0 引言

稀土被广泛运用于传统产业及高新技术领域，被誉为“工业维生素”，特别在国防尖端领域的不可或缺，使其成为倍受关注的战略物资.然而，众所周知，稀土开采、分离过程中所造成的环境污染问题也比较严重，近年来为遏制稀土环境污染及应对稀土产业可持续性发展问题，国家不断在财税、贸易、产业、环保政策方面进行调整，生态补偿这一备选工具集也逐渐受到更多的关注，国家环保局在2012年《关于加强稀土矿山生态保护与治理恢复的意见》中，特别提到要积极探索稀土开发的生态补偿机制，努力保障区域生态安全.

1 生态补偿理论及矿产资源开采生态补偿实践

生态补偿(eco-compensation)主要指通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的^[1].之所以进行生态补偿是由于被视为生态资本的环境资源具有公共产品特点，众多经济主体造成的外部效应很容易影响其可持续性，进而影响人类社会发展.

与国内不同，国外文献一般使用生态服务付费(PES)或生态效益付费(PEB)概念^[2]，这主要是由于国内外经济、政治体制的差异，特别在产权方面的理念差异所造成的.国内偏重以庇古的政府财税路径消除外部性，而国外似乎更看重科斯的市场路径.国际农业发展基金资助的RUPES (Rewarding Upload Poor for Enviromental Services)项目组更是认为具备以下4个条件的环保经济手段才是生态环境服务付费：①现实性.该机制是基于现实的因果关系和对机会成本的权衡；②自愿性.付费方和接受方的行为是充分知情下的自愿行为；③条件性.付费是有条件的，且条件可以监测，并有通过合同约束额度；④扶贫、减贫.该机制可以促进资源的公平分配，不损害穷人的利益^[3].这种目前国际上影响较大的观点，契合了运用市场机制解决环境问题的科斯经济学理念，其所列条件实际也是保证生态付费有效性的基本要素.

矿产资源开采生态补偿是生态补偿理论的具体运用，其定义有广义与狭义两种，狭义补偿指对矿产资源开发造成的生态破坏进行恢复治理以及对部分直接受害人的赔偿，包括生态恢复成本和对矿区居民的直接经济赔偿成本；而广义补偿是指对生态系统的理论价值进行补偿，除了狭义部分外，还包括对因保护环境而丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物的补偿、政策上的优惠，以及对环境污染损失进行的补偿^[4].

国内矿业开采生态补偿主要是通过税费将矿企成本内部化，政府各部门再动用税费所转化的专项资金，进行环境保护及恢复工作并对提供环境服务主体进行经济支付，并配套以土地利用规划、许可证、环境影响评价、三同时、征收排污费、限制治理、排污申报登记等制度共同作用.不过，对于我国的矿区生态补偿机制，有专家评价为“由于矿产资源开发环境保护相关法律法规和体系不健全；生态补偿政策的不完善；中、基层矿政监督管理不到位等存在较大漏洞^[5]”，以稀土矿区生态补偿为例，稀土税费主要有：①国税征收的稀土矿产品增值税；②地税征收的稀土资源税、矿业主所得税等；③各部门规费，主要有矿管部门征收的矿藏资源补偿费，林业部门征收的林业植被恢复费，环保部门征收的排污费，水保部门征收的水土保持费、水土流失防治费，国土部门征收的临时使用费、土地登记费等.不过，由于稀土的重要性，在一定的价格区间内税费成本很容易转移给下游企业，因此对矿企减少其破坏环境行为的压力偏小；其次是税费，特别是各类规费用途与生态补偿脱节问题突出，除了在转移支付过程中的溢出之外，“收取的规费大部分用于部门工作经费，未按规定用于稀土矿山环境的治理^[6]”的现象时有发生；此外，政府部门或企业所形成的激励形态极易扭曲，稀土开采越多，各类税费收取的也越多，这常成为地方政府纵容稀土企业滥挖滥采、挖富弃贫的重要原因，企业也容易将各类税费视为资源开发及环境破坏的付费，自然地将环境保护及恢复工作视为政府部门的事情，忽视自身责任.

反观西方国家如美国、澳大利亚在矿产资源开发的生态补偿方面的成功手段及经验，政府与市场并重，依托法律法规体系及法律的有效执行，科学设计权利金、资源耗竭性补贴、环境恢复保证金、排污收费及交易制度等，并辅助以其他措施，如矿山环境影响评价制度、矿山闭坑计划、环境许可证制度、矿山环境监督检查制度等的协同，取得不错的效果.我们认为可借鉴西方生态付费相关理论，在稀土矿区生态补偿机制建设方面进行尝试性改进，一方面可解决近年来稀土贸易争端所折射出的环境问题，另一方面则可为改善我国其他矿产资源开发生态补偿机制积累经验.

2 稀土矿区生态恢复的评估标准及执行

生态补偿设计中最重要的是补偿约束条件、约束额度的确定机制设计，在稀土矿区补偿方面，我国目前并无成熟的关于稀土矿区生态恢复的测评标准^[7]，2011年颁布的《稀土工业污染物排放标准》也只适用于稀土生产污染物排放管理而不适用于原地浸矿和堆浸采矿.相比之下，美国《复垦法》遵循“原样复垦”的基本原则，要求按采矿前土地的地形、生物群体的组成和密度进行恢复，甚至对复垦所需填充物密度(根据复垦后的土地用途而定)、填充物混合的比例、填充的高度、表土覆盖等都做出了具体要求.无疑，相关标准的缺乏，影响稀土生态补偿机制的效率、公平.因此，制订稀土矿山水土保持综合治理和环境保护方面的标准十分必要.

客观来看，严格划一的稀土矿区生态恢复标准很难制定，因为考虑稀土开采特点，除了植被破坏、水土流失、尾矿之外，还有如化学药剂渗透、地下水污染、氟化物污染、放射性元素扩散等具有相当隐蔽性、持续性及不确定性的破坏，矿区环境、类型的千差万别更是使得生态恢复标准必然需要一定弹性以适用于具体情况.可以考虑依靠技术进步，按环境工程项目模式对稀土开采进行管理，即拟开采的矿山生产前提供项目工程计划书，包括矿区的地质结构和稀土储量数据, 开采方式及选择依据, 植被保护与恢复工程, 提取工艺及车间建设方案, 水循环及处理计划和目标, 环境治理与亮化工程, 验收指标等.政府部门依据工程计划书, 请相关专家论证可行后批复，职能部门应按计划书的要求来实施监理和验收^[8].工程项目管理模式在很大程度上能解决生态恢复标准适用性问题，同时工程预算对于确定经济补偿额度也有相当指导作用.因此，制定出相关标准，并将其运用于稀土环境工程项目管理是落实生态恢复的重要选择.

值得一提的是，即使有了测评标准和开采管理模式改革，缺乏地方政府、矿区居民、矿企等重要主体的合作与相互制约，生态补偿机制仍旧不能发挥实效.以下对补偿机制中有效激励各主体的几种工具设计进行探讨，并提出相关建议.当然，我们的分析不能面面俱到.

3 稀土开采企业激励

传统视角下稀土企业被视为环境的破坏者，而基于现实与专业的角度，稀土企业实际也可以是矿区环境恢复的有力实施者、参与者，特别是其在生产过程中对生态环境的事前保护，意义远胜于开采后的生态恢复.忽视稀土企业可扮演的积极角色，使企业在与政府就经济行为达成契约的过程中基本未获得平等地位，企业感知的只有来自于制度威慑的压力、自身经济“私利”与环境“公利”的对立，据此，现实中许多稀土企业的“自愿行为”是建立在将成本转嫁或是在伺机摒弃契约的预设基础之上.因此，构建稀土开发生态补偿机制必须考虑设计适当正向经济激励措施.

3.1 保证金制度

矿区治理保证金制度在西方国家已非常成熟，如1977年美国《露天矿矿区土地管理及复垦条例》就要求计划露天矿开采的企业必须进行复垦抵押，闭坑后未完成复垦则押金被用于第三方复垦.我国在2006年国土资源部、财政部等部门下发《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》后才逐步开始实施该制度，稀土重要产地内蒙及江西都各自颁布了矿山环境治理及生态恢复保证金管理办法.保证金制度较之传统只收取不返还的各项“补偿费”对于企业而言更具积极效应，但目前征收方式、范围和标准在各省并不统一，其激励效力也因多方原因存在局限，仍处于摸索阶段.

首先，尽管2009年国土资源部的《矿山地质环境保护规定》明确了矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则，但目前的某些争议使得未来存在一定不确定性.如补偿金“是否具有惩罚性功能，理论界存在不同观点”^[9]；还有专家认为“保证金及利息归属国土资源部门所有，矿权人的所有权转换成债权，对返还享有请求权”^[10].其次，保证金征收量与矿区实际生态恢复关联性存在问题，目前国内矿业生态恢复保证金征收主要依开采年限、矿区面积、储量、开采方式、存储标准决定，尽管面积、开采方式的确与恢复相关，但恢复工作量、难度、程度都体现不足，特别是稀土开采工艺不同，恢复方式、难点也不尽相同.第三则是保证金的返还问题.目前保证金返还时间普遍较短，而短期的一次性返还设计容易使企业做出短期治理规划，甚至应付式治理.如内蒙保证金管理办法规定终止采矿或闭坑后一年后最终验收合格返还，江西保证金办法规定接到矿企申请后30日内验收，若合格15日内返还，而美国的矿区复垦规定分阶段返还，考虑植被恢复，最后15 %保证金的返还甚至可能超过5年.因此，目前保证金制度仍需进一步完善，如针对保证金立法，理顺各相关法律间关系，厘清保证金及所涉概念性质；完善返还设计，考虑分阶段验收及返还，适当延长周期，如2年至3年.此外，保证金制度的落实也需与其他制度相协调，如保证金意味着矿区生态恢复工作实质将由矿业企业完成(或付费)，故现有的某些由政府征收，用于矿区环境恢复的规费应适当减少；保证金征收额度确定需与矿山治理实施运作制度相协调，如结合前文所提环境工程项目预算确定.

3.2 补贴

生态补偿付费主要遵循破坏者付费、使用者付费、受益者付费三项基本原则，为使补偿机制更具积极激励的效果，应考虑设计适当补贴措施，通过让政府(环境受益者代表)提供经济及政策补贴，促进稀土企业积极实施生态恢复行为.

这里的经济补贴并非指由政府向企业支付资金，而主要考虑从税费的角度入手，如可对提供矿区生态恢复服务的经营行为及用于生态恢复的原料、苗木等减免税收，降低矿区生态恢复成本；在环境税、资源税改革中考虑级差税率，对环保绩效好、信誉高的企业适用低税率，此外，在生态恢复支持方面政府可在协调、技术资料共享等方面有所作为.

政策补贴可体现在多个方面.例如，目前稀土开采实行额度限制，可考虑将环境恢复与开采额度分配联系起来，甚至可借鉴美国生态补偿银行制度^[11]，激励矿企主动从事某些生态建设(如申请对无主旧矿区的生态恢复)，并作为“资产”储蓄起来，用于交换开采额度或是新矿区的开发，这对于废弃矿区的生态恢复具有极好作用.此外矿区停采后的土地使用权也可作为政策补贴的方向，如南方许多稀土矿区停采后用于林业、果业都能产生相当的经济价值，因此可考虑让矿企对国有的矿区土地生态恢复后拥有优先、优惠的受让权.

对于补贴而言，不正当激励很可能影响其效率，特别是企业与政府官员间可能的合谋很容易导致骗取补贴的情况发生，因此谨慎设计具体操作程序、标准，在执行中严格监督很有必要.

3.3 企业社会责任(CSR)

企业社会责任思想主张企业应以正确的方式为社会创造正确的价值.客观地说，企业社会责任并非设计在生态补偿机制中，由企业被动接受的工具，而是企业在与制度环境互动过程中受强制同构力、规范同构力、模仿同构力作用后行为选择的承载.这里的积极意义在于，我们可改进制度环境以使稀土企业社会责任驱动力得到加强，让企业在对社会责任的追求过程中积极减少对环境的破坏以及主动、自觉地对环境破坏进行恢复、补偿.

当然，目前无论是基于利益或伦理的角度，稀土企业CSR驱动都面临不少异化或弱化因素，改进制度环境也意味着一系列如政治和法律结构、行为规则、一般信念规则体系等认知性、规范性和管制性结构与行为都需要变化.但是考虑经济变革已给社会进步创造诸多有利条件，笔者所提出的“完善企业内部管理机制、改革政府运作机制、发展社会促进机制^[12]”等促进稀土企业CSR的策略设计都是切实可行的.

4 稀土资源所在地地方政府激励

稀土资源所在地地方政府在补偿机制中的地位至关重要.然而，在进行平衡选择时，其行为意愿却未必倾向于资源与环境保护.固然，地方政府官员自身的利益函数在其中起一定的作用，但系统机制所给与的压力也不容小视，如“财政问题”、“经济发展问题”等，因此补偿机制必须重视地方政府所受的激励.

4.1 税收

目前，矿产资源税是资源所在地地方主要税种，也是企业向资源所有者代表(政府)支付生态补偿的重要组成.然而，目前资源税的设计让地方政府更容易形成“资源开采--税收收入”而非“资源消耗、环境破坏--经济补偿”的逻辑认识，如此则不可避免造成负向激励，个别基层政府职能部门甚至放松监管，默许稀土矿山乱采乱挖.此外，还有学者指出“地方政府掌握资源税不利于中央政府从宏观调控角度统筹考虑资源税在转移支付方面的作用^[13]”.因此，有必要在坚持资源税分配偏重地方的基础上，将其改革成为中央地方共享税，健全监督问责制机制，在分配环节将生态恢复水平及尽责情况作为一定的约束条件，让地方政府有利、有责.

4.2 转移支付

客观地看，我国许多稀土产地经济相对落后，在贡献资源的同时又承担着环境破坏成本，现存很多环境欠账.从扶贫、减贫以及“使用者付费原则”的角度来看，全社会稀土资源的使用者都应承担生态补偿的责任，而在相应机制完善前，市场所决定的稀土价格并不可能客观反映环境成本，因此，社会使用者的补偿不能通过市场来进行，而必须通过政府间相应的转移支付来进行.

补偿性转移支付也存在将资金发放与矿区环境保护、恢复状况及尽责努力挂钩的问题.在美国运作成功的土地休耕制度中，为实现环境效应多目标，政府与地主签订合同并支付退耕、休耕的补偿，这很值得借鉴.我们考虑可在国家稀土规划矿区运作中设立补偿机制，根据储量、面积等因素判断价值并分期向地方政府进行转移支付补偿，转移支付的资金来源可以是稀土资源税、稀土出口关税、稀土加工企业所得税等税收，地方政府承担保护矿区的责任，依国家指令允许或禁止开采.将具体矿区的保护与转移支付挂钩，较通过行政命令禁止或颁布配额更具激励效果，这里有两个重点，一是支付额度确定问题，过低则激励不足，过高则成本太大；另外则是矿区状况监控问题，当然尽管有难度，但前者通过科学严谨的评估、比较及有效的协商，后者通过卫星、航空、实地调查等手段应该都能解决.

5 稀土矿区居民激励

矿区居民是稀土矿区环保最直接利益相关者，他们对矿区生态补偿的关注以及给地方政府施加的影响，是补偿机制运行的有力保障.

影响其激励首先是经济发展问题，环境库兹涅茨曲线之所以随着经济增长呈现倒“U”字形态，一般认为是因为随着收入增加及生活质量提高，人们对牺牲环境所换取的经济收益的价值判断是递减的，而对环境价值的判断是递增的.经济落后时居民迫切关注个人收入与经济发展，对稀土开采环境不良影响容忍度高，甚至成为非法开采的帮凶.其次是居民自身的意识问题，包括环境意识与权利意识.普通居民的环境意识来自于其知识以及环境破坏给其带来的直接不利影响，客观地说，许多稀土开采对环境破坏的短期可感知性并不强，如北方稀土矿区居民癌症率高很能说明这点，而南方矿区分散，多处于偏远山区，对居民生活不利的影响面相对小，如此，居民环境意识形成有较大障碍；而由于历史原因，居民自身维权意识较弱也是不争的事实，不过有报道表明，在国家加大稀土矿区保护力度之后，南方矿区居民在与不法采矿者的谈判中索要更高的补偿^[14]，这从另一个角度说明国家政策严厉性对于居民“维权”有相当的刺激.

因此，对矿区居民进行激励，促使其在补偿机制中起积极作用的策略，应该是在各级政府严格执行相关政策法规的基础上，普及相关知识(如矿区环境破坏的危害)，将其切身利益与矿区环境联系起来.可考虑适当提高因采矿而对农村集体山地的经济补偿标准，如此不但有助于扶贫，也能挤压非法采矿利润空间；可促成当地居民参与矿区生态恢复并分享恢复后经济利益；此外，如广西平果铝采矿用地征改租，不能及时复垦采空区的土地，不仅要付给农民更多补偿费，还需缴纳罚款^[15]，这样的操作很值得借鉴；同时，政府对居民提出的环境申诉做出积极的回应、增加行政透明度也很重要.

6 结束语

生态补偿旨在通过经济手段达到保护资源与环境的目的，不过通过前文分析，可明确经济手段的落实不单靠补偿机制自身科学的设计，而且也需要其他相关制度约束的保障.更加重要的是，就稀土而言，现有定义的生态补偿协调人类与自然环境协调发展关系的效力有限，根本的解决之道在于革新技术、发展循环经济，本田公司已开始从废旧回收物资中提取稀土元素，我国也应考虑尽快从有关稀土的税收收入中拿出部分成立基金，进行相关的科研，从代际补偿的角度来看，这也可算作是生态补偿的一部分.