1 我国中小企业信用担保体系的现状及特点

我国于1992年开始探索中小企业信用担保建设, 1999年6月, 国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》, 标志着扶持中小企业发展的信用担保体系正式开始, 而2000年8月国务院办公厅印发的《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》, 标志着中小企业信用担保体系开始进入制度化建设.

按照国务院办公厅国办发[2000]59号文件的基本要求和《指导意见》的基本框架和试点的发展情况来看, 我国中小企业担保体系的模式可以概括为“一体两翼四层”(见图 1).从实践的发展进程来看, 逐步形成了政策性信用担保、互助担保和商业担保三种具体模式.

尽管担保业的进入门槛已经放低, 但担保业仍然是属于控制性行业, 其工商注册要经多个政府部门的审批, 特别是对担保机构的资本规模和准金融水平的人力资源要求较高, 是一般企业不能轻易进入的行业.此外, 担保业也是一种区域性保护较强的行业, 这使得国外金融机构难以进入这一行业, 目前我国的担保业仍以国内金融机构为主.

我国现有的担保机构在运作过程中的特点主要表现在以下几个方面:

(1) 担保体系的主力军由公司制的担保机构组成.我国目前的担保体系中, 由非政府出资形式的担保机构成为担保体系的主力军.担保机构的组织形式主要包括公司法人、社团法人和事业法人三种形式, 绝大多数是以公司制存在.公司制担保机构的突出特点是企业参股, 进行市场化的运作, 实行独立的核算、自主经营并自负盈亏.

(2) 担保机构已从初期主要由政府出资为主, 逐步发展到以企业、民间组织和自然人等为主的形式, 同时, 越来越多的担保机构通过市场化运作、企业化管理的形式, 促使我国担保业的发展由政府主导型逐步向政府引导、市场化方向转变.

(3) 担保机构分散化.为了顺应潮流, 在政府的推动和扶持下, 各地建立了不少的中小企业担保机构.因各级政府领导认识的差异, 各地经济发展状况又极为不相同, 同时发起部门又各不相同, 担保机构的主管部门有的是政府, 有的是政府相关职能部门, 如财政局、中小企业局等部门, 使得担保机构的分布呈现出高度分散化的趋势.同时, 由于各担保机构的章程、担保办法不同, 管理体制也各不相同.

(4) 担保机构规模和承担额区域性差别大.受地方政府财力以及各地经济发展水平等方面的影响, 各地区担保机构规模和承担额差异性较大.截至2008年底, 全国中小企业信用担保机构已达4247家, 担保资金2334亿元, 中小企业贷款累计担保额已达1.75万亿元, 累计担保企业90.7万户^[1].这些机构大部分集中于经济较为发达的省份或城市, 如江苏、浙江两省担保机构514家, 约占全国机构总数的12%以上.

2 我国中小企业信用担保体系存在的问题

目前, 我国中小企业融资担保机构存在的问题有很多, 归纳起来主要有以下几点:

(1) 法律行规不健全.各级担保机构的设立尚没有统一的适应担保业发展的市场要求.作为担保业专门法律的《担保法》, 仅规范了担保行为, 但对专业担保机构的法律、权利与义务规定不太明确, 致使担保机构缺少法律保护与制约.虽然《中小企业促进法》首次以法律形式规定了中小企业的权利以及国家扶持中小企业发展的一些制度措施, 但对中小企业标准、中小企业发展基金的设立和使用管理办法、中小企业信用担保管理办法等许多问题未作出明确的规定.

(2) 担保机构的资金补偿机制不健全.按照国际惯例, 担保机构应在利润中抽取一定的比例存作基金, 或者由政府财政出资, 弥补由于赔偿造成的担保资金的减少.目前我国信用担保机构资金主要来源于各地政府财政资金和资产划入, 且大部分都是一次性的, 规模小; 而商业担保机构刚刚起步, 资本实力也较小.因此, 由于担保机构缺乏资金补偿机制, 使其承保能力减弱, 发展困难.一旦出现代偿, 如果没有足够的资金补偿机制, 将会使得担保机构作为信用保证的资本金日趋减少, 不良资产、亏损逐步增大, 甚至危及担保机构的生存^[2].

(3) 合作门槛高.2006年, 银监会办公厅下发了《关于银行金融机构与担保机构开展合作风险提示的通知》, 对担保公司在与金融机构开展业务合作的资金作出了明确要求, 规定担保机构资本金应在l亿元人民币以上, 且必须是实缴资本, 提高了合作门槛.但在实际操作中, 很多银行制定了较高的合作门槛, 如有的银行明确规定了合作担保机构的信用等级必须是“AA”及以上, 而担保机构成立第一年又只能被评为一个“A”, 无形之中限制了新担保机构与银行的合作.

(4) 担保资金规模和中小企业实际贷款需求差距较大, 抗风险能力较弱.政策性担保基金大部分是一次性注入, 没有充足的后续资金, 规模不大, 缺乏资金补偿机制, 难以满足中小企业担保机构发展的需求.多数担保机构由于受政策和自身规模的所限, 不仅贷款期限较短, 而且额度也较小.担保形式主要局限于流动资金, 相比实际需求差距不小.

(5) 缺乏规范管理和专业人才.目前担保机构由于缺乏规范性, 担保制度均由担保自己设计, 担保办法更是五花八门, 业务透明度不高.同时, 担保工作专业性很强, 涉及金融、财务、法律、审计、项目评估等多方面专门知识和技能, 而一些地方政府出资的担保机构往往是由不熟悉担保业务的政府官员担任, 或者是退休返聘和社会临时招聘人员, 人员素质参次不齐, 缺乏高水平的专业评估人员, 无法适应担保机构的迅速扩张和担保业务的快速发展, 特别对部分行业的项目诊断、风险评估方面的实力和经验不足, 相应增大了担保公司的代偿风险.

3 中小企业信用担保体系存在问题的原因分析

(1) 企业信用缺失和信息不对称.这是我国中小企业信用担保机构面临的最棘手的问题, 一些企业无历史信用数据, 财务数据不真实, 银行没有信贷信用记录和信用记录公开制度, 企业不具备信用担保的可行性.2006年5月, 中环集团董事长何小明在“中国国际信用企业”评选活动发布会上表示:“中国现在有17万户企业的应收账款没有收上来, 拖欠款占销售收入的38%, 是利润总额的9倍, 总额达1.5万亿元”.同时由于中小企业自身缺乏信用意识, 出现一些企业抽逃资金、拖欠账款和“三角债”等问题.

(2) 担保机构和银行之间地位不对称.信用担保业是国际上公认的高风险行业, 在缺少明确的制度规范下, 担保机构在与银行业的博弈中长期处于弱势地位, 担保机构与银行未能建立风险分担机制, 很多担保机构甚至被迫承担了100%的信贷风险; 而在国际上, 担保机构一般只承担80%的贷款责任, 如见表 1所示.

因此绝大多数担保机构, 特别是商业担保机构就寻求反担保条款来分散风险或是提高担保收费补偿风险, 增大了企业融资成本.

(3) 担保体系自身制度性缺陷.由于在机构数量和担保贷款金额上, 政府担保的份额过高, 民间资本型担保(包括互助担保和商业担保)的比例严重不足, 财政出资的政府担保在整个体系中处于绝对主导地位.事实上, 市场经济体制要求政府充分界定自身作为宏观调控者和社会管理者的角色, 制定市场规则, 维护市场秩序和对市场进行监管, 而不是出资干预.如果政府信用过多地用于中小企业, 就有可能重演过去国有大型企业利用国家信用将银行贷款这样的外源性融资演变成内源性融资的错误.在实践当中, 中小企业量多面广, 贷款需求具有明显的个性化, 加之中小企业新陈代谢速度较快, 每年新增的企业户数很多, 政府根本不可能在完成宏观调控和社会管理职能之后还有足够的财力在中小企业担保体系中起主导作用.所以中小企业信用担保体系过分依赖于政府担保, 既无必要, 也不可能.但从另一角度来看, 解决了中小企业的融资问题可以带来经济的增长和税收、就业的增加, 政府有义务、有必要用政府信用为中小企业提供担保, 帮助其解决贷款难题.因此, 问题归结于政府应该提供多大程度的信用.^[3]

4 完善我国中小企业担保体系的思考

(1) 建立健全担保法律体系.明确担保机构的法律地位, 加强资金来源管理, 加强政策目标及操作规程立法, 加强行业监管体系相关立法.充分发挥政府相关部门的作用.切实为担保机构开展业务创造有利条件, 加大政府扶持力度, 明确政府担保基金的扶持重点, 加快建立完备的信用担保体系, 建立健全外部监管体系.

(2) 规范信用担保机构.商业性信用担保机构主要是以公司制形式设立的企业法人型, 必须建立完善相应的治理机构和内部组织形式, 实行科学化管理、规范化运作, 并引进有效的激励机制和约束监督机制.可以实现产权明晰、责权分明, 有利于多渠道筹集担保资金, 改变单一的政府出资方式, 避免或减少在相关法律和行规不完善、制度不健全的情况下政府部门干预担保机构业务的发生, 从而有利于信用担保机构的规范化运作.

(3) 规范信用担保机构运行机制.扶持中小企业是各级政府的长期任务, 以法律形式规定担保基金有长期稳定的补充资金来源, 保证中小企业信用担保体系的可持续发展.在综合参考国际担保经验的基础上, 根据我国的具体实际情况, 我国中小企业信用担保机构资金应采取实收制, 进行市场公开操作, 同时与授权保证和直接征信方式相结合, 推动银行与担保机构互动双赢, 具体操作过程见图 2.

第一, 贷款申请.中小企业向商业银行机构提出贷款申请, 银行按照独立审贷的原则对申请贷款企业的资信、财务、经营状况审查, 经商业银行审贷会审查后, 向借款企业发出办理担保手续通知, 同时将借款意向和相关材料移送给担保机构.

第二, 担保申请.借款企业根据商业银行通知, 向担保机构提出委托担保申请, 并提供所有相关材料, 主要有贷款意向书、企业章程、营业执照复印件、税务登记证复印件及法定代表人有效证件、财务会计报表、还款计划、信贷历史记录、开户情况及存款余额情况等相关材料.

第三, 资信评估与调查.在受理借款企业的担保申请后, 担保机构组织人员对申请担保企业进行担保前资信状况评估与调查.主要包括申请担保企业业主个人信誉度、产品在行业中的发展前景与竞争能力、未来收益情况、资产负债情况、借款的合理性以及还款来源与还款能力等, 并根据所调查的信息, 对企业信用等级作出评估.

第四, 担保审查和审批.在对申请担保企业的资信评估与调查后, 审批部门对评估结果的准确性以及担保项目的真实性、合法性、有效性、安全性、盈利情况作进一步的核实, 同时对反担保人情况或质押物、抵押物等内容进行审查和核实, 验证后, 依据规定权限确定是否签署审批.

第五, 签订担保合同.中小企业担保申请在经担保机构审批同意后, 担保机构应与银行以及受保企业签《担保合同》和《委托担保合同》明确各自的义务与权利.担保合同是银行、企业和信用担保机构维护合法权益的法律文件, 所以一定要以书面的形式签订, 同时对合同中保护性条款和限制性条款应当注明.

第六, 交纳保费.担保机构与受保企业签订担保合同后, 同时受保企业根据约定交纳一定的保费, 担保机构然后通知银行放款给受保企业.

第七, 发放贷款.担保合同签订以及受保企业交纳保费后, 根据规定, 贷款银行对受保企业办理贷款审批手续, 借款企业按合同约定使用贷款, 与此同时, 贷款银行将放款通知送交担保机构.

第八, 正式承保.在收到贷款银行的放款通知之后, 信用担保机构对受保企业正式履行保证责任.

第九, 代偿.担保机构受保的企业因不能按合同要求到期偿还贷款时, 将会按事先和协作银行签订的合同, 承担相应的风险比例, 向银行代偿所受保企业的借款.

第十, 追偿.在代替受保企业代偿贷款后, 担保机构按照合同规定, 将对受保企业的债务进行追偿.