立法过程具有地方性，当一个国家部分领域出现的法律关系缺乏一定的法律规范予以调整时，必须采取地方化的协调措施予以解决^[1]。立法过程又具有时代性^[2]，社会经济的发展、新的技术的应用使得妇女保健（以下简称“妇保”）工作中新的法律关系不断出现，对妇保法律体系不断提出新的要求^[3]。因此，立法者应当重视因地制宜、因时制宜对相关法律体系进行动态的完善。当前对妇保工作中完善立法的研究主要集中于的完善立法的建议和实践^{[4 – 5]}，尚未有对主动完善妇保法律体系程度的研究^{[6 – 7]}。本研究以京沪两地为例，分析两地主动完善妇保法律体系程度的变化趋势，并明确一个地区主动完善法律体系的对规范各方行为的重要性及对其量化评价的可行性。

本文拟通过国家和京沪两地制定和修改法律、法规和规范性文件情况来判断主动完善法律体系的程度，为此需要系统收集国家和京沪两地妇保工作相关的所有法律、法规和规范性文件，收集方法见《京沪妇女保健法律体系的完备程度》一文。最终京沪两地分别纳入232份和417份文件，对其进行逐一阅读，摘录“发布时间”和“发布主体”等内容。为明确主动完善法律体系的程度和孕产妇死亡率的关系，检索京沪历年《北京市卫生计生事业发展统计公报》^[8] 和《上海市卫生计生数据》^[9]获取两地2000 — 2017年户籍人口孕产妇死亡率。

逐一判断国家层面妇保相关法律法规发布后是否有修订（如有，则得分，否则不得分）、京沪两地是否发布妇保相关的地方性法规或条例（如发布，则得分，否则不得分），并判断其发布时间是否早于国家层面（如早于国家层面则得分，否则不得分），累加上述三点评分得到两地主动完善妇保法律体系的程度（程度评分以百分比表示，满分为100 %）。为确保数据收集和摘录的一致性，本研究采用不同成员分别阅读和摘录同一批法律文件的方式进行重复测量，重测信度为0.829，表明收集的资料有很好的可信度。

所有资料使用Excel 2013进行摘录、整理并建立数据库，运用统计软件SPSS 18.0进行分析处理。使用Spearman相关分析两地在主动完善妇保法律体系的程度与孕产妇死亡率的相关性；使用单因素线性回归模型分别分析两地主动完善相关法律体系的程度对孕产妇死亡率的影响。

表 1

表 1 京沪两地主动完善妇保法律体系程度及孕产妇死亡率变迁情况 年份 主动完善妇保法律体系的程度评分（%） 孕产妇死亡率（1/10万） 北京 上海 北京 上海 1990 0.0 0.0 25.0 23.8 1991 0.0 0.0 24.0 23.4 1992 0.0 0.0 30.1 28.5 1993 0.0 0.0 16.5 27.3 1994 0.0 0.0 18.9 30.3 1995 33.3 0.0 22.3 24.0 1996 33.3 33.3 15.3 22.1 1997 33.3 33.3 23.7 12.5 1998 33.3 33.3 10.5 11.4 1999 33.3 33.3 17.5 13.7 2000 33.3 33.3 9.7 9.6 2001 33.3 33.3 11.7 9.0 2002 33.3 33.3 15.1 10.0 2003 33.3 33.3 15.6 12.0 2004 33.3 33.3 15.2 10.8 2005 33.3 33.3 15.9 1.4 2006 33.3 33.3 7.9 8.3 2007 33.3 33.3 16.7 6.7 2008 33.3 33.3 18.5 6.9 2009 66.6 66.6 14.6 7.1 2010 66.6 66.6 12.1 5.3 2011 66.6 66.6 9.1 1.0 2012 66.6 66.6 6.1 4.3 2013 66.6 66.6 9.5 7.7 2014 66.6 66.6 7.2 3.4 2015 66.6 66.6 8.7 4.2 2016 66.6 66.6 10.8 2.5 2017 66.6 66.6 8.2 1.0

表 1 京沪两地主动完善妇保法律体系程度及孕产妇死亡率变迁情况

北京主动完善妇保法律体系的程度评分于1995年和2009年有两次提升，上海主动完善妇保法律体系的程度评分则于1996年和2009年有两次提升。1995年前，京沪两地主动完善法律体系的3个判断项均未得分。我国于1995年颁布《中华人民共和国母婴保健法》^[10]后，北京与上海先后在1995年和1996年分别制定了《北京市实施<中华人民共和国母婴保健法>办法》^[11]和《上海市母婴保健条例》^[12]两部地方性法规，两地主动完善妇保法律体系的程度评分因此由0 %提升到了33.3 %；我国在2009年修改《中华人民共和国母婴保健法》，修改了业务部门非法开展相关手术等行为的法律责任后，京沪两地该指标评分由33.3 %提升到了66.6 %。以上分析显示，我国国家层面已能够对相关法律法规进行主动完善，京沪两地则已能够做到根据地方实际设置相应的地方性法规、条例。但京沪两地出台地方性法规、条例的时间均晚于我国的母婴保健法，即未能先于国家对妇保工作各方行为设置法律规范。

图 1

图 1 北京主动完善妇保工作法律体系程度评分与孕产妇死亡率变化趋势

表 2

表 2 京沪两地主动完善妇保法律体系的程度与孕产妇死亡率回归分析 城市 β t值 P值 调整R2 北京 主动完善法律体系的程度 – 0.729 – 5.438 < 0.001 0.514 截距 19.438 16.700 < 0.001 上海 主动完善法律体系的程度 – 0.853 – 8.335 < 0.001 0.717 截距 19.438 15.625 < 0.001

表 2 京沪两地主动完善妇保法律体系的程度与孕产妇死亡率回归分析

图 2

图 2 上海主动完善妇保工作法律体系程度评分与孕产妇死亡率变化趋势

1990 — 2017年，两地主动完善法律体系的程度与孕产妇死亡率变化趋势的关系见图1、图2，京沪两地孕产妇死亡率和当地主动完善相关法律体系的程度间的相关系数分别为 – 0.787和 – 0.878，差异均有统计学意义（P < 0.01）。拟合回归方程显示，主动完善妇保法律体系的程度对两地孕产妇死亡率下降的解释程度分别为51.4 %和71.7 %。这提示主动妇保法律体系可以通过带动管理运行机制的完善和服务的开展，改善妇保工作效果。

京沪均能主动对妇保法律体系进行完善性补充。法律应当适应社会形势变化，与时俱进，不断发展完善^[13]。美国著名法学家卡多佐指出，“法律就像旅行一样，必须为明天做准备 —— 它必须具备成长的原则”^[14]，亦是强调因时因地更新法律的重要性。上世纪九十年代以来，随着国家对妇保法律法规的修正和京沪两地相关的地方性法规颁布，京沪主动完善妇保法律体系的程度有较大提升 —— 研究结果显示，两地主动完善妇保法律体系的程度评分在1995年以来均从0 %上升到66.6 %。

京沪对法律体系的主动完善已发挥了对妇保工作的规范作用。随着主动完善妇保法律体系的程度提升，两地孕产妇死亡率不断下降（分别由1990年的25.0/10万和23.8/10万下降到2017年的8.2/10万和1.0/10万，相关系数分别为 – 0.787和 – 0.878），这提示对法律体系的主动完善可能规范妇保工作各方的行为。卫生系统宏观模型^[15]认为，法律处于政治维度，受到经济和文化维度的影响，并影响着过程子模中管理、资源等的变化。一个地区若能因时制宜、因地制宜地主动完善法律体系，则理论上也会规范妇保工作各方行为，表现为促进内部子模中资源配置、管理运行机制等适宜程度的提升，有利于服务的开展。这一系列变化的综合作用即可促进健康结果的改善。以北京为例，平行研究表明，主动完善妇保法律体系的程度在1990 — 2017年间不断上升的同时，财力资源配置的适宜程度评分从28.5 %上升到42.6 %，评价标准可落实程度评分由12.7 %上升至42.6 %，功能服务的覆盖程度评分从80.0 %上升到90.0 %，孕产妇死亡率也大大降低，佐证了主动完善法律体系对规范妇保工作各方行为的作用。因此，项目组认为，适宜的妇保体系“应能主动弥补相关法律规制的欠缺，针对特定区域、特定问题和特定需要因地制宜开展完善性补充。”

法律体系的主动完善对上海妇保工作各方行为的规范作用强于北京。理论上，若法律体系得到不断完善并在实践工作中得到落实，则越能够对各方行为起到规范作用。本研究显示，两地主动完善妇保法律体系的程度相同，但上海主动完善妇保法律体系的程度与孕产妇死亡率的相关性强于北京（决定系数上海0.717，北京0.514），妇女健康结果指标也优于北京，这提示上海对法律体系的主动完善带动资源配置、管理运行和服务开展等卫生系统内部要素的适宜程度的提升方面优于北京。据平行研究，2017年上海在财力资源配置的适宜程度评分、计划评价机制的健全程度评分和功能服务定量可考核程度评分为69.37 %、57.92 %和90.00 %，高于北京的38.0 %、52.68 %和70.00 %，佐证了这一点。因此，可以认为上海主动完善法律体系对妇保工作各方行为的规范作用强于北京。

孕产妇死亡率的变化是诸多因素共同作用的结果，未来仍需要通过多因素分析等方式才能定量地确定主动完善妇保法律体系程度对孕产妇死亡率变化究竟可以起到何种程度的作用。

本研究尝试对一个地方主动完善妇保法律体系的程度进行量化分析，结果表明该方法能够清晰地显示京沪两地在此方面工作的异同。同时，该方法所基于的资料均为公开资料，数据真实可信且可重复，故可以认为本研究所探索的衡量一个地区主动完善妇保工作法律体系程度的方法具备可行性和可推广性，可尝试在传染病防制、儿童保健等公共卫生领域进一步应用。