2012, Vol. 3引用本文 |
| 从环境保证金到环境税-稀土贸易可持续发展之路 |  [PDF全文] |
b. 江西理工大学, 经济管理学院，江西 赣州 341000
b. School of Economies and Management, Jiangxi University of Science and Technolgy, Ganzhou 341000, China
稀土是不可再生的重要战略资源，中国在稀土资源的地理分布上有着天然的优势，稀土探明储量占世界60 %以上.2011年中国稀土冶炼产品产量为9.69万t，占世界总产量的90 %以上（见注1），素来有“中东有石油，中国有稀土”的说法.然而，这种要素禀赋优势并没有让我们获得应有的收益，比较石油从1999年的10美元/桶上涨到2008年6月最高峰的147美元/桶，目前依然维持在93美元的高位（见注2），比较铁矿石2008年一年之内高达60 %以上的涨幅，中国的稀土价格十分低廉，纯度为99.9 %的氧化铈今年价格只有18元/kg，过去最高卖到30元/kg，有时稀土的价格低过猪肉（见注3）.孙泽生，蒋帅都（2009）在分析了1997~2007年中国稀土价格贸易条件和收入贸易条件后，建立Hall市场势力测度模型，并利用计量经济学原理进行了分析，得出结论：中国稀土出口贸易的实际市场势力非常微弱，与中国在世界稀土贸易中很强的“寡头”地位明显不相符合[1].廖泽芳，刘可佳（2011）对1993~2009年稀土价格贸易条件指数进行了实证分析，指出长期的低价格出口，不仅没有使中国获得稀土的垄断优势和价格控制权，反而使中国稀土出口的贸易条件进一步恶化，呈现出所谓的“福利恶化型”增长[2].
注1：《中国的稀土状况与政策》白皮书（2012）
注3: http://baike.baidu.com/view/89624.htm
1.2 稀土出口限制引起贸易争端2011年中国政府取消了稀土的出口退税，并且实行了稀土配额和稀土企业准入控制等措施，以期实现稀土贸易的可持续发展，但是这些措施也引起了贸易争端.2012年3月13日，美国联合欧盟和日本就中国稀土、钨、钼等原材料出口限制向世贸组织（WTO）提起诉讼，要求与中国就稀土、钨、钼等原材料出口限制一事展开磋商.尽管到5月底，也就是起诉60天后，美日欧并无实质性动作；但是6月12日，世界贸易组织（WTO）召开针对中国贸易政策的审议会议，就稀土出口批准制度、配额制度和关税进行了讨论，批评“中国明显加强了对稀土出口的限制”，贸易政策“不透明”，理由包括2011年中国下调其他资源关税的同时稀土关税却出现上升，把此前不设配额的稀土合金也划入配额范围内等，会议还质疑中方称限制稀土出口是“为了保护环境”的主张.
任意出口稀土的结果是宝贵的自然资源被贱卖，限制出口又不断遭遇贸易摩擦，这正是中国稀土行业面临的两难境地.
2 稀土征收环境税的必要性 2.1 稀土现行的税收税费混杂，标准不一，政出多门稀土作为一种矿产资源，除了要缴纳一般的增值税和目前其他地方税（主要包括劳务营业税、个人所得税、印花税、城建税、教育费附加、地方教育附加等）之外，还需要缴纳资源税、矿产资源补偿费和综合规费（如图 1所示）.税费的征售涉及很多部门，包括国税部门、地税部门、主管部门、水保部门，林业部门、环保部门、国土部门、工商部门等.除了以上明确有法律法规依据的税费，部分稀土原产地还普遍收取了稀土稽查费、镇村管理费甚至征收了政府调控基金.许多稀土采矿权人，比如赣州市稀土矿业有限公司，还收取了管理费和矿权收益.
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| 图 1 稀土税费征税表以及改革方案设计 |
中国稀土税收存在税费混杂，标准不一，政出多门[3].从图 1中可以看出，稀土开采本身征收了资源税，还有矿产资源补偿费，一个项目税费同时征收，有涉嫌重复之嫌.而且除了增值税和资源税很容易按统一标准执行外，其它税费均由当地不同主管部门执行；而在实际执行过程中，很可能出现各个地方的标准不统一，使不同产地的稀土承担的税收不一致，违背了税收中性的原则，也这给稀土资源的管理造成很大的难题.
2.2 现有的相关费用无法弥补环境损失的成本我国稀土开采的环境损失没有被计入价格之内.“相对于国外资源型产品的税收成本，我国稀土产品的税收成本极低，稀土开采的损耗成本在税收成本中并未体现；社会成本主要是环境成本，在我国这一成本被外部化，没有实质性的进入到稀土的供给成本中”[4].
现有的与环境相关的收费主要有水土保持设施补偿及水土流失防治费、排污费和森林植被恢复费等，包含在综合规费中.这些收费主要是对破坏环境而不能修复行为的一种惩罚性手段，对于经济的调节作用是非常有限的.而目前看来这些惩罚性收费取得的收入远远不足以修补对环境的破坏.以水土流失防治费为例，根据《江西省水土保持设施补偿费、水土流失防治费的收费标准和使用管理办法》，氧化混合稀土的水土流失防治费标准为2000元/t.据此计算，2011年1~6月，江西省稀土矿产品类产量为5196 t（见注4），应该收取水土流失防治费1039.2万元，这些费用大部分用于了部门工作经费.即使这些费用全部用于稀土行业污染治理也远远不够.据统计，仅赣州地区稀土矿山毁坏面积就达到了78.13 km2，水土流失破坏面积7.72 km2（见注5），仅此两项预算治理资金高达20亿元之多，这笔费用如果依靠收取水土流失防治费来支付，按照2011年的产量和收费标准需要收取100年左右.至于中重稀土开采过程中排放到地下的硫酸铵，赣州市政府领导估计要380亿元来治理，靠现有的收费筹集治理经费恐怕遥遥无期.目前稀土行业污染治理存在巨大的资金缺口，因为现有的与环保相关的费用太低，无法弥补环境损失的成本.
注4：http://finance.people.com.cn/h/2011/0922/c227865-2901911871.html
注5：http://www.chazidian.com/fanwen/210376/赣州市“废弃矿山整治的实施计划”政府工作计划
2.3 出口限制在国内环保效果有限，而在国际贸易争端中承担举证责任2011年我国实行了稀土配额和稀土企业准入控制，目的之一就是为了降低稀土开采和出口量，保护稀土产地的生态环境.然而，这种做法对于环境保护的效果是非常有限的.对于国内而言，稀土的开采量并未减少.就在2011年，国外海关统计的从中国进口稀土量，比中国海关统计的出口量居然高出120 %，其原因主要是出口走私.而且这些从事稀土出口走私的多是私自开采稀土的中小企业，相对技术落后，采富弃贫，造成的污染后果更加严重.
对于国际贸易而言，出口配额是违背WTO的自由贸易原则的.GATTS第十一条原则上明确禁止成员方对出口进行数量限制.该条规定：“任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向任何其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制，无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施”.当然如果这种限制是以环境保护为目的的，根据GATT第二十条“一般例外”条款，涉案措施（1）属于（g）款“与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”的范围，并且（2）满足第20条序言的要求，成员方可以采取限制措施，对本国产品出口进行限制[5].就我国稀土出口限制而言，我国负有举证责任，这种举证存在一定的难度和争议.
2.4 环境税的合理性和国外经验征收环境税有充分的经济学道理.早在1920年经济学家庇古就指出了“环境外部性”的存在，并且建议用“庇古税”来将负外部性内部化.环境是一种公共物品，存在“市场失灵”的问题，用税收来调节无疑是一种有效的补充手段.可持续发展理论同样为环境税的开征提供了充分的依据.
环境税在国外已有几十年的实践.自从20世纪70年代初经合组织（OECD）环境委员会提出“谁污染，谁缴税”的原则之后，1972年美国率先开征二氧化硫税.目前西方国家已形成一套复杂的环境税体系，已开征税包括二氧化硫税、二氧化碳税、汽车燃料税、轻型燃油税、电力税、气候变化税、煤炭焦炭税、航空燃油税、发动机交通工具税、废弃物最终处理税、包装税、水资源税和采矿税等多达十几种.一般发达国家都是依据本国国情选择几个税种组合实施.大多数国家选择了5种以上，而北欧国家丹麦、挪威、芬兰和瑞典等征收的环境税种类都超过8种[6].征收环境税不仅有助于治理污染，而且可以促进资源节约，促进生产模式和消费模式的转变，以实现可持续发展.
因此，征收环境税在理论上是合理的，实际上根据国外经验是可行的，通过征收环境税提高稀土成本来限制出口更加名正言顺.
3 基于可持续发展的稀土环境税征收设计不同于现有的水土保持设施补偿及水土流失防治费、排污费和森林植被恢复费等费用，稀土环境税的开征，主要是起到调节作用，而不是作为一种惩罚手段.对稀土等矿产资源开征环境税，要基于可持续发展这一重要战略思想，实现资源的持续利用和生态系统可持续性的保持[7].征税原则应该坚持公平、效率和生态可持续等基本原则，合理地设定相应的纳税人、计税依据以及税率基本制度[8].
3.1 税目对于稀土而言，在采选、分离等生产过程中都会产生污染，主要包括地表植被破坏，水土流失，尾矿废弃物污染，粉尘污染，酸性废气、酸性废水污染等.借鉴发达国家经验，对于稀土等矿产品我国可采取征收二氧化硫税、二氧化碳税、噪声税、废弃物最终处理税、水资源税和采矿税.
3.2 纳税人根据“污染者付费”的原则，环境的污染者或破坏者应当承担环境税.对稀土等矿产资源来说，从事矿产资源开发和进行污染排放的企业、企业性单位和个体经营者，都应该是环境税的纳税人.
3.3 课税对象和课税环节从税收公平和环境可持续发展的角度出发，凡是直接或者间接污染环境的行为和易造成污染的产品均应纳入课征范围.也就是说，无论是稀土的开采、加工还是产品的废弃，都应该缴纳环境税.但考虑到我国目前税收环境税收政策缺乏系统性，以及稀土等许多矿产资源都存在产品回收利用的问题，征收环境税应该集中于资源的开采和生产加工环节，环境税课税对象可暂定为废弃物的排放行为，即排放各种废水、废气和固体废弃物的行为.对产品本身不征收环境税.有征收排污费的经验作基础和长期形成的排污缴费的习惯，对稀土征收环境税的阻力不大，是可行性而且易于操作的.
在征收环境税的同时，取消目前与环境有关的矿产资源补偿费，和采矿权使用费、水土保持设施补偿及水土流失防治费、排污费、森林植被恢复费、土地登记费、临时占地使用费等综合规费，如图 1所示.
3.4 计税依据环境税的计税依据主要有3种：一是以污染企业的产量作为计税依据；二是以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为计税依据；三是以污染物的排放量作为计税依据[9].尽管以产量作为税基节省监测成本，也可以降低征管部门征税和企业纳税的负担，实施成本低，但是对于稀土等矿产资源来说，由于企业生产工艺流程的不同和环保设备的差异，对于不同企业而言，污染物的排放总量与企业产品产量之间的比例很可能不相同，因此以产量为依据来征税可能有悖公平；稀土原矿品位贫富有明显差异，以生产要素所包含的污染物计税难以实现统一税率；不同稀土产品的回收程度不同，以产品包含污染物数量计税也不尽合理.因此，以污染物排放量作为计税依据是十分适合稀土的等矿产资源的.
3.5 税率首先，明确税率确定的基本原则.根据经济学原理，环境税最合适的税率应等于最优污染排放水平下每单位污染物造成的边际损害或边际污染成本.其次，环境税的税率应该负有弹性.由于科学技术的不断发展，稀土等矿产品的生产工艺不断改进，防治污染技术水平的不断提高，环境治理的边际成本不断变化，因此相关的环境税税率也应随之调整.另外，稀土原产地的人口密度和产业发展水平也在不断变化，导致污染后果和环境承载能力的变化，环境税的税率要能够灵活地做出相应调整，以发挥自身应有的调节作用.最后，为了简化税制、便于征管，税率应采用定额税率，从量计征.
3.6 国际协调目前国际社会公认环境污染问题具有跨国外部性，发达国家与发展中国家应该就环境税互相合作，避免“免费搭便车”行为[10].在这个问题上，历来是发达国家担心发展中国家存在“环境税”泄露，“免费搭便车”的问题.环境税国际协调的原则主要是实现资源在世界范围内的有效配置，协调全球环境与经济的协调发展，使可持续发展在全球范围内得到实现；同时保证环境税在全球范围内实施的有效性.中国对稀土开征环境税完全符合了环境税协调原则，迎合国际发展趋势.
关于环境税是否重复征税的问题，只要确定到底由进口国和出口国的哪一方来征税，就可以避免国际重复征税.而确定哪一国征税应主要看环境损失发生在何处.就稀土产品而言，环境污染主要发生在开采和冶炼加工，稀土产品造成的污染相对更小，而且很多稀土产品以目前的技术是可以回收的.因此应该由稀土产品的出口国--中国征税环境税，而进口国不必收取.由于环境税在税率设计时即是为了弥补稀土产地的环境损失，在生产环节征收，课征对象是排放的污染物，产品是否出口并不能改变这种已经造成的损失，因此稀土产品征收的环境税出口不退税.如果产品消费环节之后有可能由于不能有效回收而产生的环境污染，进口国可以对进口产品在流通环节再征收环境税，这和出口国的征税对象和征税环节不同，这并不构成重复征税.
4 从环境保证金到环境税 4.1 环境保证金及其目的理论上，保证金原指用于核算存入银行等金融机构各种保证金性质的存款，也指合同当事人一方或双方为保证合同的履行，而留存于对方或提存于第三人的金钱.实际生活中，电子商务网站（如淘宝）为了保护买方利益常常收取履约保证金，要求卖方为合同的履行提供金钱保证，在双方合同到期或者依法解除时才予以退还.这里说提出的环境保证金，类似履约保证金，或者说是一种责任保证金，要求污染企业承担降低污染排放的社会责任，并为此提供金钱保证，当污染物排放达到一定标准时予以退还.
要征收环境税，需要从法律上建立一套新的税收制度和相应的配套措施.作为税收的法律，在立法上环境税应该由全国人民代表大会或者由全国人民代表大会常务委员会制定.从环境法的起草、讨论到通过立法再到执行，至少要三年的时间.而这期间，关于稀土等矿产资源依然存在贱卖与贸易争端的两难选择，污染的外部性也没有得到有效修正，这正是提出环境保证金的目的和原因.
4.2 环境保证金的设计环境保证金是一项过渡性的收费，其目的是在环境税没有正式实施之前起到替代作用.因此保证金收取效果应该与环境税相似.
环境保证金计划按年度收取，当年的预收环境保证金收费金额为每单位污染物造成的边际污染成本乘以上一年的排污量，年度结束之后根据实际排污量多退少补.对于主动采用先进工艺，升级环保设备的企业，降低的污染物排放量可以得到部分环境保证金退还[11].环境保证金和环境税一样起到了对经济行为的调节作用.收取环境保证金的同时，取消排污费，采矿权使用费、水土保持设施补偿及水土流失防治费、森林植被恢复费、土地登记费、临时占地使用费等相关规费.
4.3 从环境保证金到环境税环境保证金是环境税正式实施之前的过渡措施，除了征收部门不同以外，它基本上和环境税是相同的，见表 1所示.
| 表1 环境保证金与环境税对比 |
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稀土环境保证金的收取，在目前稀土买卖双方都具有“寡头”市场地位的情况下，促使国外公司扩大稀土的开采和生产，而减少中国的开采和生产，总体而言环境税使全球的稀土污染排放都会降低[12].
4.4 资源税相关配套改革措施以上环境税征收设计中，取消现有的采矿权使用费和矿产资源补偿费，合并到环境税中一起征收，因为上述收费的目的是与环境保护密切相关的.需要说明的是，环境税与资源税是两个完全不同的税种.资源税的原理是经济学中“租”的概念，对于不同等级，不同品位的矿产资源实行不同的税率是根据“级差地租”，而环境税的经济学原理是产品的生产、流通和消费中存在的负外部性，环境税旨在将这种负外部性内部化，真实地反映成本.因此资源税和环境税是两个并列而互相不可替代的税种.但是两者有着一定的联系.目前稀土开采带来严重环境的问题，原因之一就是目前稀土的资源税税负过轻，仅仅体现开采成本，未能实现调整级差收入，更远远不能补偿资源耗竭[13].因此在开征环境税的同时，应该合理地提高资源税税率，进行级差调节[14].环境税是对产生环境负外部性行为的结果进行修正，而资源税却可以在污染行为产生之前通过调节成本指导经济活动.
5 结论在WTO框架下，发展中国家经常面临矿产资源低价出口和遭遇贸易争端的两难选择.以保护环境为目的的出口限制，可以采取征收环境税的方式，来修正矿产资源开采和生产加工过程中的环境负外部性.在环境税正式立法实施之前，可以采取过渡措施--征收环境保证金，来提前达到相似的效果.
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