20世纪70年代以来，动物源传染病发病在全球呈上升趋势，新发的30多种传染病中有相当部分属于动物源传染病^[1]，如禽流感、SARS、疯牛病、脘毒体病、埃博拉出血热、莱姆病等。据最新研究资料，人类感染的传染病中60%来源于动物，而50%的动物传染病可以传染给人^[1]。在我国，这类疾病每年发病人数约占传染病总病例的5%～10%，每年死亡人数占传染病总死亡数的30%～50%^[2]。近年来，禽流感、SARS以及猪链球菌病等在我国的爆发流行，不仅给人类带来了极大危害，也严重影响了我国社会和经济的稳定发展。据估计，2003年SARS的爆发给我国带来的损失就达到350亿元。2004年我国仅广东省因禽流感遭受的经济损失超过100亿元^[3]。

动物源传染病防制比较复杂，需要涉及多个部门，而单纯依靠卫生、农业部门，很难控制动物源传染病在我国的流行。禽流感、SARS以及猪链球菌病给了人们重重的警示，疫情信息接报、动物处理、病人救治以及防控资源调配等方面，常常因部门职责界定不清、缺乏沟通和协调、协作流程分散、业务模式交叉，而出现利益争抢、管理“真空”和卫生资源利用不合理等问题，直接影响着动物源传染病的防制效果。动物源传染病防制效果和资源利用取决于部门间的有效合作，而多部门合作在动物源传染病防制领域尚无成功经验，如何使相关部门认识动物源传染病防制中的合作现状及其存在问题，明确部门职责，积极参与部门合作，合理利用现有卫生资源，是当前亟需研究解决的问题。本文旨在探索适合我国国情的动物源传染病防制多部门合作机制。

1 部门间合作现状

我国动物源传染病防制，和大多数国家一样，通常由卫生部负责人间动物源传染病的预防控制，农业部负责防控动物疫病防控，政府、商务、科技等部门参与协作。国外非政府组织、动物权益和福利组织已经被纳入到动物源传染病防控体系内。但是我国和其它国家均缺乏一个中央级协调机构或机制，促使卫生、农业部门发挥主导作用，其他政府机构、非政府组织和私营部门能够积极参与^[4]。

为进一步加强卫生、农业部门合作，2005年9月20日，卫生部、农业部联合下发了《卫生部农业部关于人畜共患传染病防治合作机制》。这是我国在动物源传染病防制中的部级合作机制，改变了以往各部门单独应对的局面，界定了双方工作职责和任务。卫生部、农业部根据工作职责，建立了动物源传染病防治工作协调小组；卫生部、农业部建立每季度轮流召开一次例会制度，通报疫情和防治工作情况，对工作中出现的问题进行协商解决；定期通报或不定期通报疫情。定期开展动物源传染病防治工作督导检查；双方根据各自的监测方案开展监测工作，发现异常情况及时通报。卫生部门主要开展人类疾病监测和检测，农业部主要负责动物疫情监测；双方专家资源共享；双方共同研发新发传染病的检测和诊断手段，并根据疫情及研究进展，相互提供支持。

农业、卫生部门是我国动物源传染病防控的主导力量，其它部门视疫情性质而确定介入。我国在SARS、禽流感疫情之后，各级政府都加大了重视程度，相关职能部门认识到了合作的必要性。各部门在系统内上下级协调基本理顺，但系统外同级协调尚有一定难度，使部门间合作仍停留于形式，某一种疾病流行时，政府立即组建一套组织机构，联防联控，再流行时再组建，没有固定的长效机制或机构保持其惯性运转。我国传染病防治法、重大动物疫病防治法以及应急预案明确规定，动物疫病归口农业部门，人间疫情归口卫生部门。但实际工作当中，各部门工作的深度，介入程度相差很大，责任分工、权利义务分配不协调，部门间合作缺乏约束机制，部门不作为行为无人追究。

基层动物源传染病防制主要以基层卫生防保站和畜禽防疫服务中心为主，参与部门涉及林业、水利、财政、民政、派出所等，必要时须由乡镇政府统一协调。由于我国在资源配置方面严重倒置，工作量从上至下呈逐级增加，经费投入则逐级减少，严重制约了我国动物源传染病控制工作。基层部门间合作只能依靠部门领导间的个人感情，合作意识不强，权利和义务不统一，基层动物源传染病防制几乎处于失控状态，农业部门对动物疫病本底资料掌握不清，只有当人间发现感染病例时，卫生部门追溯传染源，畜牧部门再去追查动物疫病监测、免疫状况，控制动物疫病，这是一种“本末倒置”状态。

2 存在问题 2.1 多部门合作机制不健全

目前，我国在动物源传染病防制中存在的主要问题还不完全是体制问题，还存在一个合作机制问题。现有合作机制的科学性和可操作性不强，未能广泛征求其他相关主管部门、行业协会、企业和群众的意见，缺乏舆论监督。国家级动物源传染病防控体系多属于临时应急建制，视动物疫情性质而启动响应级别，缺乏统一领导监管协调机构，相关政策法规约束、激励以及资源分配等机制尚不完善，从而导致了部门间合作机制执行效能不高，扯皮和推诿的现象时有发生。

2.2 疫情信息报告系统不完善

及时、准确的信息交流是部门间有效合作的基础，中央级的权威机构领导、协调是调动部门积极合作的动力。各部门因自身职能权限制约，使各部门在信息传输、协作流程及业务模式交叉等诸多方面，缺乏权威的信息管理机构^[5]，疫情信息交流在部门系统内是畅通的，系统外不能共享，部门间在重点传染病疫情信息交流还可以，常规传染病缺乏交流。在疫情信息传输方面，我国人感染动物源传染病、动物疫情信息报告分别由卫生部门、农业部门逐级上报，卫生部门已经在全国实现了网络直报，基层疫情信息可通过网络直报中央部门，而农业部门疫情信息报告仍旧处于传统方式，传输速度相对迟缓。

2.3 基层动物防疫部门能动性不强

基层农业、卫生部门是我国动物防疫体系的第一道防线，是执行具体防疫工作的基本力量。基层专业技术人员、实验室技能以及防疫经费是实施防疫工作的基本条件。因我国政府财政投入不足，配置不合理，基层单位缺乏固定的运转经费，人员素质和技术水平很难得到提升，工作几乎处于半瘫痪状态^[6]。这种情况下，一旦发生新的动物源传染病，基层农业、卫生部门难于迅速做出反应，整个防控体系无法产生联动效应。

2.4 动物源传染病管理部门分散

我国动物防疫体系长期条块分割，内外检不统一，政府职能与服务经营职能不分，动物卫生监督与生产不分^[6]。执法主体多头管理，分别由农业部、卫生部、商务部、工商、技术监督等部门分割执法，长期形成了分段、分部门管理的局面。这种管理体制极易出现利益争抢、管理“真空”和资源不合理利用等问题，部门间很难有实质性合作。

3 部门合作对策及建议 3.1 优先建立部级合作机制

多部门合作是国际防制艾滋病公认的成功经验口^[7～8]，应与国家的政治体制、经济制度和社会文化水平相适应^[9]。动物源传染病多部门合作应从上层开始研究，优先考虑建立部级合作。各部委之间，部委与私营部门、新闻媒体以及相关国际组织之间在合作交流方面具有较大优势，从各部委职能、人员、技术以及经费等方面为切入点进行研究，探索部门合作的方式、方法，促进非政府组织的协作，动员全社会的参与。地方部门在国家级部门成功合作框架基础上，结合区域实情，积极探索地方部门间合作机制。

3.2 成立国家动物防病委员会

国务院主管领导担任主任，国务院办公厅领导、卫生部长、农业部长及其它部委主管领导分别任副主任，农业部、卫生部在该委员会中应共同承担主导作用，统一领导协调全国动物源传染病防制工作。下设办公室，具体负责疫情信息发布工作，发布、实施疫区封锁；协调各成员单位的人力、物力、财力调配，组建应急处理预备队伍建设，并组织做好日常演练工作。地方各级政府也要成立动物防病委员会，统一实行国家、省级、市级、县级垂直管理模式。防病委员会要定期召开由多部门参加的工作例会，对工作中遇到的问题及时协调解决。各级政府在制定本地区经济和社会发展战略规划时，要广泛听取动物防病委员会的意见，适时加大动物源传染病防制经费投入。

3.3 建立完善多部门合作的法规体系

动物源传染病防制是一项社会性、综合性工程，为保证“政府统一领导，部门分工协作，多方共同参与”合作机制的有效运行，国家必须制定、完善动物源传染病防制的法律法规体系，明确部门权力和义务，使得多部门合作有法可依，有章可循。同时，建议国家实行责任追究制度和专项防疫经费审计制度，对政府、相关职能部门的不作为和违法行为，坚决督导查办。

3.4 加强动物疫病跨学科、跨部门研究

我国应高度重视动物源传染病的基础科学和应用研究，建立跨学科的专门研究机构和控制中心^[10]。动物源传染病防制问题十分复杂，与众多研究领域相关，不仅涉及到病原体及其致病机理，而且还涉及到中间动物宿主和生态环境，既需要病毒学家、微生物学家、病理学家、动物学家和生态学家的共同参与，也需要卫生、科研、管理部门的通力合作。改变过去单一领域监控到多领域、多学科的严密管理，构想前瞻性和多学科的解决办法，开展对重大疫病的生态疫源性和风险评估研究，最大程度降低可能出现的动物源传染病流行的危害。

3.5 促进多部门管理重心前移

实践证明，在动物源传染病防制中，控制动物传染源是行之有效的措施，动物源传染病要重在防，而不是控。因此，各相关部门应将管理关口前移，加强动物疫病的日常监管，防止向人间蔓延。卫生防疫部门、动物防疫部门和口岸检验检疫机构等应加大动物疫病监测频次和范围，在野生动物疫病多发区域、候鸟迁徙通道、野生动物集中分布区域等建立疫源、疫病监测点。在大型建设项目，须由卫生、农业部门参与环境论证、评估，谨防自然疫源性疾病向人群扩散。

3.6 加强国际间交流合作

相关职能部门应高度重视动物源传染病在流行病学调查、早期预警预测、实验室检测、临床诊断和治疗等领域开展国际技术交流，加强国际合作，充分利用各种区域优势，建立全球联防联控机制，共同遏制动物源传染病疫情的扩散和蔓延。