中国政府在《卫生事业发展“十一五”规划纲要》中提出,到2010年,艾滋病(AIDS) 病毒感染人数控制在150万以内,并制定专项计划,防治经费列入各级财政预算等9项防治艾滋病的措施^〔1〕。中国已建立起多部门合作的国家级艾滋病协调机构,在中央政府34个部委和非政府组织( 社会团体) 领导组成《国务院防治艾滋病协调会议制度》的基础上,成立了国务院防治艾滋病工作委员会,全国31个省和77%的地 ( 市)级政府均成立了相应的领导和协调机制,统一领导、协调多部门、动员全社会力量共同参与艾滋病防治工作。同时,大量的国际组织参与中国艾滋病的防治。本文拟通过对中国艾滋病国际合作项目现状和项目开展情况进行评价,为提高艾滋病防治国际合作项目综合管理水平提供理论依据。现分析报告如下。

20世纪80年代之后,随着艾滋病在全球流行与蔓延,越来越多的国家政府、国际组织和非政府组织对艾滋病的防治有了新的认识: 仅靠一国之力已无法有效防治,必须依赖各国之间深入有效的合作。并逐渐形成了一个多层次的以全球公共健康为中心的、联合国为主导的防治艾滋病合作机制。中国是国际综合防治体系的发起国和受益国,在联合国和有关非政府组织的推动下,国际社会对中国的艾滋病防治进行了广泛的国际援助。《全球艾滋病综合防治项目》中国办公室是综合防治体制下在全球的第25个办公室^〔2〕。国际社会将通过该项目向中国投入1 500 万美元,在中国10 个地区开展艾滋病防治国际合作。自 1990年世界卫生组织帮助云南省初步建立了艾滋病监测体系以来,国际合作项目累计支持云南防治艾滋病工作资金达 1 5亿元,教育培训各类人员4万人次。此后的10 年间,联合国计划发展署、联合国亚太经社理事会、联合国儿童基金会、澳亚利亚红十字会、英国救助儿童会、福特基金会和香港救世会等组织相继在云南省开展了防治艾滋病的合作^〔3〕 。 2002年以后,国际合作项目工作进一步发展。中英性病艾滋病防治合作项目、美国国际发展署项目、中澳项目、全球基金项目、克林顿基金会项目、美国艾伦戴蒙德研究中心项目和其他国际非政府织织项目陆续在云南启动,合作的内容和领域越来越广,合作的水平和层次越来越高。据不完全统计,2005 - 2007年,国际合作项目承诺投入中国的艾滋病防治项目总经费约为2亿美元。

近年来,国际合作项目对中国的援助力度在不断减少,今后的艾滋病防治将主要以国内资助为主。其原因主要有以下几方面: ( 1)中国的经济在不断发展。随着中国经济的发展,中国中央财政每年投入艾滋病防治的经费在逐年增加,从每年1 500 万增加到每年1亿,2007年中央财政用于艾滋病专项防治的经费达到9 44亿元^〔4〕 。( 2) 国际形势在不断变化。2008 年底发生了全球性金融危机,使援助国和机构削减对非洲各国艾滋病项目的援助资金^〔5〕 。例如,全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金会自2002年成立以来为全球140 多个国家提供了156亿美元的资金。目前,该组织每年筹集到的基金已占到全球抗艾滋病总投入的1 /4。不过受金融危机影响,2009 年基金会至少有30~ 40亿美元的捐助承诺没有到位。( 3 )中国艾滋病流行和传播方式出现新的特点。中国的艾滋病发病由高危人群向一般人群扩散,以性传播为主要传播途径,这些新的流行特点使得艾滋病防治的成本不断增加。( 4)国际合作项目在中国的开展使国内的项目管理积累了经验: 目前,中国与国际社会的合作角色发生了变化。国际社会对我国援助经费呈总体下降趋势,对我国援助战略不断调整。世界银行已停止对中国贷款,日本、英国、澳大利亚与我国双边援助规模逐年缩小。与此同时,国际社会对中国卫生合作期待增高。 中国已是世界卫生组织第九大会费国,并且开始自愿捐款。周边和非洲等发展中国家希望中国加强卫生领域的技术和资金援助,增派、新派或复派医疗队,提供相关药品和疫苗等生产技术的转让,合资合作建立医院、医药企业等。欧美等发达国家希望与中国建立机制化的卫生合作,要求在疫情监测信息、病毒毒株交换等方面,更加公开、透明,并开展相关的合作研究。

国际项目的参与,无疑对已进入快速增长期的中国艾滋病防治有着非常深远的意义,然而认识这些项目以及利用这些经验形成我国艾滋病防治的政策框架还存在很多问题,要弄清这些问题,就必须要对艾滋病的国际合作项目进行评价。在20世纪60年代以前,项目评价主要关注的是财务分析,财务分析的好坏是评价项目成败的核心指标。随着公众对政府公共投资的关注增加,欧美一些国家开展了大量的项目评价活动,评价理论研究逐渐深入,现在,项目评价在有些国家已形成了一门产业,越来越受到社会的重视。项目评价广泛应用于卫生领域,中国自20世纪90年代开始大量引进世界卫生组织(WHO )、世界银行(WB)、联合国儿童基金会( UNICEF)、联合国发展计划署( UNDP) 等国际卫生组织和国家双边合作的卫生项目,一些医学院校、研究所也引进了大量的合作项目,对这些合作项目进行评价,能够提高项目的管理水平,提供投资决策的依据^〔6〕 。即使对我国卫生领域的国际资助逐渐减少,国内资助逐渐增加,即资金来源不一样,但是项目管理的机制存在普遍性和规范性,依然可以将成熟的艾滋病防治国际合作项目管理机制借鉴到以国内资助的卫生项目管理。

项目评价包括定性和定量评价2种模式,在实际的研究中往往将2种模式结合起来进行综合评价。 定性评价主要是找出项目中质的因素,定量研究主要是对质性的解释在数理上进行论证。目前国际合作项目评价中,定性研究比较常用的资料收集方法有收集文献、现场观察、专题小组讨论、关键人物访谈等,阎正明认为阅读音像资料也是常见的收集资料的方法^{〔7, 8〕} 。分析方法有因果图分析、情境分析、内容分析等。定量资料的收集在项目评价中常用问卷调查,将要了解的内容编制成问卷,对每个选项赋予一定分值,但是问卷调查的结果需要一个比较标准,就是常模,其直接关系到结论的准确性。

评价的最关键内容就是确定一个评价标准即指标体系^〔9〕 。指标体系的建立先要通过查阅文献和专家咨询提出初步的指标体系,再对指标体系进行筛选,筛选的方法常见的有模糊综合评判法、层次分析法、因子分析法、主成分分析法等。在筛选的指标中,要确定各指标的权重,确定指标权重的方法有德尔菲法、层次分析法、神经网络法等^〔10〕 。

自1981年以来,国际上就开始关注A IDS防治项目及其评价工作,至今已有一些项目评价经验,也发表了一些项目评价报告。虽然近几年,项目评价在中国发展很快,但是中国缺乏艾滋病国际合作项目评价的经验,有些艾滋病防治项目的评价很难完全符合项目评价的理论模型。当前很多研究项目评价的文献主要集中在项目评价的定义、目的与分类的探讨,而关于项目评价方法却鲜有涉及,即使有关于项目评价方法的论述,也仅处于理论模型探讨,缺乏实证研究。目前的研究文献对于项目实施效果评价较多[11- 12] ,关于项目内部管理机制的评价,因涉及因素太多,难免缺乏针对性; 采用的评价方法单一,较多地运用定性研究,虽然能说明项目的性质和现状,但缺乏项目评价的准确度和普遍性; 而且由于文化的差异,来自不同文化背景的国际合作项目在中国的管理如何适应中国国情,发挥项目的宗旨,都是亟待解决的问题。

目前有两大项目管理研究体系,即国际项目管理协会和美国项目管理协会。国际项目管理协会有自己的知识体系标准∃国际项目管理专业资质标准∋,美国项目管理协会把项目管理划分为9大知识体系[13- 15] 。将这些项目管理的一般知识体系引入艾滋病国际合作项目管理的评价,可以促进艾滋病防治项目的管理水平的提高。

总之,对国际合作项目的内部管理机制进行综合评价,并根据评价结果提出项目管理的策略性建议,是科学的项目管理的必经之路,同时也可以为世界上其他发展中国家开展国际合作项目以及我国卫生对外援助国际合作项目的规范管理与运作提供借鉴。