2009年，“新医改”方案将促进基本公共卫生服务逐步均等化确定为近期5项重点改革之一，国家开始推行基本公共卫生服务项目(简称项目)，并加大了资金投入^〔1〕。项目的实施状况将影响今后对其监管的重点与方向以及基本公共服务均等化的进程。2010年6-8月通过对河南、江苏和重庆3个地区的项目监测数据进行分析，评价项目实施现状及其存在的问题，提出相应的政策建议，为高效利用项目资金和满足居民基本公共卫生服务需求提供理论依据^〔2〕。

在中国东、中、西部分别选取1个典型省份，并在每个样本省确定1个样本县，抽样结果为江苏丹阳市、河南息县、重庆九龙坡区。对3个样本地区的卫生行政部门及项目监管和实施部门进行调查，收集项目服务提供现状的监测数据。

通过国内主要医学文献数据库查阅有关卫生项目及其评价的文献资料，参考相关文件以及卫生统计年报资料中的指标，初步设计和确定评价指标。

选取来自高校、卫生行政部门、政府研究机构等部门的8位专家学者及一些基层工作人员，就项目评价的相关指标进行2轮专家咨询。综合2轮专家意见，确定项目评价指标体系。

在对收集的监测数据进行汇总的基础上，对项目投入、运行、实施结果等指标进行描述性分析，以了解样本地区项目实施的现状。

在对文献、统计年报等资料进行分析和现场调研的基础上，采用Delphi法设计和确立了项目评价指标。评价指标包括由有形投入和无形投入构成的投入指标、由运行质量和运行效率构成的运行指标以及由基本公共卫生服务提供、健康改善和公平性构成的结果指标。课题组将上述一、二级指标细化成具有可测量的诸多三级指标，从而构建出基本公共卫生服务项目评价指标体系。考虑到样本地区实际情况，结合研究目的，课题组对项目实施结果中的基本公共卫生服务提供等部分指标进行调查，并收集数据。

自2009年国家先后出台相关政策文件以来，卫生部专门成立了项目协调工作组和专家组。各地相继制定相应的配套文件，并组织培训，开展督导检查，以及初步建立督查制度。样本地区通过近几年的探索实践，逐步建立了项目组织领导体系，制定下发了项目实施方案、督导考核方案、专项资金核拨管理办法等系列文件，并将基本公共卫生服务纳入了本地区卫生工作目标。样本地区政府、卫生行政部门和各医疗卫生机构分别成立了管理机构。政府部门成立了促进基本公共卫生服务逐步均等化工作领导小组，并在卫生局下设办公室。卫生局下设公共卫生管理服务中心。乡镇卫生院和社区卫生服务中心设立了公共卫生科。由此，通过卫生行政部门的平台搭建，初步建立起了基本公共卫生服务项目的管理制度。

2010年全国人均基本公共卫生项目经费补助标准已达到17.5元。2011年，人均基本公共卫生服务经费标准提高至25元，各级财政投入资金总额将达到300多亿元。样本地区调查资料显示，3个地区均已根据实现基本公共卫生服务逐步均等化的目标，建立和完善投入机制。2010年，江苏丹阳市项目补助标准达人均20元以上，村级承担的基本公共卫生服务补助金额不低于30%。河南息县项目经费标准按单位服务综合成本核定，由县级政府预算统筹安排，县财政局、卫生局监管，以保证各级财政支付的公共卫生经费专款专用，不截留，不挪用。该地区按照绩效考核标准，通过购买服务等方式落实各级各类医疗卫生机构承担规定的公共卫生服务经费。重庆九龙坡区政府按人均15元/年标准自筹资金对农村居民予以同等补助，2010年提高到人均20元/年。基本公共卫生服务经费70%投需方，主要用于提供个体性基本公共卫生服务的补助;30%投供方，主要用于职责性基本公共卫生服务补助。

2009年以来，国家全面加强基本公共卫生服务，项目取得积极进展和成效。目前，已有48.7%的城镇居民和38.1%的农村居民建立了健康档案;2010年，全国孕产妇系统管理率达84.0%，3岁以下儿童系统管理率达81.5%，已为5 714.2万65岁及以上老年人进行了健康检查;近5 000万高血压、糖尿病和重症精神病等慢性病患者得到了规范化管理。

表 1

表 1 样本地区基本公共卫生服务项目提供概况

表 1 样本地区基本公共卫生服务项目提供概况

表中3个地区大多数指标数值均显示较高，项目服务提供状况较好。

从样本地区回收的数据资料可见，3个地区的居民健康档案建档率明显偏低。通过对当地卫生行政部门及基层公共卫生服务机构相关人员的访谈可知，建档率偏低主要由于项目实施机构以及居民未对健康档案产生正确的认识、居民存在信息泄露的担忧、医疗卫生机构对其利用不够等原因造成的。

在“新医改"方案公布前，一些地区已实施了相应的公共卫生项目，但却存在着与国家基本公共卫生服务项目不完全一致的问题。特别是在建立居民健康档案、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病患者管理等项目内容和比重上，需要进一步调整。

由于部门预算项目编制时间紧、主管部门和基层单位调研不足等原因，项目准备不细致，资金下拨滞后，预算执行效率低，缺少人大、审计等监管部门最直接有效的监督。目前，国内绩效评价工作尚处于起步阶段，涉及面不广，绩效考核指标体系不健全，绩效评价结果应用困难。项目管理主要是对实施结果进行一般性检查，监督主要方式是项目单位自检，并逐级上报。由于采用对项目实施状况不定期监督抽查的方式，缺少计划性和系统性，加之项目过多过小且分散，项目执行难以达到预期目标，这在一定程度上造成了资金浪费。

各地卫生行政部门及项目实施单位应加大宣传教育力度，使基层医疗卫生机构及居民对建立居民健康档案形成正确的认识，并加强居民健康档案的保密管理，合理利用其信息以高效利用医疗卫生资源。卫生、财政等部门应切实根据基本公共卫生服务需求和财力状况，按公平性、可及性、成本效益等原则适当扩增项目服务内容和服务群体，以满足居民的基本公共卫生服务需求和加快推进基本公共卫生服务均等化的进程。同时，“新医改"政策出台前各地已经实施的公共卫生项目要及时与国家基本公共卫生服务项目接轨。卫生政策制定者应对卫生资源的合理配置加以关注，以保证地区间卫生资源的可及性和公平性。

各级财政部门在加大资金投入的同时，应加强对项目实施现状的调研，及时对存在的问题加以分析处理。探索人大、财政等部门对项目的监督机制并加大监督力度。建立资金的预拨制度，在拨付资金前，要求实施单位制定合理的项目实施方案，坚持资金拨付与项目实施同步。建立和完善绩效评价机制^〔3〕，灵活运用成本测算法^〔4〕、因子分析法等综合评价方法，以提高绩效评价工作质量。同时将绩效考核评估结果与下一年度经费的拨付挂钩，以强化实施机构的责任感。加强社区参与^〔5〕，鼓励居民参与项目的绩效管理。创新项目采购和支付方式，为基层卫生服务机构建立可持续的筹资机制^{〔6, 7〕}。探索按人头付费、以“公共卫生服务券”等^〔8〕方式购买公共卫生服务的模式，以提高财政资金的使用效率和满足居民基本公共卫生服务的需求。