0 引言

稀土具有独特的光、电、磁、热等物化性能、微量的稀土即能极大地改进金属及非金属材料的性能，其应用水平已经成为衡量一个国家综合实力的重要标志.

稀土以其神奇的作用促进经济社会发展的同时，与之相伴的资源和环境问题也不断凸显^[1].近年来，我国在稀土的开采、生产、出口等环节综合采取措施，以加强保护环境和资源，促进稀土产业的可持续发展，这既符合世界各国的长远利益，也完全符合WTO的规则.然而，小产业牵动着世界大神经，一些国家对中国的举措作出了极为敏感的反应，使“稀土”成了热门话题.较早的是英国泰晤土报2009年3月9日发表了《中国掌握未来技术的钥匙》一文，引发了众多媒体对“中国稀土”的极大关注；乃至今年3月份以来，中国收到了美国、欧盟、日本这几个中国稀土最大进口国在WTO争端解决机制下提出的有关中国稀土出口等管理措施的磋商请求；6月27日，美国、欧盟和日本提请WTO争端解决机构成立专家组，颇有咄咄逼人之势.这些国家针对中国稀土的一系列反应，无非是担心再也难以像以前一样从中国大量获取廉价稀土，中国稀土产业是否必须综合治理，让我们来看看稀土产业发展中的若干不对称现象.

1 稀土资源储量、产量与出口量的不对称

长期以来，不少人经常津津乐道于中国稀土的四个世界第一，即储量、产量、出口量和应用量.其实，这其中存在着比较优势的认识误区和与可持续发展的相悖性.

1.1 稀土资源储量状况

需要说明的是，资源储量由于新矿床的发现（如美国2010年11月19日一份报告称，在美国14个州新发现了大量稀土矿；据BBC报道，东京大学2012年6月28日报告，在日本最东端的南鸟岛西南310 km处，水深5600 m的海底，发现了储量为680万t的高浓度稀土矿，可供日本使用227年），老矿床的开采以及统计口径等因素，其数据既是动态的又只能是相对准确的.

据资料综合，世界稀土储量的特点是：绝对量不少，但真正具有工业开采价值的不多，分布不均匀，开采的环境代价极高^[2].世界稀土总储量约为1亿t（以稀土氧化物REO计，下同），分布于28个国家和地区，其中绝对量最大的分别是中国、俄罗斯和美国.据美国地质调查局2010年1月矿产品摘要所公布的2009年稀土储量数据，中国为3600万t，占世界36 %，俄罗斯等独联体国家占19 %，美国占13 %.我国国土资源矿产部门进行了专门核查，中国稀土储量实际占世界23 %，与美国方面最新报道的24 %还是比较吻合的.

中国的稀土分布于22个省（区）约193个矿区，但90 %以上呈“北轻南重”的特点集中分布，即内蒙古包头、四川凉山的轻稀土和以江西赣州、福建龙岩为代表的南方五省（江西、福建、广东、广西、湖南）的中重稀土.

我国稀土储量不容乐观的现实是：由于自20世纪50年代以来的开采，特别是20世纪80年代以来的超强度开采，中国稀土保有储量及保障年限急剧下降，占世界稀土储量的比例，据综合资料，20世纪70年代为75 %，80年代为70 %，90年代为45 %，2000年代为36 %，2010年代为23 %，主要矿区资源快速衰减，不少矿山资源已经枯竭.如包头主要矿区资源仅剩三分之一，在世界上具有独特地位的南方离子型稀土矿储采比已由20年前的50降至目前的15.国内稀土界权威人士在2009年10月提出，我国南方五省非常宝贵的中重稀土，工业储量为150万t，但已开采90多万t，剩下的按现在的开采速度，将在10年内就会开采完，而世界上最大的轻稀土矿包头的白云鄂博资源可能在30年内消失.

在稀土资源储量问题上，需要特别提出的是，任何资源储量的丰富与否，更具有可比性、更能反映财富真实性的应该是人均资源量.如表 1所示，我国的稀土人均资源并不富裕，只是世界人均拥有量的平均数而已.

1.2 稀土产量情况

世界上生产稀土最早的国家是巴西，1884年即向德国输出独居石.

我国稀土开采始于1958年，至1978年年稀土产量仅为1000多t，稀土产业年产值不足5000万元.20世纪80年代开始大规模开采，其状况如赣州市矿管局局长所说可见一斑：从20世纪80年代中后期起，在“大矿大开，小矿放开，有水快流”的错误思想影响下，赣州几乎县县开采，最高峰时全市有采矿证的矿山达1035个.陷入了滥采乱挖、无序竞争的混乱局面.一股全民搬山运动兴起，所谓超常规、跨越式发展.

1986年起，中国稀土产量超过美国，从此一直是世界上稀土产量最高的国家.2006年达到13.25万t的历史最高值，稀土产值2011年达到最高值近千亿元.目前，我国可生产400多个品种、1000多个规格的稀土产品，稀土产量近十几年均占世界总产量的90 %以上.

与稀土产量奇高相对应的是，在稀土开采中采富弃贫、采易弃难、漏采乱采现象严重，资源回收率很低^[3]，南方离子型稀土资源开采回收率不到50 %，包头稀土矿采选利用率仅为10 %.

此外，我国稀土产能、产量大大供过于求，必然制约产品价格和经济效益^[4].21世纪以来，世界年平均需求量为6万t左右，我国稀土年平均产量为10万t左右，年平均产能则高达20万t.

国内稀土生产的另一个特点是生产经营主体长期高度分散，集约度低.以南方稀土为例，稀土行业全部为民营资本，生产经营主体以个体采矿业主为主，如此“游击队”、“小舢板”式的模式，必然在国际市场的博弈中经常处于被动地位，导致“内战内行，外战外行”.

比照一下两个稀土资源富国的稀土生产情况是：俄罗斯长期以来，稀土资源只允许军方开采，且仅限于国内使用；美国长期只由两家企业开采稀土资源，非常便于控制和监管，且美国从1995年起即逐步停止了稀土的开采.这两个国家21世纪以来稀土产量基本为零，因为能够进口到大量廉价的中国稀土，且保护了本国的资源和环境.

本世纪以来，我国稀土产量如图 1所示.

1.3 稀土出口情况

如前所述，我国1958年开始稀土生产，稀土产品出口则始于1973年，20世纪80年代以后出口量迅猛增加，产品出口到世界49个国家和地区.多年来，我国稀土产量的60 %用于出口，其中出口产品中75 %以上为初级原料产品，成为了世界稀土原料库^[5].图 2为我国21世纪以来稀土出口情况，近12年出口总量59.61万t（不包含走私量），占12年总产量123.67万t的48.2 %，比例有所降低是与我国应用量增长和2008年世界金融危机以及我国的稀土出口宏观调控有关，出口量峰值为2006年的6.45万t.

在我国的稀土产品出口中，日本、美国、欧盟为3个主要出口地，其中一直是出口日本为最多，日本进口稀土的90 %以上来自中国.以2011年为例，如图 3所示，中国稀土出口总量日本占58.32 %.据称，长期以来日本进口的我国稀土1/3用于生产，2/3作为战略储备，其储备量已足够其20年以上的使用量.

综上所述，我国稀土储量、产量、出口量的总体特点是：人均储量并不是最高，产量相对于实际需求量太超；世界贸易出口几乎全包.我国以23 %的稀土资源承担了世界90 %以上的市场供应，这显然是不相匹配的，存在着严重的不对称现象，这种不正常情况，改变是必须的.

2 价值与价格的不对称

资源的价值主要取决于其有用性和稀缺性.

基于稀土不可或缺和难以替代的重要价值，美国、日本等发达国家均将其列为经济发展的关键元素和国家战略元素^[6].稀土目前已广泛应用于社会经济发展的13个领域40多个行业，是改造传统产业、发展高新技术和国防尖端技术的战略资源.

代表高新技术的6大领域（信息、新材料、新能源、生物、海洋、航天）都需要稀土“四两拨千金”的作用，20世纪60年代才在赣州发现的中重稀土更是陆海空天尖端武器中的关键先生.而且稀土的潜在价值仍在不断发现，据统计，每隔3~5年就有一种稀土新用途问世，近年来平均每4项高技术发明中就有1项与稀土有关.“稀土依赖技术”成了高新技术和国防尖端技术的代名词.

在民用方面，稀土材料广泛应用于计算机（主要是硬盘、驱动器和显示器）、风力发电机、混合动力汽车、节能灯、航空航天的各类仪器仪表等领域中；这些代表新兴经济发展方向的领域都有稀土的影子，很多人日常用的苹果手机也有它的身影^[7].军用方面，稀土新材料更是成为克敌制胜的法宝.“爱国者”导弹之所以能轻易击毁“飞毛腿”，得益于精确的制导系统，其中使用了4 kg的钐钴磁体和钕铁硼磁体用于电子束聚焦，其弹体的控制翼也为稀土合金；F-22战机轻而坚固的机身是经稀土强化的镁钛合金；MI坦克装备了掺钕钇材料的激光测距仪和加镧夜视仪，“千里眼”和“顺风耳”使其观瞄距离整整提高了1倍达到4000 m，做到先敌发现，先发制人.

然而，在行业散乱、企业成本外向化、环境成本社会化、走私猖獗、“靓女先嫁，换取外汇”观念、市场过度投机、国外买家囤货控制等综合因素的作用下，中国稀土的国际市场价格长期被严重扭曲，资源的稀缺性没有得到合理体现，生态环境损失没有得到合理补偿^[8].仅以2001~2010这10年间为例，中国稀土出口价格如表 2所示.

由此，业内人士感叹稀土卖的是萝卜价、白菜价、土豆价诸如此类也就不足为奇了.即使是低成本运作的个体采矿业主也感叹利润的空间只有1 %~5 %，打压激烈的时候，甚至亏本也卖，乃至陷入“越卖越亏”的怪圈.而令人深思的是，即使中国稀土再便宜，日、美等国家对中国稀土都从来不使用他们“反倾销”的法宝，而是越便宜越买，多多益善.

2001~2010十年间我国稀土出口额为75.05亿美元，而仅赣州一地，据当地政府部门测算，开发稀土遗留的环境治理所需费用至少需要380亿元人民币，代价是令人震惊的.

开采、分离、选冶稀土的环境代价巨大.轻稀土矿多为多金属共伴生矿，在生产过程中会产生大量有毒有害气体，高浓度氨氮废水、放射性废渣等污染物，钍等放射性元素处理难度极大.包头稀土矿采选利用率仅为10 %，仅包钢一家企业目前1.8亿t的尾矿占地已达十多平方公里.白云鄂博地区大量稀土矿的尾矿坝分布在黄河附近，一旦决坝，大量放射性废物将进入黄河水源，生态灾难难以想象.包头稀土开采地周边土地沙化，水系下游河床抬高，农田被淹，所形成的“稀土湖”严重损害人类健康和生长环境，导致骨科疾病和癌症频发，已不适合人类居住、生存，连牲畜也掉牙、患病、畸变.南方离子型稀土开采1 t稀土氧化物要剥离300 m²地表植被和产生约2000 t尾砂，极易形成山体滑波、河道堵塞，同时，生产1 t稀土氧化物要耗费7 t硫酸铵，不可避免产生的大量氨氮、重金属等污染物长期滞留地下，污染地下水，给公众的生命健康和生态环境造成重大损失.这种代价是难以用扭曲的价格来弥补的.

关于生产稀土的环境成本，即使是根据美国一家公司的测算，2002~2005年，中国企业生产稀土产品的环境成本平均为5.6美元/kg，这4年间，我国海关统计出口的21.91万t稀土产品，平均价格为7.3美元/kg.其中2002年竟为3.62美元/kg.且不论美国人测算的数据是否符合中国实际，请问这样的价格与价值难道是对称的吗？

3 产品结构与科技含量的不对称

一个行业，在从资源开采到终端产品的产业链中，其附加价值是随着深度加工而增长的.稀土材料由于其性能的特殊性，其价值更是体现在深度加工和终端应用上，价值呈裂变式增长.以应用极为广泛的钕铁硼磁材为例，在稀土精矿-碳酸稀土-氧化钕-金属钕-钕铁硼永磁体这段产业链中，其价格比例为1: 2: 17: 28: 52.按目前市场情况，稀土精矿--稀土新材料--稀土应用元器件的价格比一般为1: 50: 500.我国出口日本的氧化钕是20多万元人民币1 t，日本提纯后卖回中国的纯金属钕则为20多万元1 kg，其附加值高达1000多倍.由此可见，提升我国稀土产品的科技含量、改善产品结构刻不容缓.稀土产业链如图 4所示.

目前我国稀土产业链总体情况是：开采环节还需规范，分离、冶炼产能严重过剩，约大于世界需求量1倍，在采、选、冶技术上有相当的优势；稀土材料产量占世界70 %以上，但技术专利受制于人，需要支付高昂的专利费用^[9]，且其中有相当部分产能已由外资渗透；终端应用方面则存在显著差距，绝大部分还只是在传统领域应用.据统计，1985年以来，国内外在中国申请的有关稀土类专利4288项，其中国外申请专利2188项，占51 %，且都是集中在产业链的后端.

稀土产业的真正竞争力在于终端应用，尤其是在高技术领域和国防尖端技术中的应用.中国的稀土应用从20世纪50年代的汽灯纱罩、打火石、电孤碳捧开始，目前，我国稀土分离冶炼产品用量约占世界40 %，其中用于加工稀土材料在2007年突破50 %，而国内所需高技术领域稀土产品主要需要进口^[10].日本稀土用量占世界30 %，应用于高技术领域占90 %以上，因此它是世界上稀土产业的最大受益者也就不足为奇了.美国高技术领域的应用为77 %.某些发达国家在大量使用中国廉价稀土资源的同时，稀土高科技产品却对华限制出口，国防尖端技术产品更是长期实行禁运.他们在资源技术开发利用的共享方面从来推行的都是双重标准.

4 管制政策与管制效果的不对称

产业发展如果有悖于资源、环境的保护和可持续发展，这是任何一个市场化国家都必须进行治理和管制的，特别是对于关系到国家安全的行业则需更加重视.

我国政府对稀土产业的发展相继出台了系列法规、政策，调控不可谓不频繁，但效果尚不理想.这中间自然有个由不成熟到成熟的过程，同时也是多方利益博弈的结果.1985年至1998年国家对稀土产品实行出口退税政策，鼓励出口，在发展了稀土产业的同时，客观上也形成了稀土过热的局面.期间虽然也出台了将离子型稀土矿列为国家实行保护性开采矿种的政策，但效果不明显.1999年起实行稀土出口配额管理，但直至2005年5月才完全取消出口退税.2006年，国家实施稀土开采总量控制管理，对特定矿种下达控制指标.并于2006年11月1日起，对稀土产品加征出口关税.2007年国家将稀土生产纳入指令性生产计划管理，规范了探矿权、采矿权发证权限.2008年发布了《全国矿产资源规划》（2008~2015年），对稀土实行规划调控，限制开采，严格准入和综合利用.2009年国土资源部发布了《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》，在分解下达控制指标时，各级管理部门要签订责任书.2010年6月，开展了“稀土等矿产开发秩序专项整治行动”，依法打击稀土非法开采和超控制指标开采及无计划、超计划生产.同年工信部发布了《稀土行业准入条件》，设立了稀土行业准入门槛.2011年5月，国务院颁布了《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，政府最高权力机构对稀土发展发出了强音，意识到小产业关系到大战略，并设立了稀土办公室，协调各部委对稀土的管理工作.同年，颁布了《稀土工业污染物排放标准》，终于有了规范的行业标准.同时统一调整了稀土资源税标准，建立了国家稀土战略储备制度.这一年，稀土出口量终于下来了，出口额上去了，但走私量有增无减，高达海关统计出口量的1.2倍^[11-15].2012年4月，国家批准成立了中国稀土行业协会，有利于运用行业协会的规定不在WTO管辖范围的规则，更好地开展国际合作交流和加强行业自律、规范行业秩序.2012年6月20日，中国政府发布了《中国的稀土状况与政策》白皮书，第一次向世界系统、鲜明地阐明了我国稀土行业发展的纲领.

反观有关国家的稀土政策精要：

美国注重从国家层面进行稀土战略布局，稀土资源战略服从于美国整体发展战略.注重依靠技术援助和经济合作为强大后盾，充分利用全球资源，谋求发展中国家稳定、安全、廉价的资源供给.同时积极勘探本国资源，寻求替代材料并提高稀土资源的使用效率，依靠技术和资本优势联合日本等国掌控全球稀土资源.美国是世界稀土资源主要进口国，又是高端稀土产品出口国.对于本国稀土资源的开采美国非常强调环境的重要性和资源的永续性，采取了一系列实质性的保护手段，如：环保审批制度、复垦保证金制度、权利金征收管理制度、稀土储备制度、“实质性不能挽回损害”的否决制度等，有效地保证了美国稀土资源的供应安全.同时把资源密集、劳动力密集、高能耗、高污染的产业转移到发展中国家.

日本政府从20世纪60年代起就开始了海外矿产资源摸底调查，通过向资源国输出技术、资本，政府积极鼓励本国企业参与国外矿产资源的开发，并为企业提供金融担保，通过联合资源调查，派遣专家和研究人员等多种途径，大力开展资源外交，掌握他国资源状况，利用投资合作等形式，确保日本的资源供给.日本强调偏重于产业链后端高附加值产品的研发，通过全面领先的稀土高技术来获取产业链中的巨额利润，如中国就有5家企业购买了日本的钕铁硼专利技术.日本从1993年起即大力实施了国家和民间稀有金属储备制度和储备基地建设，现已成为世界上储备稀土最多的国家，而日本90 %以上的稀土是从中国进口的.日本同时加快了对海底稀土资源的勘查；注重资源的回收利用；分别同蒙古、印度、越南等国达成了稀土开发协议；通过WTO对中国施压，籍保护“贸易自由”为由，试图让中国放松对稀土资源的管制，利用一系列的“组合拳”来回报中国的稀土政策.

以法国为代表的欧盟国家对稀土战略“三管齐下”，一是挖掘欧盟内部资源；二是提高资源利用率和回收利用；三是利用外交手段，减少资源的限制，这一战略得到欧盟各国产业部长的支持.欧盟投入数十亿欧元用于建设稀土研究中心和实验室，把重点放在开发高技术产品的应用和稀土应用中的环境保护方面.

俄罗斯的稀土资源储量丰富，但俄罗斯对稀土储量和产量列为国家机密，不对外发布具体数据，其稀土资源只允许军方开采，不对民间开放，也不出口稀土资源.

中国的稀土政策与管制效果不对称的原因，很大程度上是多方利益博弈的结果.笔者认为，博弈方主要来自国家利益（安全）、地方政府（官员政绩）、社会资本、外部势力4个方面^[16].地方政府与社会资本的趋利性往往使二者具有共同语言，却正好符合外部势力的需求，使本应高于一切的国家利益受到损害，严重地影响到国家调控的效果.这是在今后的稀土产业发展中必须要重视的问题.

笔者相信，《中国的稀土状况与政策》白皮书的发布，标志着中国明确、系统的稀土战略已经确立，统一的、稳定的、严肃的和必须长期延续的稀土政策框架已经构建，只要能够切实落实，定能把中国的稀土事情办好.

5 结论

（1）我国稀土资源按人均储量并不富裕，且经过半个多世纪尤其是近年来的超强度开采，已使稀土资源保有储量及保障年限急骤下降，务必将具有战略地位的稀土产业发展实施更为严格的调控管理，做到科学规划、按比例发展，保护性开采，按稀土产品总量及元素结构总量控制.稀土供给要内需与出口相结合，且以内需为主，同时完善国家储备制度，以及重视资源勘探和提高资源利用率及废品回收利用.

（2）稀土生产经营企业“散、乱、小”是导致稀土产业发展各种不对称现象的重要原因，而整合资源、企业集团化是现代企业发展的必然趋势，要提高我国稀土产业的国际竞争力和国际市场话语权以及有利于保证国家对行业发展的可控性.稀土应作为关键行业进一步规范准入制度，设立与之相适应的准入门槛，国家应支持整合好若干家优势企业集团在稀土产业发展中起主导作用，建立统一稀土产品公共交易平台，理顺稀土产品价格，建立客观反映稀土价值的价格机制.

（3）稀土资源开发所带来的环境问题已非常严峻，应始终坚持“谁开采，谁治理”的原则，对治理不达标企业应限制生产及限期治理，建立健全环保审批制度，探索复垦保证金制度等有效方法.

（4）产业结构是制约稀土产业发展的瓶颈，要推进稀土产业技术进步和产业升级，人才是根本，资金是保障，引进上水平.应加强相关学科建设，同时实施国家和企业两条腿走路的人才培养模式.有必要设立专项研究基金和加大稀土行业技术创新支持、激励力度.引导国内企业积极参与国际稀土高端领域技术经济合作，选择性地引入外资投资稀土高端应用、环境治理、资源回收利用等我国稀土产业链中的薄弱环节.

（5）稀土产品走私、利用合金材料等变相走私、配额买卖的现象不容忽视，稀土行业的治理不仅要做到有法可依，现阶段更需要执法必严.我国目前的稀土产品税目设置、出口关税率梯度仍有待改善，监管手段有待提高，违法惩治力度有待加强，以保证稀土产业健康、永续发展.