为贯彻实施《中华人民共和国职业病防治法》 ^[1]对建设项目职业病危害防治管理的有关规定, 规范相关管理工作, 卫生部先后发布了《建设项目职业病危害分类管理办法》 ^[2] (卫生部令第49号)等管理规章和文件。笔者结合《建设项目职业病危害分类管理办法》等有关规章和文件的具体内容, 简要介绍职业病危害放射防护评价的分类管理的现状、存在问题及改进建议。

1 分类管理的意义与法律依据 1.1 分类管理的意义

项目的分类管理是目前行政审批、技术管理等各类管理中应当遵循的基本原则。按职业病危害程度对建设项目的分类、职业卫生技术服务机构的分类以及职业病危害评价报告的分类均是分类管理原则在职业病防治活动中的具体体现。近年来核与辐射技术快速发展, 应用范围日趋广泛, 应用行业种类繁多, 对项目或技术机构实行分类管理, 可以有效提高管理与技术服务水平, 节约资源, 提高工作效率, 保证管理和技术服务质量, 减少管理相对人的负担, 促进相关产业的可持续发展。

1.2 相关法规对分类管理的规定 1.2.1 职业病防治法

《中华人民共和国职业病防治法》规定, 职业病防治工作坚持预防为主、防治结合的方针, 实行分类管理、综合治理。在其第十五条、第十六条分别规定了三个管理阶段与评价有关的具体管理措施:①可行性论证阶段:建设单位在应当向卫生行政部门提交职业病危害预评价报告。职业病危害预评价报告应当对建设项目可能产生的职业病危害因素及其对工作场所和劳动者健康的影响作出评价, 确定危害类别和职业病防护措施。建设项目职业病危害分类目录和分类管理办法由国务院卫生行政部门制定。②防护设施设计阶段:职业病危害严重的建设项目的防护设施设计, 应当经卫生行政部门进行卫生审查。③竣工验收阶段:建设单位应当进行职业病危害控制效果评价。

《中华人民共和国职业病防治法》第十七条规定, 职业病危害预评价、职业病危害控制效果评价由依法设立的取得省级以上人民政府卫生行政部门资质认证的职业卫生技术服务机构进行。但是《中华人民共和国职业病防治法》并未对防护设施设计审查前编制“职业卫生专篇”作出明确规定。

1.2.2 建设项目职业病分类管理办法

依据《中华人民共和国职业病防治法》, 卫生部2002年制定并发布了《建设项目职业病危害分类管理办法》(卫生部令第22号), 明确规定国家对职业病危害建设项目实行分类管理。根据建设项目管理发展的需要, 卫生部对《建设项目职业病危害分类管理办法》进行了修订, 并于2006年7月27日以卫生部令第49号重新发布。

《建设项目职业病危害分类管理办法》 (卫生部令第49号)第六条规定, 国家对职业病危害建设项目实行分类管理。对可能产生职业病危害的建设项目分为职业病危害轻微、职业病危害一般和职业病危害严重三类。卫生部令第49号第三条实际上已经明确了可能产生严重职业病危害的项目包括:核设施、辐照加工设备、加速器、放射治疗装置、工业探伤机、油田测井装置、甲级开放型放射性同位素工作场所和放射性物质贮存库等装置或场所。职业病危害一般和轻微的, 则应由评价机构在对职业病危害因素的特征、浓度(强度)、潜在危险性、接触人数等危(风)险程度等进行综合分析后进行分类。卫生部令第49号对于评价报告的形式没有按分类具体明确, 但是规定了确定的原则:“根据建设项目规模和职业病危害因素的复杂程度确定。投资规模较大、职业病危害因素复杂的应当编制评价报告书, 其他项目可编制评价报告表。

2 分类管理存在的问题 2.1 法规与标准的规定不尽一致

在《建设项目职业病危害分类管理办法》 (卫生部令第49号)发布前, 卫生部已发布了国家职业卫生标准部分采用了GBZ/T181-2006的分类方式, 个别项目分类不尽一致。法规与标准的主要区别是:①卫生部令第49号规定分类的责任在于评价机构, 评价机构在对职业病危害因素的特征、浓度(强度)、潜在危险性、接触人数等危(风)险程度等进行综合分析后进行分类。GBZ/T181-2006针对的是以放射性危害为主要职业危害因素的建设项目, 评价机构按照GBZ/T181-2006的规定一般在评价前即可确定建设项目的类别。GBZ/T181-2006主要依据潜在照射风险分为A类、B类和C类。②按照卫生部令第49号的规定, 投资规模较大、职业病危害因素复杂的应当编制评价报告书, 其它项目可编制评价报告表。按照GBZ/T181-2006的规定, 属A类的建设项目应当编制评价报告书, B类、C类均可编制评价报告表。

2.2 职业卫生专篇的编制亟待规范

卫生部令第49号第十八条规定, 职业病危害严重的建设项目, 在初步设计阶段, 建设单位应当委托具有资质的设计单位对该项目编制职业病防护设施设计专篇。但是设计单位的资质范围多属一般防护设施设计, 往往不具备放射防护设计的专业技术和资质, 其编制的职业卫生专篇存在诸多问题。如引用已废止的法规、标准; 屏蔽设计未能体现防护最优化原则, 屏蔽墙过厚, 浪费卫生资源; 安全联锁、辐射监测设计不合理等。职业卫生专篇的编制亟待规范。

2.3 竣工验收中的问题

《卫生部关于实施<建设项目职业病危害分类管理办法>有关问题的通知》(卫监督发〔2006〕415号)规定:“卫生行政部门必须将控制效果评价报告书作为竣工验收的重要内容之一, 报告书的质量由评价机构负责, 卫生行政部门不单独组织对报告书进行技术审查”。该规定进一步明确了评价机构对评价报告书编制质量的责任, 有利于减少建设单位的负担。但是继之而来的问题是, 评价机构往往认为职业病危害控制效果评价报告书在竣工验收前无需进行技术评审, 因而不组织专家进行审查。由于卫生行政部门组织的竣工验收通常在较短时间(一般为1天)完成, 验收专家组既要审查报告, 又要到现场进行检查与核实, 检查与核实较少能做到细致、全面, 多数是走马观花, 流于形式, 验收质量难以保证。

3 讨论与建议 3.1 关于建设项目的分类

《建设项目职业病危害分类管理办法》(卫生部令第49号)对建设项目分类的规定是科学和较全面的, 应当作为原则指导评价、审查等工作。作为技术标准, 《建设项目职业病危害放射防护评价报告编制规范》 (GBZ/ T181-2006)对以放射性危害为主要危害因素的建设项目进行的分类更具有可操作性。建议综合考虑两者规定按以下方式分类:①GBZ/T181-2006中的A类均属于职业病危害严重的建设项目; ②GBZ/T181-2006中的B类为职业病危害一般的建设项目, 其中绝大部分核医学建设项目使用的放射性核素日等效最大操作量小于4 ×10⁹ Bq, 按非密封放射工作场所分级, 属于乙类或丙类^[4], 但是考虑到医疗机构放射诊疗的特殊性, 建议将属于B类的核医学诊疗项目列为职业病危害严重的建设项目; ③C类一般情况下列为职业病危害轻微的建设项目, 但同时应考虑建设规模、含辐射源设备或设施的数量等因素, 特殊情况下由评价单位确定被评价项目的职业病危害类别。

3.2 关于审查与评审

① 建议加强对职业卫生专篇编制人员的专业技术培训与资格管理。职业卫生专篇编制人员应当接受放射卫生法律知识和专业技术培训并取得相应资格; ②进一步落实职业病危害评价报告的专家审查制度。评价机构在建设项目职业卫生单项竣工验收前, 应组织专家对控制效果评价报告书进行审查, 对防护设施与防护措施逐项进行核实和确认, 为正式竣工验收做好技术准备, 确保竣工验收质量。