0 前言

稀土是重要的国家战略资源，应用极其广泛，尤其在现代工业、尖端科技以及军事科技等领域.作为我国的优势性战略资源，我国稀土储量在世界上占据得天独厚的地位，但长期以来我国对稀土资源的无序开采以及稀土资源出口贸易管制的不力导致了大量稀土资源的流失，加之国内消费需求的不断增加，稀土的资源优势正逐渐丧失.为实现稀土资源的可持续供应和保障国家经济、国防安全，针对我国当前稀土资源的开发、贸易现状，强化对稀土资源保护性开采和贸易管制的同时，实施稀土资源储备，是实现稀土资源总量控制的重要方式，也是关乎我国的资源安全、国家安全及经济可持续发展的重要战略.

1 我国实施稀土资源储备的必要性 1.1 实施稀土资源储备是我国稀土资源储量锐减与国外稀土资源储备形势的迫切要求

稀土是一种不可再生的战略性矿产资源.近20年来，我国的稀土矿产量位居世界第一，稀土开采总量已接近美国的储备总量，按照这一开采速度，中国很快会失去稀土这一宝贵资源的优势地位^[1]，甚至在不久的将来，极有可能通过进口才能满足国内需求.由于我国对稀土的无序开采和掠夺性开采，我国稀土储量占世界稀土储量的比重急剧下降，从占世界约90 %下降到36.4 %，实际储量仅剩2 700万t.中国稀土资源储量与产量之间严重失衡，已成为我国越来越难以承受之重^[2].我国开采出的稀土资源，除满足国内对稀土的消费需求外，大量出口国外，为美国、日本等国提供了廉价的储备来源.从20世纪90年代至今，中国稀土资源出口量增长了10倍, 中国稀土资源出口量已占世界稀土资源出口总量的90 %以上.仅2011年中国的稀土产量为13万t左右，占全球稀土产量的97 %^[3].而据2010年7月美国能源政策分析家Marc Humphries向美国国会提交的一份名为《稀土元素:全球供应链条》的报告，披露了2009年各国稀土储量与产量的相关数据，其中，中国稀土储量为3 600万t，占世界36 %，产量则为12万t，占世界产量的97 %；美国的稀土储量为1 300万t，占世界13 %，产量为零；俄罗斯储量为1 900万t，占世界19 %，产量为零；澳大利亚储量为540万t，产量为零；印度储量为310万t，占世界3 %，产量为2 700 t，占世界2 %^[4].可见，在我国稀土产量日益上升而储量日益锐减的形势下，国外稀土却始终保持低产量甚至是零产量.如此对比明显的供需形势，进一步凸显了我国应从源头上保护稀土资源，实施稀土资源储备以保证稀土资源的持续供应.

1.2 实施稀土资源储备是维持国家安全的必然要求

无论是国家的经济安全，还是国家的国防安全，资源的持续供应是其重要保障.首先，一国经济的发展对资源尤其是战略性资源的依赖性很强，经济的可持续发展离不开资源的稳定供应.稀土作为现代工业、高尖端科技以及国防技术等领域不可或缺的战略性矿产资源，在当今世界科技经济知识化、电子化集成发展的趋势下，其战略地位尤为凸显，在国民经济发展中具有不可忽视的重要作用.虽然稀土资源属于我国优势资源，但应当看到的是，我国既是世界上最大的稀土资源生产国，也是最大的稀土消费国，稀土资源的可持续供应是保障国家经济安全的重要资源基础，为我国工业、科技和经济的快速发展提供了有力支撑.如不对其加以合理开发利用，一旦出现短缺，势必对我国经济的发展产生严重影响，成为经济发展的主要阻力.其次，稀土供应的安全性、持续性还直接关系到一国的国防和军事安全.矿产资源战略储备是国防安全的基础，如果没有充足的矿产资源储备做保障，就容易因外来攻击或经济封锁而被切断矿产资源供应链^[5].随着资源安全在各国安全体系中重要地位的凸显，各国加强了对重要战略性资源的争夺，加剧了国家或地区之间的争端和冲突，资源问题也因此更容易转化为政治问题乃至军事问题.稀土作为现代武器装备所需的重要原料，对其实行必要储备是保障国家主权安全、防备外来侵犯的需要.因此，只有对稀土等战略性资源实施储备，增强稀土资源的保障程度，才能保障国内对稀土的持续供应需求和国家的国防安全.

1.3 实施稀土资源储备是增强我国在国际市场话语权的战略要求

从20世纪90年代初开始，我国一直是世界最大的稀土供应国，目前，正以占世界36.4 %的稀土储量，承担着世界90 %的稀土供应，在国际市场中居主导地位.然而，在国际市场上我国稀土资源出口虽然占有绝对的份额，是稀土资源的垄断性供应方，却没有发挥调控国际市场供求和价格的能力，对国家贸易中稀土价格的影响很小，缺乏对国际定价话语权.究其原因，在于稀土资源供求的失衡，由于稀土资源的过度开发和贸易，国内一些稀土企业为追逐短期经济利益进行恶性竞争，导致稀土资源的廉价出售.以至于美国、日本、加拿大、澳大利亚等发达国家均采用“只探不采，储备来自进口”的策略，纷纷从我国大量购入“廉价”稀土资源，加强了其国内对稀土资源的战略储备.如稀土资源位居世界第三位的美国于2001年封存了其最大的稀土矿--芒廷帕斯矿，转而由我国大量进口，最主要的原因就在于因稀土开采、提炼产生的环保成本远高于进口价，直到2010年底，我国稀土出口开始实行管制以及稀土价格快速走高后，才开始恢复生产.因此，对稀土资源实施战略储备，可调节稀土资源的供求关系, 有效地防止过度开采，从根源上起到扼杀稀土产品价格的恶性竞争^[6]，起到稳定稀土市场的作用，提高我国在世界稀土产业中的定价权和控制权，以便于我国在国际贸易中赢得更多的主动权和话语权，将我国的资源优势转化为经济优势.

2 当前我国实施稀土资源储备面临的主要困境

目前，我国尚处于稀土资源储备的探索阶段，在实施稀土资源储备过程中仍面临诸多困境.

2.1 稀土资源储备法律制度缺失

在矿产资源的开采和管理上，我国相关法律法规对于一些特定矿种实行了保护性开采的规定，稀土已经被列入保护性开采的特定矿种范围.资源储备问题也已得到了国家的高度重视，近年来出台了许多政策性文件规定了应对重要战略性矿产资源实行资源储备.如：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出：“建立重要矿产资源储备体系”；国土资源部发布《全国矿产资源规划(2008 -2015年)》中规定：“推进建立石油、特殊煤种和稀缺煤种、铜、铬、锰、钨、稀土等重点矿种的矿产资源储备”；工信部研究编制了《稀土工业发展的专项规划(2009-2015年)》和《稀土工业产业发展政策》提出：“加大对稀土深加工，控制稀土出口量”；2011年5月国务院发布了《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，首次将稀土上升到国家战略储备高度，明确了由国家发改委、财政部、国土资源部等部门共同牵头研究建立稀土战略储备制度.但到目前为止，相关的法律法规均未涉及稀土储备问题，如何确定储备的目标、储备的方式，如何保障储备的资金来源以及储备管理等方面均属于法律真空，这种无法可依的局面严重阻碍了稀土资源储备的顺利实施.

2.2 实施稀土资源储备与地方经济发展矛盾突出

矿业税收是财政收入的重要组成部分，实施稀土资源矿产地储备，划定稀土资源储备地，从短期效益而言，势必会影响当地的税收和就业，也对当地经济利益产生不利影响，因此容易出现国家稀土资源储备规划和地方经济利益不一致的局面.

从地方政府的角度看，由于实行稀土资源矿产地储备的地区相当一部分是稀土矿业大省，这些以稀土产业为支柱，财政收入主要来源于当地稀土资源的地区，一旦实施矿产地储备，将带来稀土资源储备地资源开发收入减少，造成当地经济落后，制约当地经济发展^[7].从当地居民的角度看，稀土资源矿产地储备, 将导致当地居民大量失业和供应减少, 影响社会的消费模式和居民生活水平提高，这是稀土资源储备在地方缺少动力的直接原因.因此，如何理顺中央利益和地方利益、兼顾稀土资源矿产地储备与地方发展之间的突出矛盾，保障地方经济利益不受损害和社会稳定发展，也是我国实施稀土资源战略储备的一大障碍性因素.

2.3 稀土资源储备缺少资金支持

稀土资源的储备离不开巨额的储备资金投入作支撑.储备资金的来源主要有以下几种^[8]：一是政府拨款；二是金融机构贷款；三是发行公用事业债券；四是民间自筹资金.由于经济基础和科技发展水平存在差异，各国筹措储备资金的方式有所不同.作为世界上最大经济强国的美国，矿产资源的储备从建设储库、采购原料到日常运行管理费用均由联邦财政支付.联邦应急管理局国防储备政策部门制定“年度物资购买计划”(AMP)，储备资金从“交易基金”和“经营基金”中列支.联邦财政设有专门的矿产资源储备基金预算和账户，基金的数量由国会批准，只有总统才有权下令启动战略储备^[9].而作为经济强国但国内稀土资源匮乏的日本，早在1983年起就通过从国外大量进口的方式对稀土资源实行储备战略，储备资金实行国家储备资金和民间储备资金相结合，既有政府财政扶持下的储备资金，也有大量的民间自筹资金.尽管我国的经济发展水平与世界发达国家的差距正逐渐缩小, 已初步具备进行稀土资源储备的条件，但与美国、日本等发达国家相比，仍然存在一定差距，稀土资源储备资金方面受到较大限制，储备资金来源得不到强大的资金保障，将直接制约我国稀土资源储备的规模.

2.4 稀土资源进口国反对我国“出口配额管制”影响储备进程

我国稀土企业的快速发展，一定程度上是以资源的过量消耗和生态环境的破坏为代价的.稀土企业在矿山开发和生产环节存在的植被破坏、水土流失、三废排放超标等严重现象，造成了严重环境污染.为了有效地保护稀土资源，我国对稀土行业采取了一系列管理措施.2008年起，对稀土出口实行了更为严格的出口配额管制措施.据统计，2006年至2010年，稀土出口配额量，除2009年有部分增加外，其余年份的配额量均少于上一年^[10].

出口配额限制是实现稀土资源储备的重要方式，由于我国稀土贸易量占全球贸易量90 %，对进口国相关产业影响明显，稀土出口管制政策的调整引起国际社会的关注，极易遭受贸易诉讼和摩擦.2012年3月13日，美国、欧盟和日本以中国对稀土等原材料出口实行配额管制违反世贸规则为由向世界贸易组织(WTO)提起诉讼，要求中国解除出口限制.虽然我国并非仅对稀土出口进行限制，而是对国内开采、生产、贸易的整个链条进行限制，并以“符合GATT1994第20条环保例外条款的规定”作为不违反世贸规则的抗辩，但是那些一直以来以廉价进口稀土资源的国家仍然通过诉讼等各种途径对中国施加压力，意图迫使中国放宽稀土资源出口限制.可见，随着国际上对中国稀土出口政策压力的日益加剧，中国的稀土资源储备之路注定不是一帆风顺的.

3 加强我国稀土资源储备的具体对策 3.1 构建稀土资源储备法律制度

纵观各国对稀土等矿产资源的储备，其储备制度均由法律法规所规制和相关的政策所引导建立，通过立法来建立矿产资源储备制度是实施稀土资源储备最有效的保障.我国的稀土资源储备缺乏法律支撑，因此加快稀土储备立法，构建稀土资源储备法律制度是加强实施我国稀土资源储备的首要之举.

首先，确定我国稀土资源储备单独立法的模式.世界上实施矿产资源储备的国家，其立法模式主要有3种：一种是战略矿产资源单独立法模式，对国家建设和国防所急需、紧缺的重要战略矿产制定专门的储备法律，如日本的《石油储备法》；一种是行业储备分散立法模式，与在矿产资源有关的行业、产业的法律中规定矿产资源储备的内容，不同种类的矿产资源储备分散于相关行业和产业的法律之中，如韩国的《煤炭产业法》、《石油产业法》分别规定了石油和煤炭的储备制度；一种是综合储备立法模式，其调整对象比较广泛，重要战略物资和关键物资均属于其调整范畴，如美国的《战略物资储备法》的储备品种包括25类80种，其中主要是对金属的规定，不包括石油资源储备.当前我国矿产资源储备工作刚刚起步，笔者认为采用稀土资源储备单独立法的模式更为适宜，伴随储备制度的实施和经济的发展，不断完善我国的储备立法体系.

其次，明确我国稀土资源储备的立法内容，对储备的主体、范围、以及管理机构等予以具体清晰的界定.结合我国国情，在稀土资源储备中，我国应当实行以国家储备为主、企业等民间储备为辅的战略储备主体；而稀土资源储备范围则应包括稀土地下原矿、稀土富集物、价格低的稀土氧化物、用途不明的稀土金属和前景广阔的稀土金属；稀土资源储备管理机构，则应规定一个政府的综合经济管理部门作为稀土资源储备的专职机构，负责稀土资源储备的方案设计、资金筹集、政策制定、规划编制、市场调控及监督管理等工作.

3.2 对不同稀土品种确立合理的储备方式

就矿产资源储备方式而言，储备主要有矿产品储备和矿产地储备2种.矿产品储备强调通过人力将矿产分离出来进行储藏和保存，而矿产地储备则侧重于对探明蕴藏或可能蕴藏重要矿产的地区作为保留基地不予开发.对稀土资源的储备，实践中其储备方式大致有以下3种^[11]：矿石型储备、原料型储备和产品型储备.其中，矿石型储备是指对含有稀土元素的矿石进行就地储备，属于矿产地储备，储备成本低，有利于保障我国稀土资源的中长期需求和可持续利用，是保护稀土最直接最有效的方式；而原料型储备是将矿山生产出来的矿石经过选矿处理后的精矿产品进行储备；产品储备则是将稀土精矿经过冶炼分离后生产出来单一稀氧化物进行储备，这两种储备方式属于矿产品储备，具有快速投放市场保障市场供应的重要功能.

根据不同的特性，稀土分为轻稀土和重稀土.在我国，轻稀土和重稀土呈现了“北轻南重”的分布格局，在世界稀土储备中也具有不同地位，就所占比例而言，轻稀土约占世界轻稀土总量的50 %，重稀土约占世界重稀土总量的90 %.可见，国外轻稀土的储备较丰富，其稀缺度远不如重稀土，我国重稀土具有储量上的明显优势，对国际稀土市场的影响更大.因此，对于稀土资源储备方式的选择，应当遵循差异化原则，对于不同特性的稀土品种确立侧重于某种储备方式的多元化储备方式.对于北方的轻稀土资源，因其在很多情况下伴生于铁矿，通过铁矿资源的开采分离出稀土资源，应采用以矿产品储备方式为主，矿产地储备为辅的储备方式为宜.而对于南方重稀土的储备，储量丰富的天然优势使我国具备采用矿产地储备方式为主的储备条件，具有符合生态环保的储备理念，故应采用以矿产地储备为主，矿产品储备为辅的储备方式.

3.3 加强稀土资源储备资金保障

稀土资源储备关乎国家安全，根据我国的国情，应发挥政府在稀土储备中主导作用，储备资金应列入国家预算，主要由国家财政负担，为稀土资源储备提供充分的资金保证.首先，政府可以考虑设立稀土资源储备基金, 在国家预算中专项管理, 按照储备量多少下拨相关管理部门.政府可通过开征相关税收和附加费, 并在该笔资金中提取一定比例充实稀土资源储备基金^[12].其次, 可以考虑发行国家储备债券筹集建设资金，或是从每年发行的长期建设国债中拿出一部分，专门用于稀土资源储备的实施.再次，还可以充分利用我国外汇储备.我国是世界上第一大外汇储备国，外汇储备作为弥补国际收支逆差，稳定货币的手段是必要的，但并非外汇储备越多越好，过高的外汇储备也会带来一定风险，稀土资源作为一种稀缺性不可再生资源, 其价值总体趋势应该是逐步增大.国家动用一定的外汇储备进行稀土资源储备，不仅可以为稀土资源储备提供必要的资金保障，而且还能够实现保值升值的效果.

3.4 建立稀土资源矿产地储备补偿制度

实行矿产地储备顺应了国家的环境资源保护政策，有利于维护国家的整体利益，但从局部利益来说，稀土资源是有些矿产地的经济支柱，对其实行矿产地储备无疑会对地方经济利益产生不利影响.对稀土资源蕴藏地的开发、开采加以限制，会造成当地的财政收入减少，经济发展将受到一定的制约，影响居民就业和生活水平的改善.因此，国家出于整体利益对稀土资源实行矿产地储备，就应当建立与稀土战略储备相应的补偿机制，对稀土资源储备基地的所在地区给予利益补偿，消除来自地方政府和民众对稀土储备的阻力，以从源头上保护稀土资源，保障稀土矿产地战略储备基地的顺利建设.

建立稀土资源储备补偿制度，主要对补偿对象、补偿方式、以及补偿标准等予以明确.补偿对象不仅包括地方政府，充分调动其对稀土资源储备基地保护的积极性，还应在回购矿业权的情况下扩大到矿山开采企业，对企业进行合理的补偿.对于稀土储备补偿的方式，既可以通过中央财政转移支付的方式，也可以通过矿产资源费的减免或返还的方式，对建立稀土储备基地的地区进行补偿，以保障国家稀土资源战略储备规划与地方经济利益的协调发展，补偿地方政府在稀土资源开发过程中应得的经济利益，充分调动地方政府对稀土资源储备的积极性.此外，应加大对储备补偿的监管力度，保证补偿制度的有效运行.建立财政资金的绩效机制，改变过去“重拨款而轻管理”的现象，做到追踪问效，确保资金使用效率^[13].