为加强环境保护, 全国人大颁布了《中华人民共和国环境保护法》^[1]、《中华人民共和国环境影响评价法》^[2]; 国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》^[3]; 原国家环保总局先后颁布了《电磁辐射环境保护管理办法》^[4]、《建设项目环境影响评价分类管理名录》^[5], 为了从技术上规范输变电工程元国家环保总局发布了《500 kV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》^[6]。虽然各项法律、法规、规章、标准对输变电工程环保管理提出的要求, 但是在输变电工程的环保监管中, 也发现越来越多的问题, 对环保部门的压力和难度也越来越大, 制定适宜的环保监管细则, 采取积极主动的措施、对策推动输变电工程环境保护工作已经刻不容缓。

1 存在的环保监管问题 1.1 机构人员严重不足

环境保护部将核与辐射监管部门由一个司增设至三个司, 人员编制和经费也得到了大幅度增加。而许多地市的环保部门仍然没有设置核与辐射的监管或者监测部门, 县区级环保部门更是无人负责, 与《电磁辐射环境保护管理办法》^[4]中"县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区电磁辐射环境保护工作实施统一监督管理"的要求极不相符。人员编制严重缺乏, 许多地市都是负责监管电离辐射的人员兼职监管电磁辐射, 没有专人负责全市电磁辐射信访投诉处理和监测, 各项经费严重不足, 因此, 这一问题不能解决, 无形中削弱了核与辐射工作的管理力度, 必然会对各项工作的开展带来不利影响。

1.2 调查监测跟不上发展变化

随着我国经济建设的快速发展, 许多城市街道周边的环境情况经常发生改变, 尤其是发达城市, 输变电工程周边环境1~2年就已经全部改变, 加之输变电工程的负荷也已成倍增加, 致使输变电工程原竣工验收时的各项参数及周边环境经常改变, 竣工环保验收调查和监测报告早已不能反映现在的实际情况, 形成了电磁辐射项目特有的"常变性", 最后导致环保管理的难度加大。

1.3 历史遗留问题严重

大量历史遗留的输变电工程因建设时期环保法律法规不够完善, 环保部门未能掌握其电磁辐射等污染因素, 致使该批项目的环保手续不合法, 辐射等污染存在超标的可能性, 甚至还有许多电磁辐射建设项目比周围敏感点先建设, 导致难以确认其责任。但因城市发展的需要, 一直处于"必须运行"的状态, 在法律法规和技术标准上都存在很大的违法风险, 一旦遇到群众环保投诉时环保部门将极为被动, 容易引发群访事件, 成为影响社会稳定的隐患。

1.4 现有法律法规尚未严格执行

根据《电磁辐射环境保护管理办法》^[4]第十九条的明确规定, "经环保验收合格的电磁辐射建设项目和设备, 由环境保护主管部门批准验收申请报告, 并颁发《电磁辐射环境验收合格证》(以下简称《合格证》) "。实际工作中, 负责批准验收申请报告的环保主管部门并没有按照规定履行《电磁辐射环境验收合格证》手续加强法律法规中规定要求的落实, 以致办法中要求的合格证变成空谈, 也成了电磁辐射环境管理的漏洞, 增加了巨大的环境管理违法风险。

1.5 相关法律法规标准不完善

目前我国就电磁辐射并未出台比较健全的单项法律法规, 目前就电磁辐射单项出台的专门规范只有原国家环保总局1997年颁布的《电磁辐射环境保护管理办法》^[4], 该规范为部门规章, 且严重滞后, 难以满足人们日益提高的环保要求。

1.6 群众辐射恐惧心理严重, 相关宣传解释不足

针对各类电磁辐射源的投诉问题日益严重, 市民对电磁辐射的恐惧心理更加严重, 加之人们将核辐射和电磁辐射混为一谈, 一提到辐射, 就联想到"切尔诺贝利事件"、"日本福岛事件", 以致"谈辐射就色变"。

2 解决对策和建议 2.1 建立电磁辐射环保年度自查报告制度

电离辐射早已颁布了年度评估制度的法规^[7]和实施管理办法^[8]。根据《电磁辐射环境保护管理办法》^[4]中第二十条的规定, 对已经过电磁辐射验收监测且获得验收批复的电磁辐射源, 从事电磁辐射活动的单位有自查的责任, 建议参照电离辐射的年度评估制度制定相应的自查制度。自查制度应要求从事电磁辐射活动的单位每年提交电磁辐射设备年度自查评估报告, 并且负责监管的环保部门应针对自查报告制定相应的规范细则, 自查报告中应包含:①公司现有电磁辐射源状况和近期发展规划; ②现有电磁辐射源环保手续履行情况和群众投诉情况; ③电磁辐射源的基础档案资料核实情况; ④电磁辐射源的环保监测情况和可能存在的安全隐患(重点介绍在本年度通过竣工验收但未监测的基站情况); ⑤公司对解决相关问题的方案和时限; ⑥本年度电磁辐射源监测报告和下一年度电磁辐射源定期计划。

各从事电磁辐射活动的单位应每年定期提交本年度的环保评估报告。

2.2 规范《电磁辐射环境验收合格证》的发放

根据《电磁辐射环境保护管理办法》^[4]第十九条的规定, "经环保验收合格的电磁辐射建设项目和设备, 由环境保护主管部门批准验收申请报告, 并颁发《电磁辐射环境验收合格证》(以下简称《合格证》) "。应按要求审定并颁发《合格证》。负责颁发《合格证》环保部门应对《合格证》的颁发和管理制定细则, 并应有以下的管理要求:①《合格证》由负责该电磁辐射源竣工环境保护验收的环境保护主管部门以"一个电磁辐射源一本证"的形式分别进行发放, 《合格证》分为正本和副本。②《合格证》每三年进行复检一次。复检时应提交《合格证》正本、该电磁辐射源近三年的变化状况及该工程及周边敏感区域近三年的详细变化情况, 负责《合格证》的颁发和管理的环保主管部门应提出工程现场专项复检。③《合格证》副本应注明批准的工程名称、有效时间和发放单位。建设单位应将《合格证》副本悬挂在变电站明显处, 以便监督检查, 并对有疑问的群众进行宣传解释工作。④《合格证》正、副本由环保主管部门统一制定样式、发放, 其它单位不得擅自制作发放, 不得涂改、转让、倒卖、伪造。⑤实行《合格证》统一监督管理制度。对于未按时申领及复检《合格证》的电磁辐射源应对其建设使用单位建立处置制度。

2.3 加强各级环保部门监督管理, 形成立体交叉电磁辐射管理模式

根据《电磁辐射环境保护管理办法》^[4]中第三条规定, 县级以上人民政府的环境保护部门都有电磁辐射监督管理的职责。要求建立市、区及街道环保部门对电磁辐射信访投诉工作建设项目共同管理机制, 区及街道环保部门应设置联络协调人, 利用区及街道的地理优势, 迅速准确的掌握信访投诉的详细情况, 为市级环保部门决策处理提供有效支持。

电力部门应设立部门领导牵头的环保联络组, 各部门负责环保的人员应为联络小组成员; 联络组应协调并加强与环保部门相关工作人员的交流沟通, 增加资料档案的数据共享接口, 以便及时更新电磁辐射源的环境管理资料, 提高环保工作处理效率。

2.4 区分对待历史遗留问题

在不违反法律法规的基础上简化和加快相关历史遗留输变电工程的环保手续审批工作, 并根据实际情况采取特定的工作程序, 降低这些"必须运行"的输变电工程的违法风险, 消除隐患。

建议解决方案:①增加历史遗留输变电工程的环保手续履行规范, 通过电力部门对该类输变电工程的环境影响现状情况进行调查评估, 并编制输变电工程环境影响现状调查表, 由环保部门进行审查备案。②在该类输变电工程环境影响现状调查表中的增加回顾性环境影响评价部分, 开展环境现状监测(包括电磁辐射、无线电干扰和噪声监测), 以监测数据为技术依据, 对超标的输变电项目限期整改; 整改达标后才能办理环保手续。③对因历史原因缺失的不会对环境污染和管理造成实质性影响的相关建设文件不再进行审查, 对环境污染和管理有实质性影响的缺失文件应在报告中或由电力部门复函给与说明。④将通过现状审查此类输变电工程纳入监管, 并对不同情况、不同条件的输变电项目进行分类, 并根据分类制定相应的日常监管细则。

2.5 完善机构人员编制

要求各地市成立相应的核与辐射监管监测机构, 增加各项经费和人员编制, 以方面开展深圳市的核与辐射监测监管工作。设立专门的联络小组和联络员, 协调加强与省环保厅相关工作人员的交流沟通, 增加资料档案的数据共享接口, 以便及时更新电磁辐射源的资料。

2.6 制定地区环保管理细则

符合相关法律法规规定的情况下, 结合地区实际情况, 制定地区的各项环保管理细则, 根据各个部门分工从环境影响评价、竣工环保验收、验收后的日常监督管理全过程各个方面分别进行规范。

2.7 加强辐射环境知识宣传

联合电力相关部门定期举行宣传解释活动, 组织群众到变电站内进行参观, 向广大市民宣传电磁辐射环境保护科学知识, 减少广大市民的疑虑; 在变电站显著位置加挂《电磁辐射环境验收合格证》标识, 并增加输变电工程电磁辐射知识宣传栏, 列出变电站电磁辐射的常见问题及答案, 希望通过广泛的宣传、科学的引导、耐心的解释使群众正确认识电磁辐射, 消除市民"谈辐射就色变"的恐惧心理。

3 结束语

输变电工程的建设为广大人民群众的生产生活提供了有力的电力保障, 随着人们日益增强的环保意识和对输变电工程越来越高的环保要求, 越来越多的环境问题和纠纷也随之产生。通过改善现阶段的环境监管模式, 积极开展输变电工程的各项环境保护工作, 为电力行业树立良好的社会形象, 推动电力行业的和谐良性发展有着重要意义。