与，加强公民、社会团体、新闻媒介对驻县生态环境部门工作的外部监督。

五、结语

人与自然是生命共同体，生态是各种自然要素相互紧密联系的自然系统，因此必须坚持“一盘棋”思想，实现生态环境监管的一体化、协同化。由于自身限度问题，以结构整合为核心的改革路径并不能根本解决监管碎片化问题。而且，随着改革的纵深推进，结构整合正面临边际收益下降和成本攀升等困境。面向整体性生态环境监管体制之构建，必须对传统的结构整合路径进行反思和调整，将改革重心从结构整合转向过程协同。