一、引言

随着2014年《环境保护法》修订、2023年《民事诉讼法》修正、2023年《海洋环境保护法》修订和系列涉海环境司法解释出台，我国海洋生态环境司法保护的规范依据不断丰富。相较于海洋环境私益诉讼，海洋环境公益诉讼的索赔事由涵盖“现有损害”和“损害威胁”，原告主体包括海洋环境行政管理机关和检察机关，有效弥补了私益诉讼制度索赔范围狭窄和原告主体受直接利害关系限制的缺陷，成为保护海洋环境的有力司法手段。^[1]然而，我国海洋环境公益诉讼制度作为新兴制度起步较晚，在司法实践中面临诸多问题，亟须通过理论研究和立法予以完善。其中，处于诉讼程序最前端的司法管辖始终存在制度缺陷，影响着海洋环境公益诉讼后续程序的推进和实体争议的裁判。

司法管辖制度的意义在于规避因管辖不明而导致当事人诉讼权利行使受阻、法院审判权执行迟延的困境，^[2](P66)故管辖制度的生命力在于其明确性。就法定管辖而言，其制度架构主要包含“管辖连接点”“管辖法院”和“管辖事项”三项核心要素，各要素的明确性直接影响着管辖制度整体的明确程度。我国海洋环境公益诉讼管辖规则散见于各涉海、涉环境和涉公益诉讼程序的法律与司法解释中，导致在此基础上构建的管辖制度欠缺明确性与统一性。为消弭海事法院和普通法院长期以来的管辖积极冲突，2022年5月起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》(以下简称《海洋环境公益诉讼规定》)明确了海事法院对海洋环境民事公益诉讼和行政公益诉讼的专门管辖，为管辖制度的完善带来向好信号。^[3]

然而，由于《海洋环境公益诉讼规定》条文规定的模糊性和效力层级的局限性，当前海洋环境公益诉讼管辖制度的明确性仍显不足。具体而言，在管辖连接点方面，海洋环境民事公益诉讼的管辖连接点存在模糊性；在管辖法院方面，民刑交叉案件中海事法院和普通法院管辖权积极冲突频繁发生，同时，涉外海洋环境刑事附带民事公益诉讼的管辖法院尚未明确；在管辖事项方面，海陆交叉区域环境公益诉讼是否属于海洋环境公益诉讼范畴，存在较大争议。上述问题导致我国海洋环境公益诉讼管辖制度下发生管辖争议的风险上升。虽然管辖争议有法定解决方式，但不论通过法院协商，抑或报请共同上级法院指定管辖，都将极大影响海洋环境公益诉讼的诉讼进程，甚至将给予海洋环境破坏者规避特定法院管辖或恶意拖延诉讼进程的机会，导致海洋生态环境损害无法及时得到赔偿。因此，为有效落实海洋环境公益诉讼制度的海洋生态保护效能，亟须解决诉讼程序起始阶段的诸多管辖问题，探索海洋环境公益诉讼管辖制度的完善路径。

二、海洋环境民事公益诉讼管辖连接点的模糊问题 (一) 海洋环境民事公益诉讼管辖连接点的现状探析

管辖连接点作为地域管辖制度的关键构成要素，通常指向与诉讼的主体或客体紧密关联的特定区域，其作用在于建立诉讼与特定法院管辖区域之间的联系，进而为法院对该诉讼行使管辖权提供法律依据。^[4](P64)在《海洋环境公益诉讼规定》出台前，我国海洋环境民事公益诉讼管辖规定内嵌有海事法院和普通法院管辖的积极冲突。^①为化解海事法院和普通法院管辖的积极冲突，《海洋环境公益诉讼规定》第1条至第3条明确了海事法院对海洋环境民事公益诉讼的专门管辖，但具体表述为“由有管辖权的海事法院管辖”。为确定拥有管辖权的具体海事法院，还需在其他法律或司法解释的管辖规定中寻找连接点。然而，在其他规定中海事法院的管辖连接点也不尽相同：按照《海事诉讼特别程序法》(以下简称《海诉法》)第7条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉法司法解释》)第283条的规定，海事法院管辖连接点为“污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地”；按照《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《海洋环境资源损害赔偿规定》)第2条的规定，海事法院管辖连接点为“损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地”；《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定(一)》(以下简称《涉海案件审理规定》)第6条则区分污染事故发生地位于我国海域内的情形和位于我国海域外的情形，分别规定由“管辖该海域”和“管辖该海域或采取预防措施地”的海事法院管辖。以我国海域内发生的污染案件为例，依据《海诉法》《民诉法司法解释》和《海洋环境资源损害赔偿规定》的规定，采取预防措施地的海事法院拥有管辖权，但依据《涉海案件审理规定》的规定则不然。^[5]由此可见，虽然我国涉海洋环境法律和司法解释所规定管辖路径均指向海事法院管辖，但具体适用情形和管辖连接点不尽相同，导致海洋环境民事公益诉讼最终归哪一海事法院管辖存在模糊空间，甚至催生特定案件下海事法院之间的管辖冲突。为完善海洋环境民事公益诉讼管辖制度，亟须对连接点进行统一化规定。

① 根据《海事诉讼特别程序法》第7条的规定，因船舶排放、泄漏、倾倒油类或者其他有害物质，海上生产、作业或者拆船、修船作业造成海域污染损害提起的海洋环境公益诉讼由海事法院专属管辖。但因其他原因污染海洋环境提起的公益诉讼的管辖规定存在差异：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第283条和《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定(一)》第6条的规定，因污染我国管辖海域内的海洋环境而提起的海洋环境公益诉讼应由海事法院管辖；而根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条的规定则不能排除由中级以上普通法院管辖的可能性。

(二) 海洋环境民事公益诉讼管辖连接点的完善进路

我国海洋环境民事公益诉讼的适格起诉主体包括海洋环境监督管理机关和检察机关，由于两类起诉主体所提起海洋环境民事公益诉讼的适用法律和管辖规定存在差异，本文将根据起诉主体分别探讨海洋环境民事公益诉讼管辖连接点的修改进路。

1、海洋环境监督管理部门提起的海洋环境资源损害赔偿诉讼

按照最高人民法院在《海洋环境资源损害赔偿规定》中所作的相关说明，海洋环境监督管理部门提起的海洋环境资源损害赔偿诉讼与海洋环境民事公益诉讼具有相同性质。^[6](P22)因此，在我国目前的法律框架下，海洋环境监督管理部门提起的海洋环境民事公益诉讼不仅能够适用特别规制海洋环境资源损害赔偿诉讼的规范，还能够适用规制公益诉讼的一般性规范。具体到管辖规定，在保证海事法院专门管辖的前提下，海洋环境监督管理部门提起的海洋环境民事公益诉讼根据适用法律不同存在以下三条管辖路径：(1)根据《海洋环境资源损害赔偿规定》第2条的规定，由损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地的海事法院管辖；(2)根据《涉海案件审理规定》第6条的规定，由管辖该海域的海事法院或采取预防措施地的海事法院管辖；(3)根据《民诉法司法解释》第283条的规定，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地的海事法院管辖。比较上述管辖路径，可以发现《海洋环境资源损害赔偿规定》第2条的条文设计更为合理——较之《涉海案件审理规定》第6条，该条文规定的管辖连接点更清晰具体；较之《民诉法司法解释》第283条，该条文以“损害行为发生地”而非“污染发生地”为管辖连接点，能够规制污染之外更多类型的海洋环境侵权行为，更加契合海洋环境公益诉讼的受案范围和设计理念。因此，统一海洋环境监督管理部门所提起海洋环境公益诉讼管辖连接点的最佳修改进路应为“由损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地的海事法院管辖”。

2、检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼

由于检察公益诉讼制度在我国起步较晚，海洋环境资源损害赔偿诉讼相关法律及司法解释界定“海洋环境资源损害赔偿诉讼”的概念范围时，仅限于海洋环境监督管理部门提起的海洋环境公益诉讼，未将当时制度建设尚处于起步阶段的检察公益诉讼涵括在内。^[6]以《海洋环境资源损害赔偿规定》为例，其第3条中明确将海洋环境资源损害赔偿诉讼的起诉主体限定为海洋环境监督管理部门。因此，从严格视角审视，检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼无法适用特别规制海洋环境资源损害赔偿诉讼的规范，^[7]仅能适用规制公益诉讼的一般性规范。具体到管辖规定，在保证海事法院专门管辖的前提下，检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼仅存在一条管辖路径，即根据《民诉法司法解释》第283条的规定由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地的海事法院管辖。然而，如前文所述，该条文仅适用于以污染方式造成海洋环境损害的情形。若被告以非法捕捞、盗采海砂等其他破坏海洋自然资源的方式造成海洋环境损害，对此提起的检察公益诉讼便无法依据该司法解释确定海事法院的管辖连接点。为弥补检察机关提起的海洋环境公益诉讼管辖连接点的规范空白，有必要对各司法解释中孤立的管辖规定进行整合，打破不同主体提起海洋环境公益诉讼的管辖规定壁垒，统一海事法院的管辖连接点。

(三) 统一海事法院管辖连接点的规范载体选择

虽然我国海洋环境公益诉讼的管辖规定多见于司法解释中，但司法解释并非统一管辖连接点的最优规范载体。按照学界通说，《立法法》第92条规定的新法优于旧法规则需以新旧法律调整同一事项为适用前提。^[8]然而，如前文介绍，我国现行各司法解释中管辖规定的调整事项均存在差异，如若经由新司法解释构建管辖制度，不仅难以适用新法优先规则证成新司法解释的绝对优先效力，反而将激化各司法解释之间管辖规定的冲突。此外，按照凯尔森的“法律规范等级体系”理论，低级法律规范的效力来源于高级法律规范的决定。^[9](P195)我国现行法律中尚无完善的海洋环境公益诉讼管辖规定，在高位阶法律管辖条文缺位的情况下，经由低位阶的司法解释建构管辖制度将冲击法律规范等级体系，有代行立法的“造法”嫌疑，加剧规范冲突。^[10]因此，意欲建立可行的海洋环境公益诉讼管辖制度，还需从法律规范层面进行统一的立法建构。考虑到《海诉法》设有专章涉及海事法院管辖规定，且目前正值修法契机，修改后的《海诉法》是构建完善海洋环境公益诉讼管辖制度的最优规范载体。在具体条文设计方面，建议在《海诉法》中将海洋环境公益诉讼列为海事法院专门管辖事项，明确海事法院的管辖连接点为“损害发生地、损害结果地或采取预防措施地”。

三、民刑交叉海洋环境公益诉讼的管辖冲突问题 (一) 刑事附带民事诉讼制度对海事法院专门管辖的冲击

在管辖制度体系中，管辖法院是确保制度有效运行的核心。尽管按照《海洋环境公益诉讼规定》中的管辖规定，海洋环境民事公益诉讼应归海事法院专门管辖，但是在海洋环境刑事附带民事公益诉讼案件中，管辖海洋环境资源刑事案件的普通法院对海洋环境民事公益诉讼拥有附带管辖权。因此，《海洋环境公益诉讼规定》中民事公益诉讼由海事法院专门管辖的规定被刑事附带民事诉讼的制度设计轻易架空，致使海事法院和普通法院管辖积极冲突的制度风险有所遗留。依托中国裁判文书网，统计《海洋环境公益诉讼规定》生效后立案的民刑交叉海洋环境公益诉讼案件的司法管辖状况，截至2024年1月6日，共检索到9例案件，其中8例案件由普通法院以刑事附带民事公益诉讼方式管辖。^②仅1例案件经上级法院指定由海事法院一并管辖刑事和民事部分。^③由此可见，在司法实践中刑事附带民事诉讼作为民刑交叉海洋环境公益诉讼的审判常态，促使大量应由海事法院专门管辖的海洋环境民事公益诉讼案件流向普通法院，^[11]此种刑事附带民事诉讼制度与海事法院专门管辖制度并存的构造，天然内嵌有海事法院和普通法院发生管辖积极冲突的制度风险。^[12]

② 董立柱非法捕捞水产品案，天津市滨海新区人民法院(2022)津0116刑初796号刑事附带民事判决书；杨周非法捕捞水产品案，江苏省灌南县人民法院(2022)苏0724刑初262号刑事附带民事判决书；王田建、王田辉非法捕捞水产品案，广西壮族自治区钦州市钦南区人民法院(2022)桂0702刑初264号刑事附带民事判决书；虞建波非法捕捞水产品案，江苏省灌南县人民法院(2022)苏0724刑初379号刑事附带民事判决书；王福兵非法捕捞水产品案，江苏省灌南县人民法院(2022)苏0724刑初377号刑事附带民事判决书；汪军华非法捕捞水产品案，江苏省灌南县人民法院(2022)苏0724刑初378号刑事附带民事判决书；吴计省、庄仁友等非法捕捞水产品案，浙江省平阳县人民法院(2022)浙0326刑初878号刑事附带民事判决书；吴丁营、平阳县人民检察院等非法捕捞水产品案，浙江省平阳县人民法院(2023)浙0326刑初174号刑事附带民事判决书。

③ 海南省人民检察院第一分院钟立群生态破坏民事公益诉讼案，海口海事法院(2023)琼72民初6号民事判决书。

(二) 海事法院“三审合一”常态化管辖制度的构建

为破解上述管辖问题，有学者提出应抑制刑事附带民事诉讼制度的适用，严格由海事法院和普通法院分别管辖同一案件的民事部分和刑事部分。^[13]此种解决思路虽能缓解刑事附带民事诉讼制度对海事法院专门管辖的冲击，较好发挥海事法院审理海洋环境民事公益诉讼的专业优势，却牺牲了刑事附带民事诉讼的制度优势。不论先由海事法院审理民事部分，还是先由普通法院审理刑事部分，都存在证据标准不一致、裁判尺度不统一和案件事实重复认定等问题，导致司法资源浪费和诉讼效率降低。此外，如若民刑诉讼之间的案件衔接机制不畅通，将阻碍在刑事案件审判过程中发现的民事责任或在民事审判过程中发现的刑事责任的追究，从而进一步拉长案件审判周期，甚至导致海洋环境侵害者免于承担应承担的民事或刑事责任。因此尚需另辟解决路径。

目前，通过专门审判机构对环境资源民事、行政和刑事案件进行集中管辖已成为国内外环境司法的重要改革方向。^[14][15]笔者建议，应在海洋环境诉讼领域落实海事法院“三审合一”的集中管辖模式，赋予海事法院对海洋环境资源刑事案件的管辖权，从而保证附带的民事公益诉讼由海事法院专门管辖。从可行性角度考量，建立海事法院“三审合一”的常态化管辖制度具备诸多有利条件。现阶段，海事法院正经历从“水上运输法院”到“水上运输和环境法院”的职能转变，受理案件范围也在传统的“海事海商案件”的基础上扩展至“海洋环境资源案件”。^[16]就海洋环境资源案件的审判质效而言，海事法院具有审理海洋环境污染案件的丰富经验，在调查取证、损害鉴定、法律适用以及责任认定等方面具有专业优势。从管辖区域和机构设置来看，我国11家海事法院的管辖区域覆盖我国管辖海域，各海事法院之间存在清晰的管辖区域划分和成熟的案件沟通机制。此外，海事法院所设立的派出法庭有利于海洋环境资源案件的起诉主体就近起诉，落实管辖的“两便”原则。

随着海事法院管辖海事刑事案件试点工作稳步推进，海事法院“三审合一”管辖制度支持案例的数量初具规模，^[17]为理论研究的深入提供了支点和动力。2022年5月，海南高院等部门正式明确将破坏海洋生态环境资源刑事案件集中指定由海口海事法院管辖。^[18]就此可解读出海事法院管辖刑事案件的试点运行模式从个案指定管辖向类案集中管辖过渡的趋势，或可诉诸司法试点范围扩张，实现海事法院刑事管辖制度在全国范围的逐步建立。但此种建构方式存在两项不容忽视的缺陷：其一，司法改革以试点为核心，在此基础上构建的管辖制度只是特定时空条件下的一种暂行性状态，不具备规范化的法定样态；其二，类案集中指定管辖的合法性存疑，按照《刑事诉讼法》第27条规定，指定管辖制度的创制目的在于解决个案管辖不明的问题，而非针对某一类型案件进行管辖权的整体调配。^[19]因此，欲建立常态化的“三审合一”管辖制度，还需从规范层面进行立法设计，具体建议将在本文第四部分结合赋予海事法院对海洋环境资源刑事案件管辖权的构想提出。

四、涉外海洋环境刑事附带民事公益诉讼的管辖困境 (一) 涉外海洋环境刑事附带民事公益诉讼的管辖法院不明

在涉外诉讼中，明确的管辖制度对于保障我国司法机关有效行使审判权，进而维护国家主权至关重要。^[2](P66)然而，涉外海洋环境刑事附带民事公益诉讼的管辖制度却面临管辖法院不明的困境。

近年来，南海周边国家在我国管辖海域持续从事非法、无报告、无管制的捕捞活动(Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, 以下简称“IUU捕捞”)。^[20]“南海战略态势感知计划”所公布的数据显示，2022年平均每月在南海活动的越南渔船数量为7000艘左右。^[21]频繁的IUU捕捞造成我国管辖海域自然资源和生态环境损害，严重侵犯我国海洋主权权益。^[22]为应对上述现象，有学者提出我国应加强行使海洋司法管辖权，由有关部门针对破坏我国海洋环境资源的IUU捕捞行为对外国渔民提起刑事追诉和民事赔偿之诉。^[23][24]

在涉外海洋环境资源案件中，司法管辖因其程序之法定性和公正性，较行政管辖更能赋予国家强制力行使以正当基础，向国际社会彰显我国维护海洋主权的法治理念。目前，我国《涉海案件审理规定》和《渔业法》中已存在追究外国海洋资源环境侵害者刑事责任的条文，但欠缺对案件管辖法院和管辖连接点的专门规定。涉外刑事案件的管辖规定集中在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第4条和第11条中，管辖法院的连接点包括外国人在我国的居住地、犯罪地、登陆地或入境地。除极特殊情况外，外国渔船IUU捕捞活动的违法主体是外国居民，其居住地不在我国境内，因此，可能的管辖法院主要包括犯罪地、登陆地或入境地的人民法院。由于犯罪地往往位于我国沿海地区普通人民法院的管辖区域之外，入境地和登陆地又具有随意性和不确定性，以此标准确定管辖法院容易引发审级和管辖争议。海洋环境资源刑事案件管辖法院的模糊性将阻碍涉外海洋环境刑事附带民事公益诉讼程序的顺利开启，导致我国海洋司法管辖权行使乏力。

(二) 立法赋予海事法院对海洋环境资源刑事案件的管辖权

在我国现行法律和司法解释对涉外海洋环境资源刑事案件管辖法院规定模糊的背景下，可以参考海洋环境资源民事案件的管辖规定，从环境司法专门化角度探索此类案件的管辖路径，赋予海事法院海洋环境资源案件刑事管辖权。在司玉琢教授等学者所提出的“大海法”理论框架下，各涉海部门法律之间的关联性和自成一体性应当是涉海法律体系构建的根本遵循，^[25][26]而海事法院刑事管辖权缺失将导致涉海法律适用甚至海洋法律本身的碎片化。^[16][27]从维护我国海洋权益的角度考量，赋予海事法院以海洋环境资源刑事管辖权是打击IUU捕捞等涉外海洋环境犯罪行为，进而对我国管辖海域实施有效司法管控的制度保障。由海口海事法院审理的“文某(VAN)非法捕捞水产品案”即为经由海事法院试点管辖，对进入我国管辖海域非法捕捞的外籍人员进行刑事附带民事司法追诉的典型案例。^[28]

目前，我国海事法院对海洋环境资源刑事案件的管辖尚停步于试点状态。《刑事诉讼法》第28条规定“专门人民法院案件的管辖另行规定”，为海事法院管辖海洋环境资源刑事案件的立法预留了制度空间。随着海事法院管辖海事刑事案件试点工作稳步推进，可以考虑在《海诉法》中将试点成果转化为长效普适的海洋环境资源刑事案件管辖机制，为海事刑事审判试点工作提供法律依据的同时，扫清海洋环境资源刑事案件管辖法院不明给我国海洋司法管辖权行使造成的障碍，通过司法途径维护我国海洋主权与安全。^④为赋予海事法院对海洋环境资源刑事案件的管辖权，建议对《海诉法》“总则”一章作出如下修改：首先，在《海诉法》第4条中将“海洋环境资源纠纷”明确列为海事法院受理的主要海事纠纷类型之一，同“海事侵权纠纷”和“海商合同纠纷”并列表述；在此基础上，在《海诉法》第2条中将《刑事诉讼法》列为审理海事案件的适用法律。

④ 最高人民法院于2015年发布的《关于全面推进涉外商事海事审判精品战略为构建开放型经济体制和建设海洋强国提供有力司法保障的意见》中提及，要密切关注海上污染犯罪状况和国家海洋维权形势，深入研究将海事刑事案件统一纳入海事法院专门管辖范围的必要性与可行性。

五、海陆交叉区域环境公益诉讼案件的管辖争议 (一) 海陆交叉区域环境公益诉讼管辖争议溯因

管辖事项决定着管辖制度的适用范围。欲完善海洋环境公益诉讼管辖制度，在明确管辖连接点和管辖法院的基础上，还需进一步界定管辖事项的具体范畴。由于海陆交叉区域叠加了陆域和海洋环境要素，针对该区域环境损害提起的公益诉讼，在案件性质界定上面临困难，进而导致海洋环境公益诉讼管辖制度能否适用于此类案件存在争议。在检索到的海陆交叉区域环境公益诉讼案件中，普遍存在为合法化社会组织诉权而将此类案件定性为普通环境公益诉讼案件，以至排除涉海法律适用、架空海事法院管辖权的现象。^⑤此种司法操作人为地将海洋环境生态系统割裂开来，或将作为重要海洋功能区的沿海滩涂湿地划入陆地生态范畴，或直接漠视海洋环境遭受的损害，其合理性值得反思。

⑤ 中国生物多样性保护与绿色发展基金会海事海商纠纷案，最高人民法院(2020)最高法民再260号民事判决书；中国生物多样性保护与绿色发展基金会通海水域污染损害责任纠纷案，厦门海事法院(2021)闽72民初332号民事判决书；重庆两江志愿服务发展中心环境污染责任纠纷案，广东省高级人民法院(2017)粤民终2635号民事判决书；北京朝阳区绿家园环境科学研究中心环境污染责任纠纷案，大连海事法院(2021)辽72民初91号民事判决书。

以“中国生物多样性保护与绿色发展基金会海事海商纠纷案”为例，该案一审和二审法院均认为海陆交叉区域环境公益诉讼属于海洋环境公益诉讼，根据涉海司法解释规定应由海事法院管辖，中国生物多样性保护与绿色发展基金协会作为社会组织不具备海洋环境公益诉讼的起诉主体资格。但最高人民法院的再审判决依据原国务院法制办公室国法函〔2002〕142号复函的规定，认为滩涂非海域的一部分，因此认定该案属于普通环境公益诉讼，社会组织具备本案起诉主体资格，并裁定由厦门海事法院重新立案受理案件。厦门海事法院再次受理案件后，采纳了最高人民法院“滩涂不属于海域”的观点，认为该案属于普通环境公益诉讼，依据《海事法院受理案件范围规定》不属于海事法院管辖，进而作出将案件移送普通法院管辖的裁定。

上述管辖争议现象由两方面原因共同导致：一是迫于海洋环境公益诉讼诉讼主体范围狭窄的现行法律规定，法院为使社会组织提起的海陆交叉区域环境公益诉讼尽可能成立，而将此种诉讼定性为普通环境公益诉讼；二是由于我国缺少清晰界定海洋环境公益诉讼保护法益的规定，导致海陆交叉区域环境公益诉讼无法被识别为海洋环境公益诉讼，从而未能落入海事法院管辖范围。对此，有学者主张赋予公益组织提起海洋环境公益诉讼的主体资格，^[29][30]此种思路虽能使海洋环境公益诉讼尽可能成立，却未考虑《海洋环境保护法》对起诉主体资格加以限定的合理性，不仅存在理论争议，也同现行司法实务观点相悖。笔者建议从陆海统筹的角度出发，对海洋环境公益诉讼的保护法益进行合理界定。

(二) 合理界定海洋环境公益诉讼的保护法益

海洋环境公益诉讼的保护法益应是系统整体的“海洋”生态环境，而非单纯的“海域”环境。《海洋环境公益诉讼规定》第1条承袭《海洋环境保护法》第2条和《海洋环境资源损害赔偿规定》第2条的规定，将海洋环境公益诉讼保护法益限定为我国管辖的海域环境。从《海域使用管理法》第2条可推知，我国海岸线是“海域”和“陆域”的分界线。因此，在海陆交叉区域的环境公益诉讼中，需要根据该海陆交叉区域位于海岸线向海还是向陆一侧，来判定其是否属于海域环境，进而判定该诉讼能否适用海洋环境保护相关法律、能否由海事法院专门管辖。然而，就环境司法而言，此种判定方式过于机械，而且未能从陆海统筹的角度考虑海洋生态系统的保护，片面修复陆域生态或海域生态可能导致海洋生态系统的割裂和损害。

以滩涂湿地为例，原国务院法制办公室国法函〔2002〕142号复函依据滩涂和海域的所有权性质差异，得出滩涂不属于海域的结论。其背后的法律依据是《宪法》第9条第1款和《海域使用管理法》第3条第1款，即我国滩涂存在国家和集体所有两种形式，但海域只能归国家所有。由于滩涂湿地不属于海域，便不能经由海洋环境公益诉讼请求保护。然而，生态环境部发布的《2023年中国海洋生态环境状况公报》、国务院于2015年发布的《全国海洋主体功能区规划》和国家海洋局于2012年发布的《全国海洋功能区划(2011－2020年)》均显示，海陆交叉区域的滩涂湿地、入海河口、海湾、珊瑚礁、红树林和海草床均属于“典型海洋生态系统”。

综上，建议从《中国海洋生态环境状况公报》等文件引入河口、滩涂、海湾、红树林等“典型海洋生态系统”概念，明确海洋环境资源损害不仅发生在我国管辖的海域内，还发生在海陆交叉区域的“典型海洋生态系统”中。据此将海洋环境公益诉讼保护法益从我国管辖海域环境扩大至海洋生态系统，将海陆交叉区域环境公益诉讼相应纳入海洋环境公益诉讼范畴，适用海洋环境公益诉讼的管辖制度，即由海事法院根据涉海法律规定实施专门管辖。海洋环境相关立法条文也应作出调整，即从保护“我国管辖海域内的海洋自然资源和生态环境”变更为保护“我国领域和其他管辖海域的海洋自然资源和生态环境”。其中，由于我国领域和管辖海域在内水和领海区域存在交叉，故采用“其他管辖海域”的表述方式。结合上文所探讨的海洋环境民事公益诉讼管辖连接点修改进路，建议在《海诉法》第6条海事法院专门管辖事项中增加第8款“(八)因海上或沿海陆域活动造成中华人民共和国领域和其他管辖海域内的海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区损害提起的环境资源公益诉讼，由损害发生地、损害结果地或采取预防措施地的海事法院管辖”。

六、结语

管辖是海洋环境公益诉讼的起始环节。构建完善的管辖制度，对海洋环境公益诉讼的顺利开启、海洋环境监督管理部门与检察机关诉权的及时行使，以及涉外案件中我国海洋权益的有力维护，均起到重要的保障作用。我国海洋环境公益诉讼管辖制度的完善，关键在于管辖连接点、管辖法院和管辖事项的明确性。为此，应抓住《海诉法》修改的契机，将海洋环境公益诉讼纳入海事法院的专门管辖范围，并清晰界定海事法院的管辖连接点为“损害发生地、损害结果地或采取预防措施地”；构建海事法院“三审合一”常态化管辖制度，通过立法明确海事法院对海洋环境资源刑事案件的管辖权；将海洋环境公益诉讼保护法益从我国管辖海域环境拓展至海洋生态系统整体，确保海洋环境公益诉讼管辖制度能够适用于海陆交叉区域的环境公益诉讼。