0 概述

BOT是Build -Operate -Transfer(建造-营运-转让)的缩写。这种融资方式的特点是借助私人投资建设原来要由政府开发的基础设施。它的一般做法是政府部门与投资者签定投资项目的特许权协议, 使投资者具有建造经营的权利。项目公司在项目经营特许期内, 利用项目收益偿还投资及营运支出, 并获得利润。特许期满后, 投资者将该项目的所有权转让给东道国政府。

BOT投资方式的产生并逐渐被各国政府广泛采用的主要原因是它能够解决政府在基础设施和公共工程项目建设的资金短缺问题, 另外对于筹资者来说, 采用BOT投资方式筹资还有一些其他优点:① BOT投资方式项目融资的所有责任都转移给私营承包商, 减少政借债和还本付息的责任-②政府可以避免大量的项目风险-③承建商将尽可能地进行先进的设计和管理方法, 提高建设水平以及运营管理效率, 降低成本和使用者的费用-④可以汇集当地资本和吸引国外投资支持基础设施建设-⑤方式灵活, 能产生一些衍生产品BOO(建造-经营-拥有)、BOOT(建造-经营-拥有-转让)、BLT(建造-租赁-转让)、BTO(建造-转让-经营)、BOOST(建造-拥有-经营-补贴-转让)等。

自改革开放以来, 我国允许开办有外资参与的合资公司, 国家鼓励外商投资和贸易, 引进外国资本和技术-项目融资作为一种重要的国际金融工具, 在80年代中期被介绍到了我国的企业界和金融界。1983年, 位于深圳的投资42亿港元的沙角B电站项目是我国完成的有限追索的BOT投资方式项目-10年之后, 项目融资才在我国的社会经济发展中引起人们的兴趣。

1994年5月和11月, 国家计委分别与世界银行、亚洲开发银行、世界银行外国投资咨询服务中心联合召开了两次关于吸引外资参与我国基础设施建设的国际研讨会。并派员对印度、泰国、菲律宾、中国香港、澳大利亚、英国、挪威、奥地利、匈牙利等国家和地区吸引私人资本投资基础设施, 特别是对BOT投资方式的政策导向、操作方式、管理办法、经验教训等问题进行了考察研究。目前, 我国有许多基础设施项目的建设已采用项目融资方式, 而且大多数为BOT投资方式。

我国是一个发展中国家, 随着国民经济的高速发展和经济体制改革的深化, 在基础设施建设方面取得了较大成就, 但基础设施的现状仍是制约我国国民经济增长的“瓶颈”。基础设施主要指公共设施、公共工程两大领域。经验表明:良好的基础设施能够提高生产率、降低生产成本和促进经济发展。以公路为例, 投入1亿元, 带动社会总产值3亿元, GDP增加0.4亿元-基础设施的发展, 对于减轻贫困、改善社会生存环境能起到良好的促进作用。然而, 资金短缺是世界各国基础设施投资开发普遍面临的最大障碍, 近几年来, 国际上BOT投资方式应运而生, 日渐活跃, 对发展基础设施的建设起了积极的作用, 与项目融资的其他方式相比, 有其独特的优点。目前, 我国正在进行西部大开发, 基础设施的建设至关重要, 如何合理采取建设方式, 拓宽融资渠道, 是摆在我们面前的一大难题。而BOT投资方式是解决这一难题的良策。

1 BOT投资方式的运作程序

如何运作BOT投资方式呢?下面简要介绍BOT投资方式的运作程序, 见文献[1~2]。

1.1 项目确定

政府作为项目的决策者和最终所有者, 要进行项目的可行性研究(可委托授权的专业部门、机构), 并进行总体构思, 确定该项目是否适合BOT投资方式建设。如果适合, 可以主张政府部门鼓励民营机构或外国投资者在确定项目方案方面提出建议并在项目构思和设计方面提出新的思路。对于我国来说, 适当放开, 拓宽思路, 大胆引进新方案、新技术是很有必要的。

1.2 项目的招标准备

BOT投资方式项目招标与一般的项目招标不同, 它没有统一的标书格式, 政府(或授权专业部门、机构)必须进行编制标书和招标的准备工作, 建立一个能使承包商进行投标的基础框架。招标准备工作包括:①研究项目有关技术参数-②招标文件的准备, 如招标通告、投标须知、合同格式、合同通用条款、专用合同条款、技术规范、图纸、招标书格式及必要的附加条件等-③确定评标细则-④按国家建设程序和规划要求办理立项手续并做好前期工作, 落实外部条件。

1.3 项目的招标过程

BOT投资方式项目的招标基本程序是:准备招标文件、刊登广告、发布资格预审通告、进行资格预审、发布招标通告或邀请招标函、准备标书及招标、开标、评标、合同谈判和签约。

政府与承建商的特许合同必须做到使承建商按合同条款提供服务并承担义务, 政府给承建商以项目的特许经营权以及项目得以进行的各种许可, 同时政府或国有机构根据商定的条款承担购买项目产品的义务。承建商所要谈判并签署的一系列相关支持性合同有:与项目贷款方(商业银行)的信贷协议; 与建筑公司的建设合同; 与设备和材料供应商的供应合同; 与保险公司的保险合同; 与运营商的运营合同等。

1.4 项目的实施与管理

特许合同签订后, 项目的建设和运营由承建商组织实施, 在特许期限内, 承建商要对项目进行设计、融资、设备采购、工程施工-BOT投资方式项目的建设一般采用“交钥匙”固定价格总承包方式。运营阶段一般由承建商聘请专业的运行维护商进行项目运行和维护工作并与其签订运行维护合同。特许期满后, 承建商(或项目公司)将项目所有权无偿移交给政府, BOT投资方式项目运作程序结束。

2 BOT投资方式存在的问题与对策 2.1 部分发展中国家BOT投资方式存在的问题

随着BOT投资方式的优点逐步为人们所认识, 它在发展中国家越来越广泛地得到采用, 取得了不少成功的项目, 但与此同时也出现了诸多问题, 导致项目失败。在BOT投资方式的诞生地土耳其, 政府为改善投资环境准备了许多基建投资的BOT投资方式项目, 并为此展开了长期的谈判。在阿库尤地区, 政府计划建造一座装机容量为1 000MW的核电站, 其预算总投资为6.52亿美元, 特许期15年。但双方经过长期艰苦的“马拉松”式谈判之后, 仍未能达成一致。原因是土耳其政府不愿为项目公司提供主权、购买数量以及汇率担保。在此情况下, 外国出口信贷机构不愿为发起方的投资方式或设想的出口信贷作担保, 导致该项目最终搁浅。在其他的BOT投资方式项目中, 土耳其政府也遇到很多麻烦。如安卡拉地铁和伊斯坦布尔机场工程项目, 由于政府不断更换合作伙伴, 引起外国财团不满, 双方不欢而散。政府花费大量时间和人力物力而最终“竹篮打水一场空”-90年代初, 印度尼西亚也开始在其基础设施项目, 如水处理和供水等项目中采用了BOT投资方式, 但由于政府与承包方因水费计价意见不一致, 造成这些项目在近7年后仍未能结清。这对承包方而言, 意味着他们在6年多的时间里, 只承担了建设任务而毫无所获^[3]。

2.2 问题原因分析

为什么BOT投资方式在操作中屡屡出现问题呢?从发展中国家BOT投资方式项目实施的情况来看, 其问题主要有以下4个方面。

(1) 东道国政府在BOT投资方式项目管理机构设置方面不完善-BOT投资方式项目多为公共投资项目或重要工业性项目, 其工程复杂、涉及面广、耗时长久, 需要东道国政府指定的有代理性的有型实体来具体负责BOT投资方式项目的统一管理, 以协调和处理建设或运营过程中可能出现的问题。而发展中国家由于政府体制不完善, 加上经济发展水平和管理水平不高, 在BOT投资方式项目的谈判和管理中产生很多问题。这些事关重大的问题往往得不到及时的综合协调解决。如上述土耳其几个BOT投资方式项目谈判未果, 均与此有关。

(2) BOT投资方式项目产品价格偏高。投资者出于自身利益考虑, 或对发展中国家投资风险估计过高, 使BOT投资方式项目产品的市场价格高于现行的一般项目价格水平, 而基础设施服务费用的上扬, 必然会带动下游产品价格上涨。政府不得不考虑社会经济的承受能力而难以与承包方就此作出让步, 如上述提到的印度尼西亚水处理和供水项目就是因此而难以结清帐目。

(3) 发展中国家大多缺乏严格的立法程序和完善的法律规定, 使得BOT投资方式项目在运作过程操作起来困难重重, 常常是需要依赖社会关系网或不正当方式, 这使BOT投资方式项目造成先天性畸形发展, 埋下了许多失败的隐患。

(4) 发展中国家由于市场经济机制不完善, 微观经济行为不规范, 交易活动中存在大量不透明因素, 而在宏观经济层面上, 国家往往还没有形成一套有效的宏观经济调控机制, 经济状况波动性很大。因此, 发展中国家的投资活动面临很大的不确定性, 大大地增加了BOT投资方式项目投资的风险, 从而使许多项目失败。

2.3 我国引进BOT投资方式应注意的主要问题与对策

鉴于其他发展中国家在实施BOT投资方式项目中遇到的种种问题, 我国在采用BOT投资方式吸引外资时, 务必要注意上述问题与现象, 并有针对性地加快改革步伐, 选择正确的对策, 使BOT投资方式真正为我国基础设施建设和经济发展起到积极的促进作用。

(1) 建立一套与BOT投资方式相适应法律法规体系, 创造和完善适合BOT投资方式的适宜环境。外商投资本身是一种国际经济行为, 最适宜的环境是成熟的市场经济体制, 外国资本的拥有者及其投资者十分重视国家的法律背景和融资环境-BOT投资方式作为一种特殊的融资方式, 它涉及到产权的特许权及交割问题, 有关项目谈判、签约、履行及违约的仲裁与处理问题, 外汇、利润、税收及其他条款, 条件的执行手续、渠道与担保等种种问题, 为此我国必须要进一步完善一般的商业性立法, 清理有关法律文本之间的矛盾。同时, 要特别注意研究BOT投资方式的法律条件, 建立完备的法律法规, 使我方在谈判过程中有法可依、有章可循, 避免在将来项目建设中发生争执而导致项目停滞^[3]。法律法规体系建设中要尽可能地借鉴国际通行规则。

(2) 政府负担合理化-BOT投资方式项目公司一般要求政府提供必要的政策优惠, 或对投资收益给予一定的担保, 以保证获得稳定的利润。这是政府利用外资进行基础项目建设的必要代价。因此, 政府在可能的条件下, 根据具体项目提供必要的帮助, 以吸引外商积极投资。可借鉴国外的一些有益做法, 如提供一定资助, 用部分资金、设备补贴项目公司, 但不作为政府的参股, 以较少的投入保证较大的社会效益。但是政府在这方面的负担要合理化, 不能承受过大负担。比如在投资回报率问题上, 政府不宜担保固定的回报率。如果这样, 一方面会使政府担负一定的损失; 另一方面也会影响外商降低成本、提高效益的积极性, 难以实现所承担的风险与其所得收益挂钩。对此国家可通过诸如限制上网电价和公路最高收费标准等方法对项目公司加以控制, 促使外商通过提高效率、降低成本来获得利润, 而不是主要依赖东道国政府优惠政策。

(3) 合理确定BOT投资方式项目产品价格。BOT投资方式产品定价应符合国家价格管理规定, 以有助于形成稳定的预期收入, 合理反映物价变动和汇率变动的影响为原则, 对具有自然垄断性产业的产品定价还应由物价部门审核, 在对市场容量和消费者承受能力等问题的充分调查研究、认真分析的基础上作出^[4]。

(4) 认真做好项目的前期研究工作。对事关国家建设全局的重大基建项目及重点工业项目, 要慎之又慎, 切忌草率决定、仓促上马, 中央有关部门必须从国民经济大局和全盘的角度出发, 严格审核, 审批BOT投资方式项目的引进, 谨防条件不具备的情况下一哄而起, 并杜绝引进BOT投资方式项目时的偏离原则及片面提供优惠的错误做法, 以避免前几年在经济开发区国有土地出让过程中的失误再度重演。

(5) 简化运作程序, 降低项目成本。冗长的审批程序, 招标过程的不公开性所造成的投标方、参与方及可能提供支持的银行在前期工作的大量重复劳动所产生的成本-另外, BOT融资是一个复杂的系统工程, 涉及面广, 参与部门多, 部门之间的协调难度大, 导致成本上升。因此, 要求有关部门改革审批制度, 简化审批手续, 降低项目成本。

(6) 投资环境有待进一步改善。公路设施、供水、通讯、电网系统的联接、燃料传输与贮存系统等环境条件的改善对引进投资是很有必要的, 同时应加强对工程技术人员和管理人员素质的培养, 并使各种管理体制向国际接轨, 吸取国外的先进运作管理经验。