稀土是一种具有不可再生性和稀缺性的重要的战略矿产资源.我国稀土储量约占世界稀土总储量的23 %，却承担了世界90 %以上的市场供应量^[1].出于对稀土资源的战略性保护及近乎苛刻的环境保护政策，以美国等为代表的发达国家基本停止了对本国稀土资源的开采，通过向中国等发展中国家大量购买廉价的稀土资源性产品来满足本国军事、经济发展对稀土的需求.近年来，由于稀土金属在新材料等产业领域中得到广泛的应用，市场的需求日益增大，稀土资源的开发利用及国际贸易备受全球关注，尤其是占有90 %以上市场供应量的中国.稀土被称为“工业维生素”，稀土材料在现代绿色能源技术、高新技术和国防尖端技术等方面有着不可替代的重要战略作用.20世纪80年代以来，随着稀土资源的无节制开采、无序竞争及低价出口，我国稀土资源的开发和保护现状不容乐观，储量呈现大幅度下降趋势.为了保护稀土资源，避免资源浪费，保护生态环境，我国政府对稀土出口进行了战略性调整，从鼓励稀土出口到逐步下调税率到取消出口退税，目前正不断加征稀土产品出口关税.稀土产品出口税收政策的不断变化反映出国家正在逐步解决目前稀土行业内部所存在的问题，对稀土资源的可持续发展做出努力，为今后产业的健康发展奠定扎实基础、提供良好条件，最终使稀土资源得到可持续的发展，充分发挥稀土的资源优势.

通过什么样的方式来保护稀土这一重要的战略资源，使稀土资源可持续发展，成为国内相关部门及众多学者研究的热点.刘衍等（2011）从宏微观视角对我国稀土产业的现状进行了分析.宏观上，国家应控制稀土的开采量，行业准入门槛应提高，稀土矿产开采秩序进一步整治并进行战略储备.近年来，我国越来越重视稀土产业的可持续发展问题，已经出台了一系列促进我国稀土产业健康发展的政策，对稀土矿采取限制开采，提高了稀土行业准入条件，并限制稀土的出口配额量.微观上，企业如何解决产能过剩问题并夺回定价权^[2].米娜(2006)分析了我国的稀土资源的现状：有储量优势却没有经济优势；针对我国稀土资源无序开采，提出了一系列措施建议，如对稀土产业进行整合、进行出口管制制度改革等^[3].姬亮明（2004）阐述了我国稀土出口配额的分类、分配和出口配额下达时间等三个方面出口管制措施存在的问题，提出了相应的改进对策^[4].林河成（2008）综述了2002~2006年我国稀土产品在国内外市场的供需主要发展状况.提出今后国家应加强对稀土市场的调控作用，保证稀土市场正常健康的发展^[5].王利清等（2012）通过阐述我国稀土出口税率政策变化对我国稀土行业结构的影响，提出保护我国稀土资源，优化稀土产业结构，促进稀土产业快速、健康、可持续发展^[6].鲁志强（2006）从四个方面分析了稀土产业发展中的一些焦点问题，提高了国家对稀土资源的重视，促进了稀土产业发展问题的解决^[7].马向平，石会峰（2012）从稀土资源可持续发展内涵出发，通过对国内稀土资源发展存在的现状进行分析、完善，提出从资源整合开发、监管体系等方面来实现我国稀土资源的可持续发展^[8].杨浏、张许静（2012）通过对我国稀土商品出口的重要政策变化，基于2007~2010年我国出口日本的7种主要稀土商品的季度面板数据分析识别汇率和配额政策的价格效应，探讨了汇率传递、配额对我国稀土商品出口市场势力的影响^[9].吴志军（2012）以产业发展战略体系为框架，对我国稀土产业如何实现可持续发展进行探讨^[10].章洁（2010）提出建立稀土产品的国家物资储备既可以增强稀土产品的宏观调控能力，影响稀土产品国际供给，同时又可以获得稀土产品定价权^[11].

1 我国稀土产品出口税收政策的发展变化

我国不论是在稀土的储存量还是在产销售量上都是世界大国.近年来随着稀土资源的无节制开采、无序竞争及低价出口，造成了我国稀土资源的紧缺.随着对自然资源保护性开发认识的加深，从1999年开始我国通过采取出口配额限制、实行出口退税、加征出口关税等手段，加大对稀土产品出口的调控力度，限制稀土产品的出口规模.我国政府对稀土出口进行战略性调整，从鼓励稀土出口到逐步下调税率到取消出口退税，目前正不断加征稀土出口关税.表 1详细阐述了我国稀土出口税收政策的变化.

1.1 新中国建国初期至1985年，出口税收制度不完善

这段时期，我国实行的是计划经济体制，比较完整的出口产品退税专项制度还没有形成.国家对外贸易政策变动较为频繁.外贸收入非常小，按照一般国内产品对出口产品照章纳税，没有相关退税免税的规定，税收对进出口贸易发挥调节的功能受到限制.

1.2 1985年至1993年，国家实行出口退税制度，鼓励稀土产品出口

20世纪80年代初，为了鼓励出口，1985年国务院批准了《关于进出口产品税或增值税的报告》，规定从1985年4月1日起对进口产品实行征税，对出口产品实行退税的管理办法.这是我国第一个关于出口税收制度方面带有基本法性质的鼓励政策，对我国外贸出口的增长起了有效的促进作用.从我国稀土产品方面来说，实施出口退税政策增强了我国稀土产品的国际竞争力，促进了我国稀土行业的发展.

出口货物退（免）税，主要是针对出口货物在国内生产流通环节实际缴纳的税费，退还产品税、增值税、营业税和特别消费税.出口货物退（免）税制度是国家支持本国产品出口的一个重要手段，出口货物退税制度是一个国家税收的重要组成部分，对出口产品实行退税是一种国际惯例.在不同的发展阶段，国家都会适当地调整出口退税政策，以符合世贸组织规则.出口货物退税制度自实施以来，我国稀土产业结构调整加快了步伐.

我国实行出口货物退税制度的主要目的是为了增加产品的出口，通过出口来促进国民经济的快速发展.在这段时期，出口退税制度为“两高一资”的行业，特别是稀土行业创造了非常好的发展机遇，行业开始发展壮大.

1.3 1994年至2003年，实行新的出口退税制度，鼓励出口为主

1994年，我国进行了全面的税收体制改革，建立了与国际接轨的新的增值税制，并在新的税制上形成了新的出口退税制度，正式引进了出口零税率，实行无差别退税率.矿业、稀土行业得到了长足的发展，外贸出口大幅增长.

但出口退税工作存在着少征多退、退税规模超出财政负担能力等问题.因此，为了同时兼顾支持外贸的发展和财政的实际情况，1996年国务院大幅度下调了出口货物退税率，平均退税率降至8.29 %.国务院在1998年两次对出口退税政策作了调整，出口产品综合退税率大约是15 %左右.

1.4 2004年至2005年：出口退税率不断下调，限制资源性产品出口，保护本国资源

进入21世纪，我国经济的高速增长，全球经济形势全面呈现上升趋势，需要消耗大量资源.这段时期，我国大量出口资源性产品，这些产品不但大量消耗国内的资源和能源，还产生了大量的环境污染问题.因此，保护本国资源，保护生态环境已成为迫切的需求.这一切都促使我国进行产业结构调整，实现经济持续健康发展，对高耗能、高污染、资源性产品的出口采取限制措施.

2003年我国的外贸政策进行了调整，对出口退税制度进行改革，适当降低出口退税率.根据国民经济的发展需要和产业政策的要求，我国对“两高一资”（高能耗、高污染和资源性）产品（包括稀土冶炼分离产品）降低出口退税率，2006年对稀土产品全部取消出口退税；对高科技、高附加值产品提高出口退税率.本次出口退税制度改革的内容主要有：①对国家鼓励出口的产品不降或少降出口退税率；②对一般性出口的产品适当降低出口退税率；③对国家限制出口的产品和一些资源性产品大幅下降或取消出口退税.调整之后的出口货物退税率分为五档：17 %、13 %、11 %、8 %、5 %，出口退税率的平均水平降低了3 %左右.

1.5 2006年至今：开始征收、调高稀土产品出口关税，提高稀土产品出口门槛

近年来，各国加大了对稀土这一战略资源的储备，稀土市场的需求日益增大，但美国等稀土资源储量大国逐步停止了本国稀土矿的开采，转而从我国大量进口稀土.我国成了世界上最大的稀土生产和供应国，稀土资源被无节制开采.由于无序竞争及低价出口，稀土资源的开发和保护现状不容乐观，储量大幅度下降.为了保护稀土资源的可持续发展，我国政府对稀土出口进行了战略性调整，从2006年开始，对稀土产品采取征收出口关税，停发稀土矿开采许可证等一系列措施.并在随后的几年中，不断上调稀土产品的出口关税，通过关税来促进产业的健康发展.

2007年6月1日起，我国调整了稀土出口产品关税税率.对以下稀土产品开征10 %的出口关税：金属钕、镝、铽以及其他稀土金属、氧化镝、氧化铽等产品；并将稀土金属矿的出口关税税率由原来的10 %提高到15 %.

2008年，我国对稀土产品的出口关税税率做了以下调整：金属钕的出口税率由10 %提高到15 %；金属镝、铽以及其他未相互混合或熔合的稀土金属、钪及钇，已相互混合或熔合的稀土金属、钪及钇，电池级，其他已相互混合或熔合的稀土金属、钪及钇，氧化镝、氧化铽等由10 %提高到25 %；同时对氧化铈、氢氧化铈、碳酸铈、铈的其他化合物、氧化镧、氧化钕、其他氧化稀土（灯用红粉除外）、碳酸镧以及混合氯化稀土、未混合氯化稀土、混合碳酸稀土、未混合碳酸稀土、氟化稀土等产品开征15 %的出口关税；对氧化钇、氧化铕、氯化铽、氯化镝、碳酸铽、碳酸镝以及稀土金属、钇、钪的其他化合物等产品开始征收25 %的出口关税.

2009年及2010年，稀土产品的出口关税率基本上保持不变，只对其他钕铁硼合金加征20 %的关税. 2011年，我国稀土产品出口关税政策进一步进行调整：金属钕的出口税率由15 %提高到25 %；对金属镧、金属铈、氯化镧及按重量计含稀土元素10 %以上的铁合金开始征收25 %的出口关税；对氟化铽、氟化镝、氟化镧、其他氟化稀土等产品征收15 %的出口关税；其他稀土产品的出口关税维持不变.

2 目前我国稀土产品出口现状分析 2.1 近年来稀土产品的出口平均价格

我国在世界稀土贸易中非常活跃，出口贸易量达到世界总量的85 %以上，世界稀土进口大国的稀土有90 %以上均从我国进口，但我国在产品价格上的决定权却很小，稀土的出口价格却在1985年的价格水平上变化不大.近几年通过国家对稀土产品实行出口配额管理，加征稀土产品出口关税等政策的执行，稀土资源得到了有效的保护，稀土产品出口得到了控制，出口平均价格呈上涨趋势.

图 1为1979~2009年我国稀土产品出口平均价格^[12]，从图 1我国稀土三十年来的出口平均价格走势看，我国稀土市场波动很大，1979年到1986年，我国稀土出口均价为7~9美元/kg.这期间，我国稀土产品出口刚刚起步，价格较低；1987年至1991年，为9.5~13.5美元/kg，我国实行出口产品退税制度，大力鼓励各种产品走出国门，我国稀土产业迅速发展，价格也上升不少；1992年至2001年，价格比较稳定，在9~11美元之间波动；2002年到2005年这4年间，稀土卖的是萝卜价.稀土平均价格为5.5美元/kg，跌倒历史性低点，稀土供应量大大增加，过量的供给使得稀土单价一直维持在较低的水平，远远低于稀土本身可比黄金的经济价值^[10].2006年，我国取消了全部稀土产品的出口退税，开始征收出口关税，限制稀土产品出口，2006年到2008年上半年期间，稀土市场价格回归到9~17美元/kg.2008年下半年全球金融危机爆发，稀土价格再次大幅下跌.其中2007年稀土金属钕的最高价格为36万元/t，是2009年最低价格的3~4倍，下跌幅度非常大.图 2为2005~2012年出口数量、配额及平均价格走势图^[13]，从图 2中我们可以看到，由于稀土出口配额量逐年减少，2009年以来，稀土市场价格涨势迅猛，稀土价格开始迅速上升.

2.2 近年来我国稀土产品的出口量分析

我国的稀土产品出口是以样品试销的形式从1973年开始的.从1973年到1978年这6年间我国稀土产品（折合REO）共出口150 t，其中大部分稀土产品的是混合氯化稀土等的中间产品和富集物.1985年至今，产量大幅增长，我国稀土产量达到8500 t，到了2011年，我国稀土产量在12万t左右.这期间，我国稀土出口量逐年上升，在2006年达到历史最高点.

图 3统计了1979年至2009年我国稀土产品的出口情况，从图 3中可以看到，由于1999年国家对稀土产品出口实行配额管理，2000年之后的3年稀土产品出口量呈现下降趋势，2003年后慢慢回升.2005年国家取消稀土产品的出口退税后，于2006年开征了部分稀土出口产品的出口关税，稀土出口量明显下降.

2.3 稀土产品出口结构优化

近年来，我国通过控制开采总量、实行出口配额管理制度及进行关税调节等手段进一步提高稀土产品出口门槛，有效地抑制了稀土初级加工产品出口增长过快的情况.我国稀土产品出口贸易结构，由以初级产品为主，向高附加值、深加工产品发展，比如稀土矿石禁止出口，稀土盐类出口量减少，稀土材料出口量大幅度增加.

3 目前我国稀土资源可持续发展存在的问题 3.1 稀土产品生产的资源环境成本高

近几年，由于国家对稀土产品出口实行严格控制的政策，稀土供应量逐缩减，国际稀土价格稳步上升.但是在巨大的利益和利润的驱使下，少数不法份子乱挖乱采，严重扰乱了稀土矿产资源的开发秩序，进而导致稀土资源浪费、产能过剩，稀土行业的可持续发展遭到严重阻碍.由于过度开采稀土资源，我国稀土储量占世界总储量的比重一直在下降，资源大国的优势渐渐消失.稀土在开采、分离、冶炼等生产过程中带来的诸如工业废水超标、大气污染、水土流失、矿区植被破坏等严重的环境污染问题.每年地方政府都要投入大量经费治理由于稀土生产导致的环境污染问题，并花费大量人力物力打击盗采等非法行为.

3.2 稀土出口产品缺乏国际竞争力

稀土作为重要的战略资源，我国却长期以“萝卜价”卖到国外，稀土产品在国际市场基本没有竞争力.主要原因在于：首先，虽然我国稀土生产企业在政策的引导下进行了初步的行业整合，但规模仍然不大，统一的规划和指导不够，市场集中度较低，难以形成规模经济效应和产业优势^[14]，稀土生产企业集中在产业链的上中游，整体加工实力不强.其次，我国稀土出口产品以初级产品为主，附加值低，稀土新材料及高新技术产品较少，综合竞争力偏弱.再次，我国在稀土功能材料的研发上，研发成果在生产企业中应用的偏少，工业化程度低，创新能力不足，主要高科技稀土产品仍须高价从国外进口，因此我国的稀土出口产品没有国际竞争力.

3.3 稀土出口政策调整带来的新问题 3.3.1 出口配额减少，稀土走私凸显

为加强对稀土资源的保护，我国自1998年开始实行出口配额制度，2008年以来，国家为了进一步加强对稀土行业的宏观调控，加强审核稀土出口企业的资质，并逐年减少稀土出口配额的总量，将中重稀土产品的出口关税率提高到25 %.同时，为防止稀土资源外流，海关也将稀土列为重点打击走私的品种，并开展了一系列打击稀土走私的专项行动，目前已经初见成效^[15].对稀土出口产品实行配额管制，的确对我国的稀土资源保护，生态环境的保护起到了很强的作用.但是，这只是一种治标不治本的方法，并没有因此而显著提升我国稀土产业的核心竞争力.同时，在稀土出口配额大幅减少的情况下，一些企业还在进行地下稀土出口配额的非法转让，出口配额本身的身价大涨；另外，由于国家对稀土行业的调控，稀土产品的价格稳步上涨，走私利润空间大.不法分子为获取高额非法利益，使用各种各样的手段将稀土大量走私出境，走私也直接导致稀土出口配额用量的减少.因此实施出口配额政策的效果甚微，稀土的正常出口秩序被严重干扰.2007年以来，稀土出口配额用量不足，根据《中国的稀土状况与政策》白皮书数据披露，2011年我国的稀土出口配额有40 %没有使用.而2006年至今，我国的稀土走私量大大超过稀土出口量，2011年我国稀土走私量更是超过正常出口量20 %^[1].

3.3.2 由出口管制措施引发的WTO诉讼案

随着世界资源越来越紧缺，贸易权与环境权的斗争也越来越激烈，在WTO诉讼案中由于出口限制而引起的频率越来越多.随着我国近期针对稀土等“两高一资”产品取消出口退税，加征出口关税等出口税收政策的出台，我国稀土行业逐渐走上了可持续发展的道路.在保护国内稀土资源、支撑国内高新技术产业发展等方面，稀土出口配额管制起到了明显的效果.而从国际贸易的角度来说，出口配额是违背WTO的自由贸易原则的.由出口管制措施引发了美国、日本、欧盟等长期依赖我国稀土资源出口的国家和地区的强烈反响和高度关注^[16].2009年美国、欧盟、墨西哥同时向WTO起诉我国对稀土出口实施限制.2012年3月13日，美日欧分别向世界贸易组织WTO提交了主要针对中国在稀土金属和钨、钼等非稀土金属方面的出口控制政策的投诉.6月27日, 美日欧就我国限制稀土出口措施正式向世贸组织争端解决机构提起设立专家组请求^[17].因此，如何在WTO框架下使用关税作为调整稀土出口贸易手段，成为一个新的亟待解决的问题.

另外，稀土出口产品共有上百种，而税则目录中的稀土税目号只有40多种，税目号的设置太简单，出口关税税率的梯度不明显，不能满足监管的要求，在一定程度上影响了稀土出口管制措施作用的发挥，比如部分镝、铽铁合金没有被列入出口配额管理，没有对其加征关税，是稀土出口管制政策的空白，造成我国铽、镝等高价值战略性资源产品流失严重.

4 从稀土产品出口税收政策变化探讨资源可持续发展策略

由于近几年国家对稀土资源采取保护措施，整顿稀土资源出口秩序，使我国稀土行业走上了较正常的发展之路，稀土企业也得到了长足的发展.

4.1 积极鼓励科技创新，掌握稀土产品出口核心竞争力

长期以来，我国研发并出口的稀土产品还只是初级产品，高尖端技术和专利都掌握在欧美发达国家.我国一方面生产并低价出口稀土初级产品，另一方面又花高价从发达国家进口高附加值产品，缺乏自主创新，没有市场竞争力.国家和各级地方政府应重视知识产权、加大专项研发资金的投入，积极创造良好的技术研发环境，加大研发稀土精加工、新材料和应用产品的力度，提高产品附加值，把我国稀土的资源优势转化为产业优势，提高稀土资源的综合开发利用水平.稀土企业应结合自身的生产特点，与科研机构在稀土功能材料领域、高尖端产品研发等方面进行广泛的合作，延伸稀土产业链，自主研发有自主知识产权的稀土工艺技术.

因此，稀土产业的竞争优势在于新技术的掌握，只有在技术方面有所突破，才能掌握出口价格的核心竞争力.

4.2 整合稀土行业资源，提升稀土出口产品国际竞争力

由于目前我国稀土产业集中度低，资源浪费十分严重，对我国稀土产业的可持续发展非常不利.为此整合稀土行业资源显得尤为重要，通过行业协会来加强行业自律，整合国内稀土零散的供应量和购买力，加强国际议价能力，发挥行业组织协会在市场经济中的作用.通过对企业生产规模、工艺水平、社会责任、环境保护等方面制定并颁布稀土企业行业准入标准，整合分散的、规模小的企业，成立大型稀土集团，优化产业结构，提高规模经济效益，提升稀土产业集中度，增强我国稀土产业的国际竞争能力.

4.3 建立稀土资源储备体系

稀土是世界各国发展高新技术和国际尖端技术的重要战略资源，“建立稀土储备”是真正获取稀土长远定价权的重要手段.欧美、日本等发达国家对稀土资源的储备都非常重视，纷纷出台相应的政策保证本国的稀土原材料供应.美国把稀土作为国防安全战略材料来进行储备，大力支持与稀土相关的基础研发和回收利用工作.日本在稀土方面的主要政策和措施有：加强战略储备、投资海外矿产，高效开发利用稀土材料等.欧盟的稀土资源储量少，主要依赖我国或印度进口，欧盟主要采取措施保证其稀土原材料的供应^[18].我国作为稀土大国，建立国家储备体系，大力探矿储矿，扩大稀土储备规模，可以减少稀土资源的流失，促进稀土资源可持续发展.

4.4 完善出口税收政策，规范稀土出口市场

对于我国稀土市场来说，只有限制无序低价的出口，规范出口市场的竞争秩序，打击走私，才能从根源上完善稀土出口市场，真正实现稀土的可持续发展.针对目前我国稀土产品的出口现状、政策应开展深度的调研工作，完善所有稀土出口产品的税目号，满足实际稀土产品的出口监管需要.并按照稀土资源的重要程度，进一步提高资源税税率，完善稀土产品的出口关税政策，对稀土初级产品和稀土深加工、高附加值产品征收梯度出口关税：提高初级产品出口关税，适当降低国内稀缺资源的进口关税，使我国稀土出口产品结构进一步得到调整，向高附加值、高尖端的方向发展.另外，为了鼓励稀土企业自主创新，我国还应建立技术创新方面的税收制度，将征收来的部分税收用在补贴稀土企业的研发上.

4.5 在WTO框架下，稀土产品出口限制的对策

自2009年欧美、墨西哥就我国稀土出口限制向WTO提出投诉以来，由原材料出口限制而引发的类似纠纷越来越多，实质上都是对于贸易中的资源和环境保护问题.而我国对稀土产品出口实行管制，实质是加强环境保护，促进稀土资源可持续发展的一项举措.而我国在稀土出口限制问题上必须合理利用WTO规则，如合理利用GATT第20条（g）款，完善稀土出口贸易政策，加强稀土资源环境立法，保护本国稀土资源^[19].

5 结束语

我国稀土资源丰富，近些年来我国将稀土产品列为重要的战略资源进行保护和控制，国家针对目前我国稀土资源可持续发展的问题所在，通过不断出台各种出口政策来引导稀土资源向健康稳定的方向发展，最终实现我国稀土资源的可持续发展.