随着中国政府的职能与定位逐渐变化，履行政府职能和提高服务效率是构建公共服务型政府的首要任务^[1]。疾病预防控制是政府公共服务的重要组成部分，自2003年SARS以来受到高度重视，政府对其各项投入逐年增加^{[2, 3]}，其提供服务的效率自然备受关注。由于疾病预防控制中心(以下简称疾控中心)属于典型的“多投入、多产出”部门，在众多效率分析方法中，数据包络分析法(data envelopment analysis,DEA)是较为适宜的方法。DEA的理论发展十分成熟，已被广泛应用于公共服务^{[4, 5]}、医疗机构^{[6, 7]}的效率评价，但将该方法运用于疾控中心效率评估的研究较少。县级疾控中心处于中国“国家-省-市-县”四级疾病预防控制体系的“网底”，直接为老百姓提供公共卫生服务，其效率的高低对整个体系的服务提供具有重要影响。因此，本研究于2013年11月在全国范围内系统抽样选取416个县级疾控中心，构建基于DEA的评价模型评价其2012年的服务提供效率，并利用投影分析明确存在的不足，促进机构有效履行公共服务职能。 1 资料与方法 1.1 抽样设计

按假设检验样本容量计算公式，选取“每千人口政府对疾控中心的财政投入”作为关键指标，取检验水准α为0.05，第Ⅱ类错误β为0.05，共需抽取458个县级疾控中心。采用系统抽样的方法，将全国31个省(自治区、直辖市)的 2 858 个县级疾控中心按照行政区码从小到大顺序排列，用随机数确定第1个样本机构后，每间隔6个抽取1个作为样本机构，最终抽取所需的458个样本机构，并确保其均匀分布在全国31个省(自治区、直辖市)中。 1.2 资料收集

县级疾控中心投入、产出指标集及影响因素指标相关数据可通过疾病预防控制管理信息平台收集获得。该信息平台由国家卫生计生委疾病预防控制局与课题组共同开发，并要求省、市、县三级疾控中心每年通过平台填报基础数据。填报的数据包括资源配置、服务能力和各项职能的完成情况等3 000余项指标。管理信息平台通过设置逻辑判断与审核程序对填报数据进行质量控制；基础数据从后台数据库中以Microsoft SQL Server 2008导出后进行整理，对异常值或部分缺失数据通过电子邮件或电话进行校对和补充。本研究主要利用2012年度数据进行分析。458个样本疾控中心中共有416个机构具有完整的填报数据，其他有缺失数据的机构不纳入分析。 1.3 方法 1.3.1 数据包络分析

数据包络分析法(DEA)是以计算相对效率为基础的非参数统计方法，用于评价具有相同类型的多投入、多产出的决策单元(decision making units ，DMU)。其基本思想是将一定数量的DMU构成被评价群体，通过投入与产出比率的分析，确定有效生产前沿面(即“包络面”)，并根据各DMU与有效生产前沿面的距离确定其是否为DEA有效。此外，通过投影分析的方法指出非DEA有效DMU投入过剩或产出不足的指标，明确改进的方向^{[8, 9]}。

DEA效率评价主要从总体效率、技术效率和规模效率3个角度展开。其中：(1)总体有效是指技术和规模同时有效。(2)技术有效是指以现有的资源投入达到了最大的产出，即疾控中心的各项投入已经被充分地利用，达到了其最佳产出值。(3)规模有效也称规模效率不变，是指在当前的技术条件下，疾控中心的生产规模处于最佳状态，即：当投入增加一倍时，产出也恰好增加一倍；若产出大于一倍，则称规模效益递增；如果产出小于一倍，则称规模效益递减。

考虑到疾控中心重点关注如何利用现有的投入资源为公众提供更多的公共卫生服务，本研究采用基于产出导向的CCR模型计算总体效率，采用BCC模型计算纯技术效率，规模效率=总体效率/技术效率。 1.3.2 关联分析

本研究主要是通过关联分析寻找出投入、产出指标集中不同亚类别的典型指标，为后续筛选和确定纳入DEA模型的评价指标提供基础。选取的方法为：计算各类别中每个指标和其他指标相关系数的平均数(R²_i)，其计算公式为^[6]:

R_i²=(∑r_ij²)/(m-1)

利用Excel 2013进行数据整理，利用SPSS 20.0软件进行统计分析，主要包括描述性分析、相关分析等；采用MaxDEA 6.0进行DEA效率分析与投影分析。 2 结 果 2.1 评价指标的筛选 2.1.1 构建投入、产出指标集(表 1)

通过系统查阅文献资料，归纳总结国内外描述疾控中心的投入与产出指标，并结合指标的可获得性，初步形成备选的投入、产出指标集。借鉴“结构－过程－结果”原理，结合疾病预防控制工作的特性，将收集到的投入与产出指标进一步归类：依据维持机构正常运转所需的人、财、物3类基本资源，将投入指标归为人力、财力和物力3类；依据疾控中心应提供的7类公共卫生服务^[10]，将产出指标归为七类。最终，确定了三类13个投入指标和七类21个产出指标作为备选指标集。

表 1

表 1 疾控中心DEA效率评价投入、产出指标 指标分类 类别 指标 投入指标 人力 机构在职人员数、每10万人口在职人员数、卫生技术人员数、本科以上人员数 财力 人员经费、公用经费、防治专项经费、正常维持经费+防治专项经费、服务收入 物力 固定资产总额、工作用房建筑面积、人均实验室面积、设备配置总数 产出指标 疾病预防与控制 五苗接种总人数(五苗：卡介苗、乙肝疫苗、脊髓灰质炎疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗)、已开展监测的传染病病种数、接受抗病毒治疗的艾滋病人数、辖区发现结核病新涂阳病人数、结核病系统管理病人数、病媒监测任务完成数 突发公共卫生事件应急处置 应急物品储备种类数、已具备的各类预案和技术方案总数 信息管理 及时报告的信息数据种类、实际分析的信息数据种类 健康危害因素监测 实际开展职业健康监护人数、实际开展职业危害监测的危害因素种类数、实际开展放射工作人员个人剂量检测人数、已监测的各类食品样品项目数、已监测的各类生活饮用水项目数、实际进行学生常见病防治工作督导的学校数 实验室检验 实际开展的A类检验项目数 健康教育与健康促进 主要卫生宣传活动次数 技术指导与应用研究 对下级单位实际开展专业培训项目数、现场专业技术人员下基层专业指导总天数、专业人员下基层指导的医疗卫生机构数

表 1 疾控中心DEA效率评价投入、产出指标

依照指标精简原则和关联分析法，在备选指标集的每一类指标中选取一个指标作为该类别的典型指标，纳入DEA模型的投入/产出指标。以人力指标为例，“卫生技术人员数”与“机构在职人员数”的R²_i值相差不大，分别为0.359和0.354；其次为“本科以上人员数”，其R²_i值为0.134；“每10万人口在职人员数”的R²_i最小，为0.006。 2.1.3 确定投入与产出指标

通过聚类分析在每个类别初筛出典型指标后，还需确保指标在现实工作中具有实际意义，确实能够反映和代表该类工作的实际状况。为此，本研究结合专家咨询论证，最终筛选确定各类别的评价指标。仍以人力指标的确定为例：“机构在职人员数”(0.354)与“卫生技术人员数”(0.359)的R²_i值相差不大，2个指标都是客观描述人员数量的指标，但前者能够更准确地体现疾控中心人力的总体投入状况，因而将“机构在职人员数”作为该类别的典型指标。按照上述思路，最终确定3个投入指标和7个产出指标(表 2)。

表 2

表 2 最终确定的投入与产出指标 指标分类 类别 指标 投入 人力 机构在职人员数 指标 财力 正常维持经费+防治专项经费 物力 房屋设备固定资产总值 产出 疾病预防与控制 五苗接种总人数 指标 突发公共卫生事件应急处置 应急物品储备种类数 信息管理 实际分析的信息数据种类 健康危害因素监测 已监测的各类生活饮用水项目数 实验室检验 实际开展的A类检验项目数 健康教育与促进 主要卫生宣传活动次数 技术指导与应用研究 现场专业技术人员下基层专业指导总天数

表 2 最终确定的投入与产出指标

从不同地区来看，绝大多数指标均呈现出东部>中部>西部的梯度变化趋势；以“应急物品储备种类数”为例，2012年各地区均值为：东部(42.57)>中部(31.74)>西部(21.75)。

表 3

表 3 2012年中国县级疾控中心主要投入和产出指标基本状况 指标 东部 中部 西部 全国 机构在职人员数(人) 54 56 40 50 正常维持经费+防治专项经费(万元) 921.31 432.38 436.10 540.64 房屋设备固定资产总值(万元) 1 086.63 485.33 403.75 588.23 五苗接种总人数(人) 100 869 79 062 54 296 75 140 应急物品储备种类数(种) 42.57 31.74 21.75 30.61 实际分析的信息数据种类(种) 13.46 17.96 7.68 13.37 已监测的各类生活饮用水项目数(项) 3 862.38 1 699.18 1 427.98 2 077.20 实际开展的A类检验项目数(项) 85.41 73.89 53.24 69.16 主要卫生宣传活动次数(次) 11.22 13.54 13.74 13.10 现场专业技术人员下基层专业指导总天数(天) 1 314.41 1 069.79 706.69 995.87

表 3 2012年中国县级疾控中心主要投入和产出指标基本状况

2012年我国县级疾控中心的总体效率值为0.505，仅有7.21%的机构达到了总体有效(技术和规模同时有效)，有55.53%的机构总体效率低于0.500；东、中、西部的平均总体效率分别为0.527、0.545和0.444，总体有效机构比例分别为5.49%、10.06%和4.79%。从纯技术效率看，2012年我国县级疾控中心的平均技术效率为0.687，东、中、西部地区分别为0.782、0.733和0.572，西部地区的效率明显低于东、中部。从全国范围来看，2012年有14.42%的县级疾控中心达到了技术有效，东、中、西部地区达到技术有效的机构比例依次递减，分别为24.18%、16.20%和6.16%。表明在当前规模下，大部分县级疾控中心的投入资源并未得到充分利用。从规模效率的分布看，2012年样本县级疾控中心中有87.98%的机构为规模效率递减，仅有7.21%的机构规模效率不变，另有4.81%为规模效率递增。分地区来看，东、中、西部地区规模递减机构比例分别为92.31%、86.03%与87.67%，而达到规模有效的机构比例分别仅为5.49%、10.06%和4.79%。以上说明全国绝大部分县级疾控中心产出的增加速度要低于投入的增加速度，并未达到最佳规模状态。

表 4

表 4 2012年各地区县级疾控中心规模效率情况分布 规模 效率 东部 中部 西部 全国 个数 % 个数 % 个数 % 个数 % 不变 5 5.49 18 10.06 7 4.79 30 7.21 递减 84 92.31 154 86.03 128 87.67 366 87.98 递增 2 2.20 7 3.91 11 7.53 20 4.81 合计 91 100.00 179 100.00 146 100.00 416 100.00

表 4 2012年各地区县级疾控中心规模效率情况分布

本研究利用CCR模型进行投影分析，可获得各非DEA有效的样本疾控中心的投影值(即理论上的最优值)，通过比较各投入/产出指标实际值与投影值的差距，明确非DEA有效机构“投入相对过剩”以及“产出相对不足”的情况。投入指标方面，在当前产出水平下，与达到DEA有效相比，2012年县级疾控中心的总体人员配置已基本满足工作需求，但财政总投入与房屋设备固定资产的利用效率不高。分地区来看，东部地区财政投入和固定资产的差值比例分别为43.5%和41.3%，明显高于中部地区(12.8%和15.9%)和西部地区(18.2%和16.7%)。产出指标方面，7项职能均存在不同程度的产出不足，表明服务量均需要不同程度的提高。若要达到DEA有效，增加产出幅度前3位的分别是突发公共事件应急处置(188.5%)、健康教育(165.7%)和实验室检验(163.6%)。东、中、西部地区距离有效产出差距比例最大的职能有所不同，东部为健康教育和促进(190.2%)、中部为突发公共事件应急处置(176.8%)、西部为信息管理(276.5%)。

表 5

表 5 2012年中国县级疾控中心投入、产出指标累计值投影分析 指标分类 指标 实际值 投影值 差值 比例(%) 投入指标 机构在职人员数(人) 20 685.0 19 909.1 775.9 3.8 正常维持经费+专项经费(万元) 224 906.3 166 955.0 57 951.2 25.8 房屋设备固定资产总值(万元) 244 705.5 180 170.1 64 535.5 26.4 产出指标 五苗接种总人数(人次) 31 258 615.0 74 807 806.5 43 549 191.5 139.3 应急物品储备种类数(种) 12 732.0 36 734.7 24 002.7 188.5 实际分析的信息数据种类数(类) 5 561.0 14 095.9 8534.9 153.5 已监测的各类生活饮用水项目数(项) 864 116.0 2 191 899.2 1 327 783.2 153.7 A类检验项目开展数(项) 28 772.0 75 832.5 47 060.5 163.6 开展卫生宣传活动的次数(次) 5 450.0 14 480.3 9 030.3 165.7 现场专业技术人员下基层专业指导总天数(天) 414 280.0 849 165.6 434 885.6 105.0 注：投入指标：差值=实际值-投影值，比例=差值/实际值×100%；产出指标：差值=投影值-实际值，比例=差值/实际值×100%。

表 5 2012年中国县级疾控中心投入、产出指标累计值投影分析

本研究结果表明，2012年全国县级疾控中心的总体效率平均为0.505，平均技术效率为0.687，87.98%的机构为规模效益递减，表明现阶段我国县级疾控中心的投入产出效率偏低，对投入资源的利用尚不够充分。分析发现，虽然近年来疾控中心的财政投入增长较多，但人员经费与公用经费的投入仍然不足。根据前期课题组测算的经费标准^[11]，2012年我国县级疾控中心的人员经费和公用经费缺口分别为31.4%和67.5%。人员经费不足使得疾控中心留不住高素质人员，公用经费不足导致一些常规工作无法开展，这些均将影响公共卫生服务的提供^[12]，即表现为资源利用效率不高和产出不足。因此，在现有投入水平下，政府应调整投入结构，增加人员经费和公用经费的比例，保证疾控中心既有养人的钱，也有做事的钱，才能使资源投入切实转化为服务产出，提高产出的效率。

投影分析结果显示，县级疾控中心7项职能均存在不同程度的产出不足。提示县级机构需进一步加强工作过程的规范管理和质量控制，不断完善机构的运行和管理机制，实施项目管理，建立有效的绩效考核激励机制，提高公共卫生服务的提供效率。针对7项职能中产出不足比例最大的突发公共事件应急处置，完善应急物品储备是当务之急。应急物品储备是突发公共卫生事件应急能力建设的重要组成部分和物资基础^{[13, 14]}，现阶段平均应急物品储备种类数仅为30.61种，远低于《卫生应急队伍装备参考目录(试行)》(卫办应急发〔2008〕207号)规定的88种。因此，应逐步建立突发应急物资储备的综合协调机制，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，有效地保障应急物资储备^[15]。

本研究引入DEA方法对疾控中心进行效率评价，主要目的是明确现阶段政府大量的人财物等资源投入下，机构利用资源的效率如何，哪些方面的产出仍存在不足，以便更好地履行职能，也呼应了新医改和《卫生事业发展“十二五”规划》中“提高公共卫生服务效率”的要求。当然，作为政府公共服务部门的疾控中心，并非一味鼓励“高效率”，更重要的是确保公共职能履行到位，“养兵千日、用兵一时”，在面对突发公共卫生事件、传染病暴发疫情时能够快速、有效地应对^{[16, 17]}。

DEA方法在一定程度也解决了传统组织绩效评价方法的局限。传统的绩效评价中往往重点关注公共卫生服务的目标产出，较少关注投入指标。那些必要资源投入不足的机构，即便在现有投入下已达到最佳产出，也很有可能难以获得较好的绩效结果，这其实是将政府投入不足的“板子”打在了疾控中心身上^[18]，在一定程度上会挫伤这类机构的工作积极性。当然，利用DEA方法评价效率也有一定的局限性。首先，DEA率值仅是“相对效率”，而非“绝对效率”。某个“DEA有效”的机构是在一个群体中相对其他机构“有效”，并不意味着该机构已100%有效地将投入转化为产出。其次，当DEA评价结果中绝大多数决策单元均为“有效”(即整体效率水平相对较高)时，评价结果的区分度相对较差，此时需引入超DEA模型等方法对上述“有效”机构进行进一步的差异分析。