1 放射卫生行政处罚种类的适用。 1.1 放射卫生行政处罚的种类

《中华人民共和国职业病防治法》 ^[1]以下简称《职业病防治法》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》^[2]以下简称《条例》及相关配套法规规定的放射卫生行政处罚种类(除治安处罚外)包括:警告、罚款、限期改进、责令限期治理、责令停止产生职业病危害的作业、责令停止产生放射危害的作业、停工或停业整顿、没收违法所得、责令关闭、吊销许可登记证。

1.2 限期改进、责令限期治理与放射卫生行政处罚的关系

《行政处罚法》规定, 行政机关实施行政处罚时, 应当责令当事人改正或限期改正违法行为, 是基于《职业病防治法》、《条例》中的责令限期治理、限期改进或有关法律、法规的规定所作的概括性规定。限期改进、责令限期治理本质上不属于放射卫生行政处罚而属于行政强制措施。正确理解与掌握限期改进、责令限期治理与放射卫生行政处罚的区别与联系具有十分重要的意义。

1.3 限期改进、责令限期治理与行政处罚的区别

① 性质不同。放射卫生行政处罚是卫生行政机关对违反放射卫生行政管理秩序的行为依法律程序所给予的法律制裁, 而限期改进、责令限期治理, 是卫生行政机关实施行政处罚的过程中对违法者做出的一种作为命令。②内容不同。放射卫生行政处罚是对违法者财产权利或资格的限制或剥夺, 是一种惩戒, 而限期改进、责令限期治理, 其本身不是制裁, 只是要求违法者履行法定义务, 停止违法行为, 消除不良后果, 恢复原状。

1.4 限期改进、责令限期治理与行政处罚的联系

① 起因相同。二者均是违法行为引起。②目的相同。处罚的目的在于惩戒, 促使违法者不再违反放射卫生行政管理秩序, 而限期改进、责令限期治理在于迫使违法者停止违法行为, 履行法定义务, 维护正常的放射卫生管理秩序。二者的根本目的均是维护放射卫生行政管理秩序, 保护放射工作人员及公众的健康与安全。③二者通常同时进行。卫生行政机关在实施相应处罚时, 应同时责令违法者限期改进或责令限期治理。因为只予处罚, 不足以恢复正常的放射卫生行政管理秩序, 仅责令限期治理、限期改进, 不足以惩戒违法者, 只有二者同步进行, 才能最终达到放射卫生行政目的。

1.5 放射卫生行政处罚种类的适用

放射卫生行政处罚的种类依据《职业病防治法》、《条例》及有关配套法规一般可以单独也可合并使用。但责令停止产生放射危害的作业、停工或停业整顿不能与吊销许可登记证同时并用。《放射工作卫生防护管理办法》中规定的停止产生放射危害的作业与《条例》中的停工或停业整顿实质上就是《行政处罚法》中规定的责令停产停业。责令停产停业与吊销许可登记证学术上统称为行为罚, 亦称能力罚。但两者却是明显不同的处罚种类。责令停产停业只是在一定时期或范围内限制或剥夺相对人放射作业的生产经营权, 并未最终剥夺其从事放射作业的资格, 一旦违法者在一定时期或范围内及时纠正了违法行为, 按期履行了法定义务, 仍可继续从事曾被停止的放射作业, 无需重新领取许可登记证。吊销许可登记证是完全取消相对人从事放射作业资格的处罚种类, 若要继续从事放射作业, 须重新领取许可登记证。可见责令停止放射危害的作业、停工或停业整顿与吊销许可登记证只能根据相应的违法行为择其中之一适用; 若根据不同的违法行为, 既须处以责令停产停业又要处以吊销许可登记证的处罚, 只能采取吸收原则, 适用吊销许可登记证的处罚。正如刑法中对被告人既科处有期徒刑, 又科处无期徒刑, 采取吸收原则, 只能判处无期徒刑一样。

2 放射卫生行政处罚中的简易程序

现代行政法极为重视程序, 将法定行政程序作为控制行政权滥用、保护当事人合法权益不被违法行政侵犯的屏障。《行政处罚法》、《行政许可法》中的处罚、许可程序与单行放射卫生法律法规实体规范一道成为调整卫生行政机关行使放射卫生行政职权的法律规范系统的组成部分。柯先明在《放射防护监督执法工作中行政处罚的探讨》^[3]一文中, 指出放射卫生行政处罚因《条例》未赋予当场处罚权, 所以不适用简易程序的观点值得商榷。《条例》是单行放射卫生行政法规, 只是规定了相对人有哪些法定义务, 违反法定义务所应受到行政处罚的实体规范, 不可能在放射卫生实体规范中适用哪种程序作出规定。至于应当适用哪种处罚程序, 应当根据不同的个案, 选择适用《行政处罚法》中统一规定的处罚程序。如放射工作单位违反《条例》及《放射工作人员健康管理规定》, 依据《条例》及《放射工作人员健康管理规定》进行处罚时, 如违法行为轻微, 事实确凿, 对其处以警告、一千元以下罚款的行政处罚时, 完全可以适用行政处罚决定中的简易程序。

2.1 简易程序的概念及适用条件

简易程序也称当场处罚程序, 是指卫生行政机关对符合法定条件的行政处罚事项, 当场作出行政处罚决定的处罚程序。适用条件:①违法事实确凿②有法定依据③给予放射工作单位一千元以下罚款、警告的行政处罚。放射卫生执法人员在执法过程中, 发现相对人实施的违法行为后, 如认定相应行为符合上述法定条件, 即不必适用调查取证程序, 也不必更换时间与地点, 可以立即当场予以处罚, 有利于迅速及时处理较轻微的放射卫生违法行为。

2.2 简易程序的内容

① 表明身份, 放射卫生执法人员当场作出处罚决定的, 应向当事人出示执法身份证件。②确认违法事实, 说明处罚理由及依据。如违法事实清楚、情节简单, 当事人对违法事实无异议, 即可当场处罚, 并说明处罚的事实根据与法律依据。但有时虽然违法行为的危害后果轻微, 但违法者拒不承认, 应当尽量取得其它证据, 已确认违法事实或者直接放弃简易程序适用一般程序。③制作行政处罚决定书, 这是对处罚决定的书面要求。放射卫生执法人员当场作出处罚决定的, 应当填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。决定书应当载明法定事项并由执法人员签名或盖章。④处罚决定书的交付。执法人员应当场将处罚决定书交付当事人。⑤备案。执法人员当场作出的处罚决定, 须报所属卫生行政机关备案。当事人对当场处罚决定不服的, 可依法申请复议或提起诉讼。

3 执行罚与罚款的关系及适用

文献[3]中提及按《行政处罚法》第五十一条第(一)项规定加处3 %的罚款与行政处罚中的罚款合并计算, 并申请法院强制执行的观点, 也值得商榷。

3.1 执行罚的性质及概念

首先从行政法理论上讲, 行政强制执行是行政主体依法对相对人作出的保障行政行为得以执行的强制措施。行政强制执行在一定情况下是独立的具体行政行为, 但多数情况下是从属性的具体行政行为。所谓“从属性的具体行政行为”是指该具体行政行为不能脱离其他具体行政行为而独立存在, 该具体行政行为的作出和发生法律效力必须以其他具体行政行为的作出和发生法律效力为前提条件。行政强制执行包括直接强制执行和间接强制执行。间接强制执行又包括代执行与执行罚。执行罚亦称强制金, 是行政强制执行机关对拒不履行不作为义务或不可代替作为义务的义务主体, 科以金钱给付义务, 以迫使其履行的强制执行措施。

3.2 执行罚与罚款的关系

行政强制中的执行罚与行政处罚中的罚款有相似之处, 即二者都是以行政违法行为为前提, 都是科处相对人一定的金钱给付义务。但执行罚与罚款在性质与功能上却有原则的区别。首先执行罚的目的不是对义务主体进行处罚, 而是通过罚缴一定数额的金钱, 促使义务主体履行其应履行而拒不履行的义务; 而罚款则是对已经发生的行政违法行为给予金钱制裁。其次执行罚的数额从义务主体应履行义务之日起, 按日数计算, 并可反复适用, 一旦义务主体履行了义务, 执行罚则不应再进行; 而罚款则必须遵循“一事不再罚”的原则。

3.3 执行罚的适用

从上述分析可见《行政处罚法》第五十一条第(一)项之规定, 是行政强制执行中的执行罚, 而不是行政处罚中的罚款。对相对人适用执行罚, 应另行制作一份行政强制执行决定书, 罚款的日数从相对人应缴纳罚款期限届满之次日起计算到法院强制执行完罚款之日止。相对人如在法定期限内既不复议、起诉, 又不履行执行罚, 卫生行政机关可在法定期限内申请法院强制执行行政强制执行决定书中的执行罚内容。

3.4 文献[3]中此观点的缺陷

① 在放射卫生行政处罚中只是告知了相对人逾期不缴纳罚款所应承受执行罚的不利后果, 并没有做出具体的行政强制执行决定, 因此要求法院强制执行3%的加处罚款缺乏依据。②如将罚款与3%加处罚款合并计算执行, 众所周知申请法院强制执行行政处罚时, 法院有一段审查期限, 法院在审查行政处罚阶段, 执行罚仍在按日发生, 难道这一期限的执行罚就不予以执行?在法院未执行完行政处罚决定中的罚款之前, 执行罚根本无法计算。③执行罚与罚款都是对相对人科处金钱给付义务, 对相对人进行惩戒, 而不给予法律救济, 也不符合依法行政的基本原则。