党的十八届五中全会明确提出推进健康中国建设，这是从落实“四个全面”战略布局、促进经济社会发展全局出发，对未来一段时期发展卫生健康事业、更好地维护和增进人民群众健康作出的一项制度性安排^{[1 – 2]}。自2016年10月25日中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《纲要》）^[3]后，各地区各部门结合实际，制定本地区健康规划，贯彻落实推进健康中国2030建设，使健康中国建设进入实质性发展，各省市根据现实制定的健康规划纲要成为推进健康中国建设的重要政策性文件。因此，本研究收集2016年10月 — 2018年8月《纲要》发布后地方政府制定的“健康中国2030”相关的政策文本，采用内容分析法和对比分析法，借助NVivo软件，对21个省市21篇健康政策文本进行分析，探讨推进“共建共享、全民健康”的健康中国建设的实施路径。

研究拟采集全国除港澳台外31个省、市、自治区于2016年10月25日 — 2018年8月31日制定公开的“健康2030”战略规划文本，资料文本由各省卫生健康委员会官网、各省人民政府官网公开下载获得。资料收集共获得全文21篇，包括北京市，天津市，上海市，江苏省，安徽省，河北省，山西省，辽宁省，吉林省，黑龙江省，福建省，江西省，山东省，河南省，湖北省，湖南省，云南省，甘肃省，内蒙古自治区，广西壮族自治区，宁夏回族自治区。另从公开渠道暂未获得重庆市，青海省，广东省，海南省，贵州省，陕西省，浙江省，四川省，西藏自治区，新疆维吾尔自治区等10个省市相关规划文本，10个地区的政策文本皆为媒体相关报道，并无全文或涉及主要内容，基于研究方案的可行性和可操作性考虑，无法纳入研究对象。最终研究选取从公开渠道收集、可被识别的21份规划文本作为研究对象。

采用内容分析法、对比分析法构建方法论框架，借助NVivo 11.0软件对21份健康政策文本进行分析。NVivo 11.0是1999年美国QSR公司（Qualitative Solutions and Research Pty Ltd. 定性解决方案和研究有限公司）研发的可用于定性和定量研究相结合的软件，发展到现在已经升级到第11版^[4]。NVivo 11.0软件能够协助研究者完成文字、图片、声音甚至视频等资料的收集、整理、分析以及呈现工作，可以增进质性研究的严谨性、信实度和趣味性。编码是按题目、主题或案例收集、整理资料的过程。节点是用于编码的容器，允许在一个位置收集相关材料以便可以发现材料中呈现出的模式和想法。NVivo 11.0编码功能主要分为两种：自由节点（free nodes）和树状节点（tree nodes）^[5]，自由节点可作为子节点归入树状节点，则树状节点成为父节点。本研究编码按照开放编码（open coding）、主轴编码（axial coding）和选择编码（selective coding）的顺序进行。

利用NVivo 11.0外部数据导入功能导入21个省市健康政策文本，在仔细阅读全部健康政策文本的前提下对照《纲要》，将21个省市健康政策文本进行编码。由于研究内容具有鲜明的框架，只需在各个内容维度下运用扎根理论探究内容结构的内在逻辑和深层内涵^[6]。因此将文本中的一级标题和二级标题逐一对照编码为父节点和子节点，对相同父节点或子节点进行整合，最后根据父节点的性质再次归类整合。在对所有文本编码结束后，利用软件分类提取某一节点下的所有内容，在同一层次下对不同省市在推进其“健康2030”建设所制定的内容进行比较，进一步分析与归纳后，根据节点的内容对节点的名称、位置等进行必要的修改，得出初步结论。返回所有健康文本中，验证初步结论的合理性，必要时继续进行编码修改，得出最终结论。

为了从宏观角度探索各地方政府制定健康战略的整体情况，本文将《纲要》和21个省市地方政府制定的健康政策文本进行对比分析，得到描述性统计结果（表1），共得出7个父节点和603个子节点。《纲要》内容可分类为指导思想、基本原则、主要目标、建设任务、保障实施和组织实施6个节点。由表1可看出各地方政府健康政策在整体上与《纲要》基本一致，地方政府在制定地方健康战略时基本涵盖指导思想、基本原则、主要目标等6大内容，部分省市根据自身省情撰写“规划背景”内容。通过文本分析发现云南、山西、山东、江西、广西、安徽等6个省市基于《纲要》的框架进行制定健康政策，15个省份如天津、上海、北京、福建等在涵盖《纲要》内容的基础上结合省情将结构重新整合，形成健康规划纲要。由此可见，在中央带领下，各地方政府和中央齐头并进形成推进“健康中国”建设的合力。通过NVivo 11.0中“文本搜索”功能以“健康中国”为搜索对象对21个省市的健康政策文本进行查找，查找到其中来源于18份材料的52个完全匹配的项，说明地方政府的健康政策文本基本以建设“健康中国”为指导，将“共建共享、全民健康”的主题贯穿本省市的健康建设之中，以推进健康中国战略为旨归。运用NVivo 11.0中“聚类分析”功能，按单词相似性将21省市政策文本和《纲要》的编码节点进行聚类分析，得到Pearson相关系数最高值达到 0.97（健康中国与健康江西），最小值也有 0.73（健康中国与健康湖北），这说明了这21份政策文本和《纲要》存在极强的正相关性，地方政府的政策制定以《纲要》为指导，另一方面恰也反映了各省份政策文本存在内容高度雷同、缺乏创新的问题。

表 1

表 1 父节点参考点数值统计表 父节点名称 材料来源数 参考点数 规划背景 8 8 指导思想 20 20 基本原则 20 20 主要目标 20 20 建设任务 21 372 保障实施 20 103 组织实施 21 60

表 1 父节点参考点数值统计表

图 1

图 1 《“健康中国2030”规划纲要》词频

图 2

图 2 21份省市健康政策文本词频

运用NVivo 11.0软件中的“词频”功能自动统计特定词汇或句子在文本中出现的频数，并可通过“词语云”这一图示功能直观地展现出来。“词语云”中的字号大小代表该词或句子在政策文本中出现频数的多少，字号越大出现次数越多，反之亦然^[7]。图1和图2分别展示了《纲要》和21个省份健康政策文本词频，从图中可以看出出现频次较多的词汇大同小异，而21个省市的“词语云”图更加密集，说明地方政府与健康中国共同关注的指标类似，且数量增多，指标更具体全面。

表 2

表 2 《“健康中国2030”规划纲要》主要健康指标 健康领域 主要健康指标 健康水平 人均预期寿命（岁） 婴儿死亡率（‰） ≤ 5岁儿童死亡率（‰） 孕产妇死亡率（1/10万） 城乡居民达到《国民体质测定标准》合格以上的人数比例（%） 居民健康素养水平（%） 健康生活 经常参加体育锻炼人数（亿人） 重大慢性病过早死亡率（%） 健康服务与保障 每千常住人口执业（助理）医师数（人） 个人卫生支出占卫生总费用的比重（%） 健康环境 地级及以上城市空气质量优良天数比率（%） 地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例（%） 健康产业 健康服务业总规模（万亿元）

表 2 《“健康中国2030”规划纲要》主要健康指标

表 3

表 3 部分省市健康政策文本新增健康指标 健康生活 健康服务与保障 健康环境 健康产业 江苏 成人吸烟率 农村无害化卫生户厕普及率（%） 医药制造业工业总产值（亿元） 北京 人均体育场地面积（平方米）、绿色出行比例（%） 严重精神障碍患者接受社区康复服务率（%）、中医药健康服务覆盖人群（%）、每千名户籍老年人养老机构床位数 森林覆盖率（%）、人均公园绿地面积（m2）、PM2.5年均浓度、生活垃圾无害化处理率（%）、全市公厕达标率（%）、重点食品抽检合格率（%）、药品抽检合格率（%） 上海 参加健康自我管理小组的人数 常见恶性肿瘤诊断时早期比例（%） 受污染地块及耕地安全利用率（%）、建成区绿化覆盖率（%）、主要食品安全总体监测合格率（%）、药品质量抽检总体合格率（%） 山东 青少年学生体质健康标准达标优秀率（%） ≥ 65岁老年人健康管理率（%） 主要食品药品食用农产品质量安全抽检合格率（%） 福建 主要食品药品食用农产品质量安全抽检合格率（%） 湖南 人均体育场地面积（m2） 安徽 劳动者职业健康监护档案建立率（%） 广西 市县级广播电视开设健康教育栏目（%） 、健康教育栏目播出频率（次/月）、应激救护知识和技能普及率（%） 基本医疗保险参保率（%）、免疫规划疫苗接种率（%）、居民艾滋病防治知晓率（%）、在册的严重精神障碍患者管理率（%）、广西生产药品食品评价性抽验总体合格率（%）、食用农产品质量抽验合格率（%） 禽畜圈养率（%）、建材质量抽查合格率（%） 海南 人均体育场地面积（m2） 宁夏 人均体育场地面积（m2） 城镇生活污水集中处理率（%）、城镇生活垃圾无害化处理率（%）、农村生活垃圾处理率（%） 　　注：未列出省份为数据缺失。

表 3 部分省市健康政策文本新增健康指标

为深入具体分析各省市制定健康战略的情况，本文从21个省市的健康政策文本中筛选提取父节点编码为“主要目标”内容中的健康指标进行对比。根据《纲要》的主要健康指标，分为5个领域和13个指标（表2），各地方政府保留了健康中国战略的主要指标，同时在不同领域有所侧重，具体新增指标见表3。地方政府健康政策的建设目标更加多样化，健康指标更加全面。由表3可知地方政府更加关注“健康环境、健康服务与保障、健康生活”领域，新增指标数量分别是17、14、10个。但有个别指标如“人均体育场地面积”、“主要食品药品食用农产品质量安全抽检合格率”存在隶属领域不分的情况这可能说明地方政府对该指标的解释不同，也侧面反映了健康指标分类缺乏统一规范。

表 4

表 4 21省市地方政府“建设任务”参考点分布情况 父节点 一级子节点 二级子节点（按参考点数值降序排列） 参考点数量 建设任务 普及健康生活 提高全民身体素质、加强健康教育、塑造健康行为、建设健康文化、加强人口发展战略、保障学生健康 77 优化健康服务 强化覆盖全民的公共卫生、提供优质高效的医疗服务、加强重点人群健康、充分发挥中医药优势、补齐基层健康服务短板、完善健康服务公共政策 92 完善健康保障 健全医疗保障体系、完善药品供应体系、发展商业健康保险、建立长期护理保险 55 建设健康环境 深入开展爱国卫生运动、完善公共安全体系、保障食品药品安全、加强影响健康的环境治理、保护生态环境 89 发展健康产业 促进医药产业发展、发展健康服务新业态、优化多元办医格局、积极发展健身休闲运动产业 77

表 4 21省市地方政府“建设任务”参考点分布情况

为了进一步分析各地方政府健康政策的侧重内容，本研究对各地方政府政策文本中父节点为“建设任务”的内容进行对比分析，根据“普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业”5个一级子节点下的二级子节点的参考点数量（表4）以及二级子节点的文本内容，结合政策文本的编码覆盖范围（覆盖率愈高，对于内容的描述篇幅愈大，以此说明地方政府对此部分内容的重视程度），描述地方政府在不同健康领域侧重的情况。从参考点数值来看，地方政府目前主要集中精力在“优化健康服务”与“建设健康环境”的建设任务上，“普及健康生活”和“发展健康产业”同步推进，该结果指向与“建设目标”中的新增健康指标的结果指向相对应。

从文本内容来看，“普及健康生活”节点的二级子节点按参考点数量降序排列分别是“提高全民身体素质、加强健康教育、塑造健康行为”。根据“词频查询功能”显示，词频前五位分别为健康、体育、健身、教育、全民，与参考点数值提示结果一致。说明地方政府均注重通过体育活动来提高全民身体素质，同时注重健康教育以提高公民的健康素养、促进公民的健康行为，其中特别重视学校教育和心理健康教育。通过分析文本发现，部分地区结合地域特色推广体育活动，如北京、天津、黑龙江等省市积极开展冰雪活动，广西发展特色的抢花炮、跳竹杠等传统民族民俗运动项目。除此之外，江苏省和福建省还强调通过健康教育提升全民的自救互救能力、促进全民健康。

一级子节点“优化健康服务”的文本覆盖率前五位地方政府政策文本分别是甘肃、湖南、湖北、云南、江西，上海市文本覆盖率最短。对文本进行分析发现，覆盖率的差异主要在于各地方政府对重点人群健康的关注不同。地方政府普遍关注妇幼、老年人群健康，对低收入人群健康也有不同程度的关注。甘肃、广西、福建策划健康扶贫专题，云南、安徽、吉林、江西、河北、山东、内蒙关注贫困人口健康，宁夏深化闽宁东西扶贫协作，其余经济较发达地区关注较少或并无提及。除此之外，在中医药领域，地方政府充分发挥省域特色，云南推进以傣医、彝医、藏医为代表的特色医院建设和发展，广西振兴中医药壮瑶医药，宁夏发挥中回医药优势。

“完善健康保障”领域地方政府致力于健全以基本医疗保障为主体、其他多种形式补充保险和商业健康保险为补充的多层次医疗保障体系，完善药品政策和深化药品与耗材流通体制改革。广西、宁夏等17个地方政府要完善医疗救助体系，江苏、上海等6个地方政府提及建立长期护理保险体系。

“建设健康环境”领域地方政府普遍重视，严格依照《纲要》指导，积极深入开展爱国卫生运动、完善公共安全体系、保障食品药品安全、加强影响健康的环境治理。对于健康城镇建设行动、环境问题治理等任务均进行阶段性目标规划。“发展健康产业”领域地方政府也是根据《“健康中国2030”规划纲要》要求，促进医药产业发展、发展健康服务新业态、优化多元办医格局、积极发展健身休闲运动产业。

地方政府在中央《纲要》的指导下，制定各自省份健康政策文本，立足实际，发挥特色。根据经济发展水平，如中西部地区集中精力提高健康服务质量，普遍更加关注贫困人口健康状况；江苏、上海等沿海人口密集地区开始注重长期护理保险的建立，着力解决人口老龄化带来的医疗卫生问题。根据地域文化，云南、广西等富有民族特色的省份将民俗文化融入健康政策中，发挥民族医药特色，调动少数民族的积极性，改善全民健康素质。

《纲要》作为制度性文件指引方向，地方政府在制定健康政策文本过程中要以《纲要》为参照但部分政府过分依赖《纲要》，往往使得省域之间的健康政策具有高度相似性，地方特色挖掘不足，形式单调，缺乏创新性和针对性。作为地方性政策文件，对“怎么做到”“怎么做好”关注不足，缺乏应用性，仍停留在关注“做什么”的阶段。地方政府制定的健康政策文本是上承《“健康中国2030”规划纲要》，下启各地市各项具体规章制度的重要政策性文件，是健康政策推进阶段各类目标要求的“指导手册”。地方政府要立足于省情，明确“过去怎么样”、“现实情况如何”等因素^[7]，树立问题意识，坚持问题导向，因地制宜，才能在接受《纲要》方向的引领下分解重点工作和任务，制定出具有针对性、创新性、可实践性的健康政策，使各地市实施过程中有依据能落实，有目标能实现。

调查样本中的省域健康政策文本结构清晰，层级明确，简明易懂，多数省份重新整合《纲要》内容，如福建省利用五大工程、三大平台、五大保障来落实建设任务；部分省份根据重点内容策划专栏，如安徽省通过设立专栏加以强调落实各项建设任务。既涵盖《纲要》的全部内涵，又发挥地方政府的自主性，配合地方政府的工作方式加以落实，有效推进健康中国战略实施。

省域健康政策文本作为健康中国建设推进过程中的“指导手册”和“咨询手册”，一经核准发布就要求各级部门循章而为。因此政策文本对各项建设目标和任务的责任单位和配合单位应该予以明确的规定，避免各级部门互相推诿扯皮的现象。但研究样本中只有福建、湖北、湖南、安徽、吉林、辽宁等6个省份对责任单位进行了明确的规定，大部分省份缺少责任单位，权责不明，容易导致各级部门在执行政策时分工不清重复工作，资源浪费降低效率。地方政府在制定健康政策文本时应该明晰各部门的权责划分，厘清责任边界，明确责任内容，强化责任考核，严格责任追究，将健康建设列入社会经济发展规划，将主要健康指标纳入各级党委和政府考核指标，严格规定各分目标完成的期限，做好相关任务的实施落实工作^{[8 – 9]}，确保健康政策的有效执行，稳步推进健康中国建设。

目前我国卫生健康事业加快发展，深化医改取得重大阶段性成效，中国特色基本医疗卫生制度框架基本建立。但是我国“大卫生、大健康”理念还未牢固树立，健康中国建设面临着人口老龄化加速和疾病谱变化、三医联动改革滞后、健康领域投入不足、环境污染和食品安全问题形势仍然严峻等挑战^[10]，因此各地方政府积极抓住主要矛盾，根据实际情况集中主要精力优化健康服务、建设健康环境，极力强优势补短板，把握重点和方位，解决面临的最紧迫的卫生问题。卫健部门要与其他部门积极联动，加强跨部门合作的力度^[11]，形成主动考虑健康问题的新理念，将健康融入所有政策。

同时健康中国建设的推进，绝不能仅靠政府部门和医疗卫生系统的力量^[12]，更需要全社会集思广益共同参与。我国进入全面建成小康社会决胜期，卫生健康事业的发展也进入新时代。站在更高的历史起点上，我们既要对以往证实有效的发展规律和地方经验继续坚持和借鉴，又要积极发挥社会力量，在养老产业、保险市场、互联网医疗等健康新领域继续探索，同步推进新兴卫生健康事业。在实践与探索中发展和巩固“大卫生观”，动员全社会共同参与，为推进卫生事业发展贡献更多新思路、新模式。

本研究选用21份省域健康政策文本为研究对象，运用NVivo 11.0软件的词频分析、聚类分析、参考点等功能探讨地方政府制定健康政策的情况。由于前期编码工作的复杂性和主观性，本研究尚存在诸多缺陷和不足，且在利用词频分析功能时，由于软件固有设置，无法剔除无意义的虚词，可能对结果造成一定影响。但本研究结合健康政策文本与NVivo质性研究软件进行数据处理和分析，对健康中国政策研究而言是一种积极有益的尝试，也为日后相关研究提供了新思路。