户籍制度是随着国家的产生而形成的一种社会制度, 是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报, 并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。当前, 我国施行的放射源管理制度具备户籍管理制度的一系列特征。由此认为, 借鉴我国户籍制度的成功经验、尤其是未来一元制户籍制度改革模式, 充分利用网络化信息化管理平台, 对于解决当前放射源监管工作中的突出矛盾和问题, 确保放射源的整体管理、统一管理和动态管理, 具有很强的现实意义。
1 当前放射源监管工作中存在的主要问题放射源监管职能调整到环保系统以来, 虽然各级环保部门高度重视, 相应的法律法规和规章制度相继出台, 但由于历史原因以及辐射环境监管机构队伍和监管机制等因素的制约, 致使当前监管工作与辐射环境保护形势任务的要求还有较大差距。
1.1 监管机制缺乏统一性由于受当前体制编制的制约, 省、市、区(县)级辐射环境监管工作机制尚未完全理顺, 尤其是市、区(县)级环保部门缺乏专门的监管机构, 大多挂靠不同的科(室), 监管工作人员缺乏且流动性较大, 致使辐射环境监管部门上下之间对口协调不够、信息渠道不畅、工作缺乏稳定性和连续性。比如, 在放射源日常监管工作上, 放射源的行政许可、购置、转移、废源收贮等环节, 是一个动态的过程, 由于部门之间、上下之间的协调机制还不够顺畅, 信息沟通往往滞后, 致使对企业的放射源管理使用情况掌握不准, 有时在日常监管工作中存在"挂空档"的现象。在这方面, 流动放射源管理中存在的问题尤为突出。为此, 有必要建立和完善统一、协调、权威、高效的放射源安全监管机制。
1.2 监管目标存在模糊性放射源安全监管是对放射源生产、进出口、销售、使用、运输、贮存和处置全过程的统一监管, 其目的就在于确保放射源在有效安全的控制下、放射性废物和废放射源得到安全贮存处置、辐射环境质量控制在国家标准内。但在实际工作中, 由于有的监管人员在思想认识上存在偏差, 仅仅满足于放射源能够在位, 不被抢、被盗, 而往往忽视了过程管理、质量管理。比如, 在放射源监管工作措施、放射源从业人员培训、放射源在线监控等方面, 有时脱离了实际需求, 有的制定了一些"土政策"、"土办法", 个别地方存在严之无据、严之无度的苗头, 甚至给企业带来了一定的经济负担, 也影响了环保部门的执法形象。类似相关措施如不进行清理和加以规范, 其真实目的与监管的目标相比就存在一定的模糊性, 不仅不利于监管工作的顺利开展, 还会导致许多企业在利益驱使下游离于法律法规和不规范的措施之间。
1.3 监管数据难有真实性放射源监管本身就是一个动态的管理过程, 难免会造成一些数据的不真实。目前国家施行的放射源申报登记制度, 要求每季度申报登记一次, 毕竟存在一定的"时间差"。同时, 在实际工作中, 由于当前监管人员能力素质还相对薄弱, 加之放射源监管和使用双方信息不对称、企业申报信息失真、监管部门获取放射源信息渠道单一等问题, 致使放射源监管数据不准、不完整以及错报、漏报的问题还客观存在。比如, 放射源的购进、放射源的异地使用备案、Ⅳ类和Ⅴ类放射源的被盗及丢失等方面, 在一定程度上存在企业迟报、瞒报、甚至不报的问题。
2 放射源户籍化监管的条件已经具备 2.1 放射源监管的相关法律法规日臻完善《中华人民共和国放射性污染防治法》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》等一系列法律法规和配套政策相继出台, 使放射源监管工作步入了科学化、规范化和标准化的轨道, 尤其是《关于发布放射源编码规则的通知》(环发﹝2004﹞118号文件)要求对放射源进行编码, 等于给每枚放射源明确了一个"身份证", 可以说当前放射源监管工作已经具备了户籍化管理的基本要素。
2.2 放射源的底数日趋清晰近年来, 我们采取的放射源专项检查行动、放射源申报登记制度、放射源编码制度、废旧放射源收贮制度以及放射源许可申批制度等措施和手段, 成效是明显的, 对全省的放射源管理、使用情况有了深入的了解和掌握, 特别是历史上遗留的无主、无证、无人管的"黑户口"放射源基本得到了解决, 给全面推行放射源户籍化监管创造了有利的条件。
2.3 放射源户籍化监管的技术日渐成熟一方面, 我国施行的户籍管理制度已经有了一整套成功的经验, 在某些行业也采取了类似的制度和措施, 完全可以"拿来"借鉴。另一方面, 随着计算机网络技术的日渐成熟, 其强大的功能已为人们深刻认识, 使用信息网络化管理, 具有手工管理所无法比拟的优点, 例如:检索迅速、查找方便、可靠性高、存储量大、保密性好、寿命长、成本低、信息共享等特点, 能够极大地提高信息化管理质量和效率。因此, 建设统一的放射源户籍化网络监管信息平台在技术上也是完全可行的。
3 放射源户籍化监管信息平台建设的构想户籍制度主要包括两方面的内容:一是登记制度; 一是管理制度。参照户籍管理制度, 放射源户籍化监管信息平台应该以放射源申报登记和放射源监管作为体系基本构件, 建立区(县)、市、省乃至国家统一的放射源监管信息数据库, 实现监管部门之间、部门与企业之间放射源相关信息的整合和共享, 有效地帮助监管部门完成对内监督和对外管控。我认为, 至少应构建以下几个系统。
3.1 基础信息数据库系统根据国家相关法律法规和规章制度对放射源监管工作的要求, 确定放射源监管数据规范, 建立整体性、分层次(省、市、县和企业)的数据采集和处理平台, 应包含放射源相关数据、企业放射源管理相关档案、监管部门监察情况、废源管理、辐射环境监测等相关数据, 实现各级放射源监管数据、企业放射源管理使用数据的实时录入, 不仅能够规范企业放射源的管理档案, 同时还能够为各级辐射环境监管人员提供准确、先进、便捷、高效的查询方式和管理手段, 大大提高工作效率, 扭转目前辐射环境监管人员少、监管任务重的被动局面。
3.2 电子政务信息系统该系统作为各级放射源监管部门网上信息公开以及业务受理的窗口, 分级、分层次展示辐射环境监管基础信息数据库中的数据信息, 实现监管部门的网上审批和办公, 充分体现辐射环境监管信息及政务公开, 通过电子政务信息系统及时公开监管信息, 依法接受社会监督, 以提高辐射环境监管部门行政的透明度, 维护公正、公平、公开的监督原则。比如, 当前实施的流动放射源异地使用备案制度, 存在异地备案程序复杂、审批时间长, 市、区(县)级环保部门对省际之间流动放射源备案情况不掌握, 个别企业异地备案的放射源与实际转出的放射源不相符等问题。通过网上审批和政务公开, 类似问题就能得到妥善地解决。
3.3 放射源监控分析系统放射源的监管有别于非放污染源的监管, 是从"出生" (放射源出厂)到"死亡" (放射源最终处置)的全过程监管。辐射环境监管信息平台应对整个放射源的出厂、销售、运输、使用、转移、收贮、最终处置等所有环节进行监控, 随时掌握放射源的分布、流动和处置情况, 规范和强化放射源的"全寿命"管理, 类似于户籍管理中人的出生登记、户籍转移、暂住证、死亡注销等环节, 建立统一的联动监控体系, 对各种宏观和微观角度的问题进行跟踪、反馈、统计和分析(比如:放射源分布、使用放射源企业的行政许可、放射源管理使用过程中问题的整改、放射源活度衰减后能否满足使用要求等), 以起到监控、跟踪、分析各放射源在"全寿命"管理使用过程中行为的作用。
3.4 辐射环境安全监管指挥系统主要应构建三个方面的体系。其一, 是建立上下级辐射环境监管部门之间的信息沟通体系, 实现下级监管信息对上级的及时反馈, 上级监管部门对下级的及时督导, 确保各项监管工作落实到位。其二, 是建设覆盖全省辐射环境监测网络体系, 健全辐射环境监测机构队伍, 加强辐射环境监测能力建设, 在辐射环境保护重点目标、重要方向建设在线实时监控系统, 确保全面掌握全省辐射环境质量和污染源状况及其变化趋势, 为政府部门的决策提供准确、可靠、公正的监测数据。第三, 是建立辐射环境应急指挥体系。按照国家《核事故应急预案》、《辐射事故应急预案》的要求, 利用现代化监控技术和数据库、信息化技术平台, 建立省、市、区(县)相应的应急指挥、应急监测、应急处理和处置管理系统、技术支持系统, 形成各级辐射环境监管机构统一指挥、上下联动、左右衔接、快速反应的运作机制, 确保辐射事故、事件得到有效控制, 确保辐射事故、事件对环境质量的影响降到最低限度。