0 引言

稀土是化学元素周期表中镧系和钪、钇等17种元素的统称，具有独特的光、声、电、磁等性能，被广泛用于高科技领域，是现代高技术产业、航空航天及国防尖端武器等领域不可或缺的关键材料，同时也是国际公认的战略资源.

我国对这一战略资源的保护和开发十分重视. 1975年国家成立稀土领导小组；1991年下发文件明确把离子型稀土矿列为4种保护性开采的特定矿种之一；2009年成立稀有金属部际协调机制；2011年出台《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》；温家宝总理更是仅在2010年就对稀土问题作出了13次重要批示，稀土产业在近年来得到快速发展.

与此同时，我国稀土开发工艺会造成严重的环境污染问题.比如，在离子型稀土矿的传统开采工艺中，有统计数据显示，池浸工艺和目前部分矿山仍在采用的堆浸工艺，每生产1 t混合稀土氧化物将破坏植被160~200 m²，产生尾砂约1700 m³.以赣州离子型稀土矿山为例，40年的开采，损失植被表土面积0.4亿 m²，相当于近4000万 m²山地丧失了保护层，所排放的尾矿量约3.0亿 m³，堆放占用面积达3600万 m².原地浸矿新工艺虽然植被破坏少，几乎无尾矿，但每生产1 t混合稀土氧化物，会产生含氨氮废水约1000~1200 m³，氨氮治理成本高，同时还夹带微量有机物，COD超标，电解过程产生部分有害气体，经估算，生产1 t稀土金属要产生30 kg含氟气体，以各类稀土金属年产量3万t计算，每年要产生约900 t含氟气体，对大气环境造成相当程度的污染.由于浸矿剂滞留于山体或进入地下水系统，造成水体污染和土质盐碱化，有时由于注液不当，甚至引发山体滑坡等地质灾害，毁坏农田，对环境构成严重威胁^[1-2].

最近的调研显示，污染代价远超过了稀土开采所获得的经济收益^[3]，显而易见，有效的环境监管政策是治理稀土环境污染的重要方法，深入研究政策选择具有重要的现实意义.本文首先分析环境监管的理论基础，并对现有国内外环境监管政策进行梳理，在此基础上，给出稀土产业环境监管策略的相关建议.

1 环境监管的理论基础 1.1 市场失灵与政府失灵理论

古典自由主义经济学家认为，在完全竞争条件下，政府不应该干预市场自由竞争，政府的干预不利于经济的发展，而是作为经济的“守夜人”，社会资源的充分、合理利用，以及有效配置状态只需要通过市场这只看不见的手的调节^[4].但随着经济与社会的发展，人们发现在公共物品、外部性、垄断和破坏性竞争等情况下，会出现市场失灵现象，并最终导致污染、贫富两极分化、失业等一系列社会经济问题.因此，政府仅仅作为“守夜人”的主张是不科学的，需要通过干预来弥补市场不足.凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中指出，仅仅依赖自由竞争的市场机制不能实现经济的均衡发展，而必须依赖于政府的有效经济干预行为^[5].此外，Gulick认为，当人们在自由竞争的市场环境下基于自身利益的行动是不适当的时候，需要通过政府来采取对弱者的公平行动，实现公共利益^[6].

在政府实施监管的过程中，监管机构最初能独立运用监管权力，但监管者和被监管者在交互过程中，监管机构会逐渐受被监管者和其他利益集团影响，并会被产业所俘虏，监管机构最终会被产业所控制.此外，公共选择理论认为^[7]，在政府监管过程中，政府机构的“理性而无知”、“短见效应”以及决策过程的信息不完全性会导致决策失误；缺乏监督信息、没有降低成本的动力、缺乏竞争性压力等情况会导致政府工作的低效率；特殊利益集团为逃避市场竞争、谋求政府保护、实现高额垄断利润会导致政府寻租等现象.此外，政府监管与经济利益相结合，会导致权力滥用问题.以上现象和问题最终会导致政府对市场干预的失灵.

因此，在监管过程中，政府既是一种资源，也是一种威胁，是一把双刃剑.政府同时拥有夺走或给予的权力，禁止或同意的权力^[8].同时，在利益驱动下，被监管者总会企图影响监管立法和监管执法，而监管者会被“收买”，监管就迷失了方向，从而形成一种逻辑：既然政府失灵，监管就应当被放松或者解除.

1.2 外部性理论与运用市场机制理论

“外部性”是指当一个人从事一种活动，这种活动会影响旁观者福利，且这种影响不需要支付报酬和获取收益.外部性分为“正外部性”和“负外部性”两种类型^[9]，正外部性为他人降低成本，增加收益；负外部性为他人增加成本，降低收益.

Hardin发现的“公地悲剧”现象是典型的负外部性案例^[10]，该研究发现，在一块对所有人都开放的公共牧场上，每个牧民都有养殖更多牲畜的动机和行为，而且这种行为不需要对其他牧民给与补偿，不需要承担其他的放牧成本.这种情况会导致牧场的过度放牧，最终导致牧场的毁灭，使所有的牧民失去牧场和收益.

在正外部性方面，大量具有正外部性的经济活动（比如美化环境），由于无法得到受益者的补偿，行为方就难以持续进行正外部性活动，此时，政府的激励性和强制性调节（比如对美化环境建立经济补偿制度，及对小区建设绿化面积的强制性要求）能够保障外部性活动的持续开展，并促进“旁观者”福利和公共利益.

在环境破坏和环境建设过程中，同时具有正外部性和负外部性两种情形，例如厂商向社会排放污染施加外部成本时，如果没有价格为污染行为的削减提供恰当的激励，就会对环境容量形成过度的需求，造成环境与生态的破坏.

运用市场机制解决市场失灵，使外部问题内部化为改革政府监管提供了重要思路.Dales在运用市场机制理论的启发下提出了污染权交易理论^[11]，该理论将政府视为环境资源的拥有者以及社会的代表，把污染物排放权力视为一种商品，污染者可以从政府手中购买这种商品，政府则采用竞价的方式出卖给出价最高的污染排放竞买者.此外，污染者也可以向其他拥有污染权的污染者购买污染排放权.研究表明，污染权交易有助于形成污染水平低的经济格局.目前，污染权交易的具体形式包括污染权销售、拍卖和污染者之间的污染权交易等方式，其实质是利用市场机制来解决环境污染的外部性问题.

2 环境监管策略分类

在环境监管理论基础上，各国政府提出了多种环境监管策略，通常将环境监管策略分成两大类，一类主要以政府干预为主，另外一类则为自我监管的方式.其中，政府干预的方式包括：命令-控制式的直接监管方式，即由政府规定禁止或限制哪些行为；经济方式，包括外部成本内部化（例如，征收环境污染税）和将产权边界清晰化的产权方式（例如，排放权交易）两种类型.

命令-控制式的理论逻辑是：政府对资源环境的监管主要属于“社会性监管”，而不是“经济性监管”，所以，社会价值判断是监管目标设定的主要依据.也就是说，为了提高环境质量和节约能源，可以将经济效益的牺牲视为获得社会效益的成本.在具体实施中，技术准入标准的设定以及政府行政审批措施是主要的方式.经济方式的理论逻辑是：政府采用市场方式将污染者行为的外部性成本计入内部成本，让污染者为其外部非经济性的影响付费.而产权方式则是政府通过制造一定的条件使市场经济有效发挥作用，让公共品产生私人产权，使不可交易和没价格发现机制的污染行为具有了私人产权边界，从而形成价格发现机制，进行污染权的交易，从而可以通过市场机制进行配置污染权^[12-13].

从政府监管的角度来看，美国的监管起源于经济事务，一般认为，1869年成立的马萨诸塞州铁路委员会被认为是成立的第一个有效运作的专业化监管机构，对不能完全竞争的铁路产业进行专业化监管.在1887年到1934年期间，美国联邦政府成立了联邦储备委员会（1913年）、电力委员会（1930年）、食品及药品管理局（1931年）等监管机构.在第二次世界大战以后，美国加强了劳动安全与健康、环境、公共卫生等领域的社会性监管内容，并于1970年成立了环保署.但到了20世纪80年代，针对监管机构出现的效率低下、监管过多和监管俘获等情况，里根政府开始了以放松经济性监管为核心的监管改革，并强调更多依靠市场配置资源，但同时加强环境等领域社会性监管.此外，里根政府要求对政府行政行为进行成本效益分析，对所有的监管规则实行监管影响分析.从20世纪90年代开始，过度监管和放松监管两种思路交叉前进，人们提出了自我监管、诱因监管和私人监管等监管方式.

自愿性环境管理手段(Voluntary Environment Management, 简称VEM手段)是各国政府和组织提出的被广为接受的环境监管策略，与政府制定的法规不同，自愿性环境管理手段通常由各类国际组织(如国际商会，ISO等)发起，通过建立各种自愿性环保行为准则、环保宪章、环境管理标准等方法，推动污染者改进环境行为，最终达到改善环境的目的.同时，通过公众参与环境信息的公开，社会会对环境污染的制造者与环境管理部门施加压力，从而使企业和环境管理部门改善其自身环境行为，达到保护环境的最终目的.

在监管方式的讨论中，不同学者持不同观点，有的学者主张命令-控制式监管并没有过时，而且在特定条件下还是非常有效；还有学者认为，替代性监管方式依赖于命令和控制式监管，如果没有一套起作用的调查和执法体系，替代性监管也不会成功，因此需要采用命令和控制式监管混合的监管模式（表 1给出了各类环境监管方式的特点）^[14].在实际操作中，2001年时任美国政府办公室负责监管审查的主任John D.Graham指出，在过去20年中经济性监管在逐渐减少，但对公共卫生、安全和环境的监管不断加强.因此，虽然政府监管过程中出现了俘获现象，但在环境监管等领域依然占据重要位置.

目前我国对污染的防止和控制手段主要如表 2所示.直接监管、激励机制和自愿监管都被使用.直接监管包含限期治理、排放许可证和排污费3种政策工具.激励机制包括经济的（通过可交易的排放许可证）、信息的（通过颜色分级体系、环境表现信息披露和公布污染源）和政策的（通过对城市环境保护的综合评估、环境责任体系和设立“模范城市”）3种途径来引导企业和政府官员追求环境友好的发展成果.自我监管在中国的发展并不成熟，目前只有两种政策工具：一是环保总局开展的国家级“环境友好企业”的评比，还有就是国际标准组织ISO14000的认证.

3 稀土产业环境监管策略

对于稀土污染，我国环境保护部在2011年1月发布了稀土工业污染物排放标准GB26451-2011国家标准，特别针对稀土工业企业的水和大气污染物排放控制进行了详细规定，这个标准替代了《污水综合排放标准》(GB8978-1996)和《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996），并于2011年10月实施.但目前还没有关于稀土污染的具体监管措施，结合国内外环境监管制度的分析，笔者认为我国应采取以下措施来实施稀土产业环境监管.

3.1 建立稀土环境管理体制

稀土产业具有典型的公共物品和负外部性特征，必然会导致市场失灵的情况，政府的直接监管是必须的监管策略之一.在组织结构上，目前我国环境治理的组织结构是一个网格结构，在中央层面的全国人民代表大会，以及国务院及其下属的相关部委拥有环境立法和政策制定的权力；从省级到县级的各级地方人大和政府可以制定相应的地方性规章制度和行政指令.各地的地方环保局是贯彻执行各类法律法规以及政策指令的主要执行人和责任人，但另一方面，地方环保局的资金和人力资源又依靠地方政府来提供.在各地政府以发展经济为第一要务的情况下，环境保护和经济发展不可避免地存在一系列冲突，地方环保局在接受地方双重领导的情况下，难以独立对环境污染进行有效地监管.此外，资金和人力资源的限制难以保证环境法规和政策发挥实效.因此，需要建立统一管理的稀土污染管理体制，打破城乡之间、地区之间、部门之间的稀土污染管理界限，建立起一体化管理的稀土污染统一管理体制.

3.2 实施政府、经济和自愿性混合环境监管体系

在命令-控制式方面，通过政府的立法、执法和监督，为稀土污染规定了目标、任务和实施步骤.在经济方法方面，利用市场机制，克服减少污染中的市场失灵，采用严格的经济刺激措施（如排污收费和罚款），为促使污染者服从排放标准和其他环境要求提供强有力的刺激.另外，采用水、空气、核辐射排放许可证交易制度，以提高污染处理经济效率.在自愿性监管方法方面，随着互联网、移动终端、微博等新兴媒体的发展，公众参与和信息公开制度在环境管理中正发挥越来越大的作用.当前稀土产业面临的污染形势严峻，仅靠环保部门的职能和资源是很难完成环境保护任务的.借助社会团体和公众力量，让公众参与到环境保护中来，一方面是对公众日益提高的环境关注度的政策反馈，一方面将对稀土环境保护大有裨益.因此，公众参与是我国新时期环境管理的必然选择.

3.3 构建污染监测系统

为实行有效的污染控制所需要的各种措施，必须提高污染监控能力.目前我国还没有建立系统的稀土污染监测系统，因此，对稀土污染的实际情况并没有一个明确的数据，也没有有效的途径对稀土污染的排放进行监控，加强稀土污染环境监控是保证监管政策有效实施的基础性工作.

3.4 改革环境监管的投融资机制

（1）环境保护产业具有公共物品的特点，是由公众需求驱动.在政府投融资方面，首先，国家公共财政预算体系中支持稀土环境保护，即在国家和地方政府公共财政中明确稀土产业环境保护的支出范围、规模；其次，政府要充分发挥对稀土产业环境保护的政策导向效应，实现社会效益和环境效益的最大化.此外，政府还需要建立环境保护的公共财政投入绩效评估体系.

（2）在资本市场，促进资本市场的绿色化进程.绿色资本市场在发展环保产业、绿色能源、绿色产品中有着很强的支持作用.通过对环境保护企业在信贷、税收等方面给予优惠，鼓励各种资本投资环保产业；同时，在法律上确保环保资本市场保护，确保企业环境投入的持续性和资金的稳定性，建立有效的污染者付费原则.积极开展环境保护产业的绿色信贷、建立相应的技术支持体系、发行环保债、基金、彩票等多种金融工具.

3.5 开展区域生态补偿政策试点

以当前我国生态补偿体现为基础，在“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”等原则的指导下，从点到面、先易后难的推进稀土产业生态补偿政策框架体系.对保护稀土污染的水、气、土壤等各个生态环境要素的行为进行补偿，对破坏环境的行为征收补偿费，并尝试建立代际补偿理论和实践框架，建立生态补偿机制的政策需求及法规保障体系，并选择重点资源开发区域进行试点，最终提出稀土产业生态补偿政策的国家实施方案.