公共卫生建设是国家的一项长期战略任务，是国家安全和国家利益的一部分。公共卫生应急能力在公共卫生整体建设中具有不可替代的作用，是疾病预防控制综合科技实力的系统反映。任何公共卫生机构都必须在应急能力建设上，针对应急机构、应急队伍、应急装备和应急能力，采取有效措施并给予重点加强。为更好地加强公共卫生应急能力建设，本文对其影响因素进行分析。现报告如下。

1 公共卫生应急能力建设的主要影响因素 1.1 政策因素

公共卫生政策是指导公共卫生应急体制建设的关键因素。建国以来，国家确立了“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针，建立了以卫生防疫、妇幼保健、职业病防治和爱国卫生运动等为主的积极公共卫生政策，为促进公共卫生建设起到重要作用。随着计划经济市逐步转向场经济发展模式，公共卫生政策滞后于国家经济政策的调整。世界卫生组织（WHO）2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国排在144位^[1]，说明卫生政策与社会进步并不协调。特别是2003年发生的SARS暴发流行，暴露出国家公共卫生政策在指导基本卫生工作实践上存在严重偏差。

1.2 条件因素

公共卫生应急能力建设依赖于良好和适用的软硬件条件，这些基础条件有助于应急工作的展开和技术水平的发挥，各级疾病预防控制机构围绕职能和任务不同，需要建立适用于经济发展同步的各类标准实验条件和管理规程，以满足现代条件下科学技术发展及致病因素变化对疾病预防控制提出的要求。

1.3 技术因素

公共卫生应急技术是制约应急能力的核心因素。疾病预防控制机构整体技术水平决定着应急能力的高低，提高现场应急快速侦检技能，以高科技手段支持应急技术的拓展，需要提升疾病预防控制整体技术水平，而现场快速检测分析又是疾病预防控制技术的系统反映，应急技术平台对于提升疾病预防控制机构的科研发展、学科布局以及技术方向具有重要的引领作用。同时，对重大公共卫生灾害的早期甄别、发现和预警也有着重要意义。

1.4 队伍因素

公共卫生应急队伍是决定疾病预防控制能力的首要因素，也是疾病预防控制事业发展的关键问题。应急队伍反映了一个单位的决策层次、技术能力、人才质量和建设水平，是提升单位核心竞争力的重要保证。队伍建设质量取决于疾病预防控制机构的人员素质、技术实力、实践能力和装备水平，这些因素对于完整快速实施危机处置，控制波及范围，减小损失程度具有决定性意义。

1.5 环境因素

在环境因素中人文因素和自然环境对地区公共卫生状况产生巨大的影响，尤其是在高危人群集中、地理环境恶劣，流行病、地方病、职业病、自然疫源性疾病存在的地区，直接诱发疫情灾害爆发的机率更高，因此，做好高危因素监测和数据分析可以正确引导地区公共卫生应急建设，为科学防控提供依据。

2 主要相关因素分析 2.1 基本政策与环境条件

公共卫生政策不仅是卫生法规中的重要部分，更是影响国家安全和大众健康的关键政策，政府视百姓健康为国家大事，保护环境、人文和谐已经成为中国政府的国策。几十年来，政府采取的积极公共卫生政策，使大众摆脱了不同历史阶段的卫生贫困。“送瘟神”使江南血吸虫湖区从此消亡；“两管五改”使落后地区卫生环境焕然一新，合作医疗方式、卫生互助模式、赤脚医生制度解决了基本卫生难题，创造了经济发展水平不高条件下的中国模式，这就是政策效应促使健康与环境条件之间的博弈。进入新世纪，突如其来的SARS给中国带来了一次影响深远的公共卫生危机，政府紧急制定了《突发公共卫生事件应急条例》《关于疾控机构建设的实施意见》《关于卫生监督体系建设的实施意见》等。SARS仅是未来多种突发性卫生事件的一次预演，禽流感、猪链球菌病、苏丹红事件、西尼罗病毒、管圆线虫病等公共卫生事件以及地震、海啸都提示我们公共卫生政策要适应社会发展，促进人文生活与自然环境的和谐共存，不断进步与发展，必须持之以恒地保持大政方针的连续性，未雨绸缪地不断完善公共卫生应急政策，从而适应国家公共卫生建设和国家安全的整体需要。

2.2 基本理论与应急组织

公共卫生基本理论是指导应急工作的基础，围绕应急理论制定的工作标准和处置规范是应急组织工作的基本原则。从我国公共卫生建设经验来看，应急理论脱节于社会实践，前瞻性研究明显不足。经济体制改革确立了我国的市场经济地位，广泛的社会活动对固有公共卫生体制产生极大冲击，经济大发展，人员大流动，新旧传染病更迭发生，造成原有公共卫生防范机制应对困难。以被动防疫控制疫病的应急理论严重滞后于主动监测预警为主的新型疾病预防控制实践活动；以单纯疫病发生规律为主的基本控制理论明显滞后于以环境地理信息系统遥感监测为代表的疫病综合预测模式。因此，研究完善适应经济发展速度的公共卫生基本理论，反映出应急机制的迫切需求。公共卫生应急理论是公共卫生事件发生状态下的基本指导规律，现代突发公共卫生事件与信息封闭时代完全不同，特别是随着科技进步和法律知识、公民健康意识的增强，事件本身的处置远不如波及范围带来的影响。因此，围绕现代突发公共卫生事件带来的多系统受累，应急组织需要多方面监控和迅速处置事件。

2.3 基本技术与模块应用

公共卫生基本技术是控制疫病发生发展的主要手段，针对公共卫生事件任何单一技术都无法实现大范围的疫病控制，必须组织多领域、多机构、多组合的模块化技术联动，才能成功实施公共卫生应急处置。基本技术与模块应用，针对公共卫生事件获得的样本进行微生物鉴别、理化因素分析、基因技术诊断、临床病例探讨等都属于个体诊治手段，而流行性传播模型的建立与实时大众健康教育则是群体控制的必要手段，无论是个体还是群体技术都应采取模块技术组合，既分析事件发生的主要原因，也考虑事件的背景因素，既以优势技术迅速确证，又以辅助技术提供处置参考，既分析当前，又注重后期影响，形成多通道决策依据。围绕不同因素引发的公共卫生事件制定相应的、多层次的技术处置路线，既反映单项优势技术在事件处理上的决定作用，又强调综合应急控制技术在孤立事态中的领衔作用，以适应现代突发公共卫生事态的管理特点。

2.4 基本训练与综合能力

在构成疾病预防控制能力的诸因素中，现场应急处置能力是检验应急队伍的首要因素，要点在于加强基本应用能力的培养和训练。各级疾病预防控制机构的监测能力、预防能力、确证能力、预警能力、实验室检测能力等是构成疾病预防控制综合能力的相关因素^[2]，围绕相关因素的分级训练与装备技术的结合，决定了疾病预防控制机构综合能力的进步。纵观国家公共卫生建设，特别是卫生改革以来，各级疾病预防控制机构推向市场，以弥补国家经费投入不足的困境，多数机构忽略能力训练，真正以提高能力为目的的培训明显不足，以至于突发事件发生时，各级忙于临时抽建组织，缺少能够有效面对灾难的专业应急队伍，这种失误来自于对国家公共卫生使命的狭义理解，来自于基本训练与综合应急能力过程的缺失。提及能力训练，一般机构通常注重实验室检测能力，盲目引进实验设备，建设大型或超大型综合实验平台，以此标志形成确证档次和单位政绩，忽视本级应该具备的检测标准和应用能力，使更多综合科技能力不能得到应有的加强。

3 改善应急能力建设影响因素 3.1 依靠政策，正确疏导路径化制约因素

路径是程序，也是应对事态的政策标准，各级政府和机构依据职责制定了应急办法，恰恰是这种固定的制定程序形成了唯一处置路径，反而制约了应急工作的开展。公共卫生事件处置不同于一组标本的检验过程，突如其来的公共卫生灾害，只靠一个地区、一个机构、一种技术是无法迅速有效控制的。由于职级限制，任何一个单位都无法超越本级研究联动贯通，只能依赖本级路径，这就造成综合危机出现时的路径制约。以社区（乡镇）医疗为主的基层卫生建设，也应赋予其相应的疾病控制责任和基本的快速检测、网络直报条件。除此之外，公共卫生保险、公共卫生基金、灾害疾病控制统筹等有效经济、政策手段亦可成为强化公共卫生应急建设多种路径的辅助选择^[2]。SARS发生时，国家、地区都成立了多机构参加的联合指挥部，以会议沟通情况产生办法，并没有及早以法律形式固定科学应对模式。因此，解决现代路径依赖必须以时代特点和前沿信息分析为依据，正确疏导完善多路径应对办法。

3.2 理清思路，建设标准化动态应急机制

充分的协调和准备是应急机制良好运转的重要保证，以行政区域为基础，以专业机构技术联合为模式，以应急法规约束为依据，以现实公共卫生事态为背景，建立多条件、多路径、复合化的启动、合作、支持、处置为一体的标准化动态应急管理机制，才能在复杂的公共卫生事态面前依法合理组织危机处理。

3.3 科学创新，建立立体模块化应急技术队伍

模块化应急队伍是疾病预防控制力量的综合反映，是现场处置的第一责任人，针对现代突发公共卫生事件特点，模块化现场应急队伍应实现不同区域的联动技术组合，特别是同一地区不同级别的疾病预防控制机构，以及地区相关的军队、民航、铁路等专业机构，应实现应急技术相互依托。在组织立体应急防控平台上，应以省、市（区）、县专业机构为切入点，融合上下级疾病预防控制技术衔接，形成互为补充、互为支点、互为倚重的模块化力量，建立省市、市（区）县疾病控制相应技术联动，军队疾病预防控制力量重点支援配合，国家网络实验平台专项保障，明确分级责任，减少指挥层次，优化结构布局，动态使用应急队伍，使立体模块化应急技术组合成为能够适应突发公共卫生灾害客观需要，指挥灵活、响应迅速、区域联动一体的公共卫生安全屏障^[3]。

3.4 综合论证，构建程序化应急评价机制

多年以来，各级重事件轻梳理，重处置轻评判，忽视了对应急工作完成质量和应急程序的技术分析，国家亦缺少相应的指导原则。能否实现事件的快速控制，取决于机构技术能力和决策水平，以程序化指导原则和指标体系共同检验应急处置相关因素的完成质量，客观反映专业机构在公共卫生事件发生时所采取的应急指挥、现场确证、鉴别检测、现场处置和模块调动等实际应用程序，由上一级指导和鉴定下一级应对突发公共卫生灾害的处置效果，检测相关程序，排列技术障碍，更好地总结经验，分析失误，使疾病预防控制机构和人员能够充分认识事态发展与转归的技术路线，从而形成完整的公共卫生应急处置模式。因此，围绕提高突发公共卫生事件应急处置工作，必须综合论证和科学构建程序化应急评价机制。