引言

一直以来，打击黑恶犯罪是我国公安机关维护国家社会稳定的重要职能之一，在以往的公安执法工作中取得了一定成效。随着国家政治、经济、文化、社会、生态文明等各方面的深度发展，人们对民主法治、公平正义、安全稳定等方面的期待日益提高。然而，隐藏在各行各业背后的黑恶势力却严重侵蚀着人民群众的美好期待。因此，坚决打赢扫黑除恶专项斗争攻坚战是落实新形势下我国总体国家安全观的行动安排，也是“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的重要保证”^[1]。

公安机关作为打击黑恶犯罪的排头兵，应充分认识到此次专项斗争工作的重大意义，明确其具体法治化要求，只有这样，才能从全局性战略高度筑牢意识，做到依法履职，紧密围绕“斗争对象更加广泛、斗争手段更加丰富、更加强调依法打击”^[2]的专项斗争工作要求，代表国家和人民行使好惩恶扬善的执法权。

1 新形势下扫黑除恶专项斗争工作法治化的要求

“法治，是人类文明智慧的结晶，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石”^[3]。法治不应只是一种社会信仰，更应成为全国人民不断发展、共同进步的刚性需求。新形势下扫黑除恶专项斗争工作对各执法机关都提出了“依法严惩”“依法履职”“依法办案”“依法行政”“依法处罚”“依法采取措施” “依法查办”^[2]等更全面、更具体的法治化要求。“依法”二字的频繁亮相，充分体现了此次专项斗争的法治基调，同时也对公安机关提出了宏观的法治化具体要求。如今扫黑除恶专项斗争工作正向纵深发展，要求公安机关根据阶段性目标，严格遵循法治化要求，采取不同执法举措。这也是专项斗争收官之年的必然要求。

1.1 依法办案的法治化要求

所谓依法办案，要求公安机关秉持不拔高、不降低的原则，严格依照法律法规，坚持“以审判为中心”的诉讼理念，强化程序意识、证据意识，确保严守法律底线。

首先，现有刑法规范、司法解释及刑事政策对认定黑恶势力犯罪客观上存在矛盾冲突，因此实现依法办案的法治化要求首先要明确法律适用问题。公安机关适用相关法律法规时应明确：第一，刑法规定的效力优先于司法解释，应当优先适用；第二，新、旧刑事政策或司法解释分别规定不同事项的，新、旧刑事政策或司法解释通常并列适用；第三，新、旧刑事政策或司法解释同时规定同一事项的，新的刑事政策或司法解释效力优于旧的司法解释效力。

其次，依据《刑法》等规定，构成黑社会性质组织犯罪应具备组织性、经济性、行为性和危害性四个特征。公安机关在结合案件具体认定时应依法着重审查和分析四个特征间的内在联系，避免单一、片面、机械地认定。这也对公安机关侦办涉黑涉恶案件提出了具体法治化要求。

最后，认定恶势力犯罪常见一案多人或一人多案等复杂情形，对此应严格把握认定恶势力犯罪所依据的“两年之内、三人以上、两人三次”的基本认定条件，即：在两年时间跨度内，至少有相对固定的两人实施三次以上违法犯罪活动，组成至少三人的犯罪团伙，但“为非作恶、欺压百姓”危害性特征十分明显的除外。此认定标准亦从依法办案角度对公安机关提出了具体法治化要求。

此外，依法办案的法治化要求可具体从两方面解析。实体方面要求公安机关以“打准打实”为目标，秉持实事求是的办案理念，立足准确查明的案件事实，基于查实的、达到法定定罪标准的证据定罪或处罚。程序方面要求公安机关以正当程序保证案件合法性，杜绝刑讯逼供等非法取证行为，防止频繁发生退侦、补侦现象，为推进案件后续程序提供有力的程序支撑和保障。

1.2 依法严惩的法治化要求

所谓依法严惩，又称从严惩处，要求公安机关在认定罪名、收集证据、使用强制措施、建议定罪量刑等方面从严掌握；强调公安机关应在侦查阶段打下牢固基础，以此体现全程从严。

扫黑除恶专项斗争背景下降低了非法拘禁罪的入罪标准。《刑法》并未明确规定拘禁多久、拘禁几个人构成非法拘禁罪。2019年，最高人民法院《关于办理实施“软暴力”的刑事案件若干问题的意见》(以下简称《2019软暴力意见》)将非法拘禁罪的基本时间入罪标准从原有司法解释规定的24小时降低到每次持续4小时或者累计时间12小时。此规定是在扫黑除恶背景下通过降低非法拘禁罪入罪标准以对公安机关提出依法严惩的法治化要求^①。

^①最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》之三(一)：“国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁案(第238条)，国家机关工作人员涉嫌利用职权非法拘禁，具有下列情形之一的，应予立案：1.非法拘禁持续时间超过24小时的$\ldots\ldots$”；最高人民法院《关于办理实施“软暴力”的刑事案件若干问题的意见》第6条规定：“非法拘禁他人三次以上、每次持续时间在四小时以上，或者非法拘禁他人累计时间在十二小时以上的，应当以非法拘禁罪定罪处罚。”

将恶势力犯罪形式划分为恶势力团伙和恶势力犯罪集团两种。恶势力犯罪形式的再划分并非将简单问题复杂化，而是根据扫黑除恶专项斗争工作的具体情况进行的统筹安排。一方面，实践中确实存在比一般恶势力团伙更严重、更恶劣、危害性更大的涉恶组织，但又尚未发展成黑社会性质组织的情况。另一方面，基于实现依法严惩的法治化要求，在认定恶势力的基础上进一步认定是否属于恶势力犯罪集团的根本意义在于对犯罪分子的最终量刑。依据《刑法》规定，犯罪集团的“首要分子应当按照集团所犯所有罪行承担责任”^②，而恶势力团伙的“纠集者”仅应对其所参与的违法犯罪活动承担相应刑事责任。将恶势力细化为团伙与集团更有利于按照相应恶势力组织形式，追究纠集者应承担的刑事责任，从而体现罪刑相适应的刑法基本原则。

^② 《刑法》第26条规定：“组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的，是主犯。三人以上为共同实施犯罪而组成的较为固定的犯罪组织，是犯罪集团。对组织、领导犯罪集团的首要分子，按照集团所犯的全部罪行处罚。”

新形势下扫黑除恶专项斗争工作是以“打早打小”的惩治策略实现依法严惩的法治化要求。通过研究涉黑涉恶案件发现，组织从“恶”到“黑”实为蜕变和质变的过程，“黑”的雏形即为“恶”。随着组织纠集一些人、形成一定团伙组织、实施系列违法犯罪活动的发展进程，组织随即演变为恶势力犯罪集团；再经过增强组织经济实力、扩张组织势力范围，组织层级趋于稳定、严密，进一步演变为黑社会性质组织。因此，作为共同违法犯罪的特殊形式，恶势力在组织形式、行为方式、危害后果等方面均与黑社会性质组织存在相似之处，即虽尚未达到黑社会性质组织的严重恶劣程度，但已初具雏形，若不加以限制和打击，很可能会发展成为黑社会性质组织。新形势下扫黑除恶专项斗争工作之所以明确提出“扫黑”与“除恶”并重，亦是准确认识到“黑”与“恶”的内在联系，以“打早打小”的惩治策略实现斩草除根和依法严惩的惩治效果。

1.3 宽严相济刑事政策的法治化要求

宽严相济的刑事政策是新时代对刑事执法提出的新要求，主要立足于“宽”，在“宽”的基础上强调与“严”相互平衡。新形势下扫黑除恶专项斗争工作更应紧跟时代步伐，力争做到“该严则严、当宽则宽、严中有宽、宽中有严、宽严有度、宽严审时” ^[4]。宽严相济的刑事政策作为仅次于法律解释的第二大适用法律的手段，对弥补法律的滞后性、不周延性发挥了不可替代的作用。因此，在新形势下强调发挥特定刑事政策的法治化作用，是维护社会安定有序、更好地实现刑法惩罚犯罪和保障人权双重效能的必要手段。

2019年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》 (以下简称《2019恶势力意见》)的第6条第2款首次对恶势力除纠集者之外其他成员的认定标准作出规定。该意见要求认定恶势力其他成员应同时满足主观意愿和客观参与两方面条件，但应排除因雇佣、利用或受蒙蔽少量参与的“三类人员”。实践中，一般能通过较充分的证据证明行为人是否参与了恶势力实施的违法犯罪活动，而行为人的主观认识和态度应结合其客观参与违法犯罪活动时的具体行为、发挥作用、与其他恶势力成员间的关系等事实予以认定。由此可见，一般不具有主观明知或参与意愿的人员不宜认定为恶势力其他成员。此认定标准比黑社会性质组织犯罪中一般参与人的认定标准更低，体现出了执行中“宽”的标准。但是在适用恶势力成员的排除性规定时，应注意把握好参与违法犯罪活动的“临时”和“少量”标准。对于表面虽有雇佣、利用关系，但客观上长时间或多次参与恶势力违法犯罪活动的人员，应推定其已经具有加入恶势力的意愿，以避免违法犯罪分子利用法律规定逃避打击的情况发生，以此体现“严”的要求。

办理涉黑案件应依法对组织者、领导者从严惩处。从严惩处的方式是要求其对组织所犯全部罪行承担责任，但实践中公、检两机关对某些涉黑组织的组织者、领导者仅以其直接实施的犯罪起诉，法院据此作出相应判决的做法的确轻纵了其罪行。既然在认定涉黑组织犯罪时应区分组织犯罪和组织成员犯罪，要求合理划分各自的责任范围，那么其划分意义应在最终追究刑事责任时充分体现。同时，还应注意责任范围和责任程度的不同。对由组织成员实施，组织者、领导者仅事后知晓甚至不知晓的情况，可从依法办案和宽严相济刑事政策的角度认定，组织者、领导者只负一般责任，而直接实施者应承担特定行为的全部刑事责任。

1.4 政治效果、法律效果和社会效果相统一的法治化要求

新形势下扫黑除恶专项斗争工作对个案办理的要求在强调法律效果和社会效果的同时还强调政治效果。原因为：第一，专项斗争工作是一项具有政治战略意义的专项整治活动，具有较强的政治性；第二，专项斗争工作的本质仍是专项整治活动，公、检、法三机关作为主力军均应在法律框架内行使执法权，为实现法律效果提供专业保证；第三，专项斗争工作的出发点和落脚点是为了人民群众从根本上实现安居乐业，因此实现良好的社会效果是此次专项斗争工作的根本目的。

青海省首起以“谢某有、孔某亮”为首的黑社会性质组织犯罪案件的办理结果较好地实现了三个效果的统一^①。第一，该案依法查实涉案被告29人，组织涉及违法犯罪事实71起，涉及14项具体罪名，实现了良好的法律效果。第二，该案涉案组织成员有恃无恐、横行霸道，涉案组织长期欺压、残害当地百姓群众，在当地形成了长期非法控制力。公安机关成功破获该案后，当地百姓拍手称赞、叫好，说明该案的办理结果实现了良好的社会效果。第三，该案作为青海省首例开庭审理的涉黑案件，公安机关短时间内高效查实了涉黑组织实施的系列违法犯罪事实，使该组织及成员最终受到了应有的法律惩罚，实现了罚当其罪，该案在青海省扫黑除恶专项斗争工作的关键年彰显了较强的政治效果。

^①资料来源：笔者于2019年5月前往青海省西宁市基层人民法院、公安分局调研所获。

2 新形势下扫黑除恶专项斗争工作的现状

当前，新形势下扫黑除恶专项斗争工作正在深入开展、不断推进。按照中央安排部署，2020年是此项斗争工作的收官之年。回顾过往，以青海省为例，全省各级、各有关部门在各自岗位职责范围内认真履职，公安机关在集中收网行动中取得显著成绩，相关案件在不断推进的同时亦在接受法律的考量和民众的监督。但据调研了解，公安机关受理的涉黑涉恶线索中仅有约百分之十的线索最终得到了法院认定^②。由此说明，一方面，刑事诉讼的各阶段对案件都存在筛选认定的过程，符合司法规律；另一方面，公、检、法三机关对黑恶犯罪在认定、取证等方面均存在不同程度的分歧和争议。具体而言，新形势下公安机关扫黑除恶专项斗争工作的现状及存在的问题主要表现为以下几方面。

^②资料来源：笔者于2019年4月至10月前往青海省内公安机关、检察机关调研所获。

2.1 依法办案存在现实困惑 2.1.1 “黑”与“恶”的认定存在分歧

据调研了解，公、检、法三机关对“黑”与“恶”等相关具体问题在法律认定、理解、适用、取证等方面存在分歧和争议。实践中，对于恶势力的认定，存在标准不一、分歧较大的问题。比如，恶势力在组织方面要求具有一定规模性，依法一般要求人数为3人以上且至少1人为犯罪嫌疑人，但各地公安机关在认定恶势力时不乏有2人恶势力案件，甚至1人恶势力案件。笔者认为，这是值得商榷的，绝大多数涉恶案件应当依法严格将恶势力的成员人数把握在3人以上。因为作为共同违法犯罪的特殊组织形式，不论依据刑法相关规定还是依据文义解释，恶势力的组成人数下限原则上应高于一般的共同犯罪组织。只有在恶势力为非作恶、欺压百姓危害特征十分明显、危害后果特别严重的极个别案件中，才可考虑认定“2人恶势力”。至于“1人恶势力”案件，由于明显不符合违法犯罪组织最基本的人数要求，应当坚决排除在恶势力的认定范围之外。

2.1.2 涉黑涉恶案件取证存在困难

依法办案法治化的要求强调证据意识。在办理涉黑案件时，由于黑社会性质组织往往存续时间较长，很多证明组织违法犯罪行为的证据很可能会因为时间、空间等因素难以收集或早已灭失。实践中准确认定涉黑组织的存续时间较为重要，将直接关系到认定组织者、领导者和骨干成员的范围、组织人数、违法财产的认定范围等具体问题。但查明组织的存续时间及固定相关证据在实践中存在较大难度，因为涉黑组织在当地初步形成非法影响力的标志性事件的发生时间一般较为久远。如若事件发生时无相关记载或证明，相应证据后期很难查实。实践中，在认定涉黑组织行为特征时，往往存在缺乏客观性证据证明的问题，因为证明涉黑组织行为特征的相关证据常表现为被害人陈述、证人证言等言词证据。因此，在认定时需要办案人员结合主观判断和客观分析，注意考量被害人陈述、证人证言的取得方式是否合法、有无夸大、是否能够经得起反驳等问题。实践中，有些涉黑涉恶案件无法推进的根本原因就在于缺乏证明该涉恶组织“为非作恶、欺压百姓”危害性特征的关键性证据。究其原因，可能是由于受害人害怕日后遭到打击报复，可能是由于“保护伞”效应，还可能是其他因素。另外，依据黑社会性质组织的组织者、领导者的社会身份和社会背景，实践中涉黑组织可以分为“白红黑一体”型、“官黑一体化”型、“官商联盟”型、“背靠大树”型、“村霸”型、“恶霸”型和“古惑仔”型七种类型^[5]，它们的危害程度、发现和打击难度、取证难度均呈现反向依次增加的特点，也为证据的获取增添了不少的难度。

2.1.3 恶势力违法行为评价存在矛盾

在认定恶势力行为特征方面，法定标准是两年之内实施三次以上违法犯罪活动，其中至少一次构成犯罪。实践中，各执法单位对此的理解存在较大分歧。违法行为往往是恶势力违法犯罪活动中的重要组成部分，特别是对“大罪不犯，小恶不断”的恶势力团伙而言，情况更是如此。但是《治安管理处罚法》规定治安违法行为的追究时效为六个月，且不存在时效中断、重新起算的问题^①；而《刑法》规定犯罪行为的追诉时效一般不得少于五年，且存在时效中断、重新起算的问题^②，二者在恶势力违法行为的评价和认定上存在较大的差距。假如，某团伙在两年内实施了三次违法行为、一次犯罪行为且三次违法犯罪行为的时间间隔均超过了六个月；或者某团伙在两年内实施了一次违法行为、两次犯罪行为且公安机关发现此违法行为时已经超过了法定追究时效。上述两种情形均涉及违法行为已过追究时效的问题。如果将上述团伙仍认定构成恶势力，势必存在对《治安管理处罚法》明确规定不再处罚的、已过时效的行为进行再次评价的问题。如果不能认定恶势力，势必造成有些案件的涉案团伙会基于此原因逃避刑事责任追究。实践中对此也存在较大争议。笔者认为，类似情形不影响将其认定为恶势力。因为《治安管理处罚法》侧重于不追究违法行为人最终的违法责任，而认定恶势力依据的是违法行为本身的违法性质，并不是强调对其进行再处罚。不过，此观点也存在漏洞，因为恶势力应从严惩处，也就是说恶势力比一般的犯罪团伙受到的刑事处罚更重。这样的结果势必存在对已过追究时效的违法行为再处罚的因素。

^①《中华人民共和国治安管理处罚法》第22条规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

^②我国《刑法》第87条规定：“犯罪经过下列期限不再追诉：(一)法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年；(二)法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年；(三)法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年；(四)法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。

2.2 依法严惩尺度把握不一

法律规范具有高度抽象的特点，要求执法者提高自身能力，准确认识并理解适用。“依法”侧重强调执法者的主观理解能力，是对法律条文能动、理解、内化的过程；“严惩”侧重强调执法者的客观运用能力，是对法律条文先内化加工、再外化运用的过程。因此，依法严惩对不同执法者来说势必存在人为拔高或降低的问题，出台司法解释正是对此类实践中存在的突出问题进行弥补或修复。同时，法律本身具有不周延性，实践中的不常见问题很难从现有条文中找到相应答案或对策。所以，对依法严惩尺度把握不一，既说明存在执法者对现有法律条文理解不准确的问题，又说明存在执法者对现有法律条文运用不恰当的问题。例如，实践中就有如下一些情况：办案人员将涉黑组织中组织者、领导者一律认定为主犯；为了使相关违法组织、相关人员构成恶势力，对其所实施的单一性质的违法行为进行人为分割，使其符合认定恶势力行为次数基本要求的案例；存在将临时受雇佣到黑社会性质组织开办的酒吧中工作的保洁人员认定为组织成员，认为该保洁人员除了完成日常保洁工作外，为组织“头目”定外卖、买香烟等维持其生活的行为已经超出保洁工作职责范围，应认定为涉黑组织成员等等。上述认定均体现出公安机关对依法严惩的法治化要求存在尺度把握不一的问题。

2.3 宽严相济刑事政策把握不当

2018年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》(以下简称《2018指导意见》)，在扫黑除恶专项斗争工作前期对指导办理黑恶势力犯罪发挥了重要作用。但随着专项斗争工作的全面深入推进，实践中不断出现一些新情况、新问题。为满足实践需要、解决突出问题，2019年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部又联合出台《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》、《关于办理套路贷刑事案件若干问题的意见》、《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》、《关于办理实施“软暴力”的刑事案件若干问题的意见》(以下简称“四意见”)。其中，如何准确理解和把握“宽严相济的刑事政策”是各地政法机关集中反映的突出问题之一，基于实践需求“四意见”就将相关问题作为重点内容作出了详细规定。同时，中共中央、国务院《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》 (以下简称《通知》)也对宽严相济的刑事政策作出具体要求^①，明确规定对不同犯罪分子应依据其主体地位、行为性质、情节轻重等定罪处罚。

^①《通知》规定：“要严格贯彻宽严相济的刑事政策，对黑社会性质组织犯罪组织者、领导者、骨干成员及其‘保护伞’要依法从严惩处，对犯罪情节较轻的其他参加人员要依法从轻、减轻处罚。”

实践中，公安机关对“宽严相济刑事政策”的法治化要求一直处在难以拿捏和把握的困境。一方面，作为侦查机关，公安机关内部实施的执法硬性条款或标准较多，导致办案人员无法客观地做出合理认定；另一方面，不同办案人员在认识、理解、理念等方面存在较大差异。当同时面对刑事法律规范、“严惩”方针和“轻缓”政策时，办案人员在适用法律时就会显得无所适从，导致处理结果难免发生偏差。因此，公安机关应在“宽”与“严”间寻求良性平衡，克服执法随意性和片面性，力争在思想认识、理解适用中实现平衡，“这种平衡才是宽严相济刑事政策的本质”^[6]。

司法实践中，《2019恶势力意见》的第9条第1款^②对认定恶势力意义重大，也是“宽严相济的刑事政策”法治化要求的具体体现，但在具体执行中对此规定存在理解偏差、操作有误等问题。比如某恶势力团伙实施了三次寻衅滋事、一次非法拘禁、一次敲诈勒索，如果五次行为均不构成犯罪的，依据规定，三次寻衅滋事的违法行为可以累加为一次寻衅滋事罪，再加上其他两次违法行为，符合恶势力行为方面的基本认定条件。但是，如果该团伙仅实施了五次寻衅滋事且均不构成犯罪，能否依据该规定将其中三次寻衅滋事违法行为累加为一次寻衅滋事罪，而另外两次分别算作两次违法行为，办案人员在理解和操作中存在较大问题。但实践中，不少办案人员的确如此认定。笔者认为，对此应以“犯罪活动充分评价”为前提，即单一性质的违法行为可以纳入犯罪认定的，应当充分进行一体性认定。也就是说，为了使相关行为人构成恶势力而将单一性质的违法行为进行人为分割，既违背了刑法精神，也违背了“宽严相济刑事政策”的法治化要求。

^②《19恶势力意见》第9条第1款规定：“尚不构成犯罪的单一性质违法行为被累加作为犯罪处理的，仅计算为1次犯罪活动；没有累加作犯罪处理的其他违法行为可单独计算为违法活动次数。”

2.4 对政治效果、法律效果和社会效果统一的理解与适用不到位

实践中，有不少案例的侦办结果反映出法律效果与社会效果不统一，主要原因是法律的局限性、专业性和社会价值观的多元化。因此，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一，让每一起涉黑涉恶案件能够经得起法律考验、社会考评和政治要求，势必对公安机关的办案能力提出了更高要求。

政治效果、法律效果和社会效果的统一，究其本质根源于执法者的思想理念，因此，对三个效果的理解和认识将直接影响案件最终的办理效果。从青海省首例律师林某涉嫌套路贷案(资料来源：笔者于2019年7月至10月前往青海省西宁市基层法院、公安分局调研所获)为例，该案的审理曾引起社会的广泛关注，最终涉案组织依法被认定为恶势力犯罪集团。该案进入审判阶段后，之所以久久未判，原因在于对该涉恶组织中某成员的认定意见存在较大分歧。该犯罪集团为掩盖其违法犯罪本质，设立了公司对外承揽业务并聘请某律师为长期法律顾问。该律师在办案初期被认定为该恶势力犯罪集团的重要成员，引发了律师界的一片哗然。据了解，该律师为了公司利益确实实施了变更已填写的空白合同中记载的具体内容并将受害人诉至法院，逼迫当事人接受调解并支付不正当欠款的行为。公安机关和检察院据此认为，在明知公司实施违法行为的情况下，仍帮助该组织以诉讼方式、调解方式对受害人实施敲诈勒索的行为并实现了组织目的，律师应属于“积极参与犯罪活动并起重要作用”的重要成员。法院组成合议庭对该案经历了近四个月的充分审理，对该律师的处理最终以检察院撤销控诉。如此富有戏剧化的结果，难免会引发社会各界热议和思考。笔者认为，该案的审理结果从另一个角度充分体现了在具体案件中政治效果、法律效果和社会效果的激烈博弈。

该案前期引发的广泛舆情，使得该案无论判决结果如何都会导致三个效果很难实现统一。一方面，如果律师被法院认定为该案涉恶组织的重要成员，必然会引起律师界人人自危，进而导致职业群体的不稳定。另一方面，如果律师未被法院认定为重要成员，必然会引起社会其他群体的热议，甚至强烈不满。在很多人看来，律师确实在为涉恶组织提供专业的法律服务，如果没有这种专业“点拨”，套路贷可能无法实现。所以，持该观点的人认为在套路贷中应将律师作为重要成员予以认定，否则律师就有足够底气一边收取顾问费用，一边作套路贷的帮手，还可以不用承担法律责任。此种后果很有可能会造成社会不满，同时也给少数道德不太高尚的律师以漏洞可钻，为其犯罪提供支持和空间。因此，这类案件本身的复杂性导致司法活动很难真正实现三个效果的统一。

3 新形势下扫黑除恶专项斗争工作的法治化改进对策

新形势下扫黑除恶专项斗争工作启动初期，不少人存有疑虑，认为此次专项斗争工作重打击、重效率、重惩罚，很有可能会脱离法治。事实证明类似观点过于片面。此次专项斗争工作是新形势下依法治国的具体举措，虽然从严、从快、注重效率和打击是其应有之义，但这与依法治国的理念和方针政策并不冲突，而是为了在法治框架下更好地实现依法治国。

结合新形势下扫黑除恶专项斗争工作的法治化要求，针对现实中公安机关在此次专项斗争工作中的现状及存在的问题，笔者拟从四个方面思考和探索当前以及未来一段时间扫黑除恶专项工作法治化的实现对策。

3.1 坚持刑法谦抑性原则

与其他部门法不同，《刑法》及其相关法律法规的属性为社会保障法，是保障社会秩序的最后一道防线。只有具有严重社会危害性、具备刑事违法性、符合刑罚当罚性的部分违法行为才能上升为犯罪行为而被《刑法》所评价。新形势下的扫黑除恶专项斗争工作，虽然可以基于政治效果的考量适当强调从严、从快、从重，但依然应坚持刑法谦抑性原则。

当前，司法实践中确实存在性质恶劣、行为人主观恶性大、社会危害性大、影响范围较广，但又无法以黑恶势力犯罪予以打击的案件。例如，行为人和被害人之间存在借贷关系，行为人为了索要高利贷利息，每天指派不同的人到被害人办公室“解决问题”。其间，被害人仅能在办公室范围内活动且仅能处理还钱事宜，吃饭时间有限定，活动范围有限制，上厕所、回家均有“陪同”，不允许走出厂区大门等。行为人在实施违法行为的过程中，较好地掌握了行动分寸，派去的人均不存在任何暴力行为，顶多只有口头威胁。此类行为持续近一个月^①。该情形的争议焦点在于本案行为人是否构成非法拘禁罪。公安机关出于打击犯罪的职责理念，当然希望行为人能够入罪。但根据涉黑涉恶案件的认定标准和规范要求，该行为确实无法认定为构成黑恶势力，而只能依据非法拘禁罪的一般入罪标准进行认定。但根据非法拘禁罪的一般入罪标准，行为人一方实施的行为尚未达到入罪条件基本构成的时间要求，或者人数和次数要求。因此，按照刑法谦抑性原则，该案仅能作为非法拘禁的违法行为予以认定。也就是说，办案人员应坚持刑法谦抑性原则，不论行为人实施的行为多么恶劣，产生的后果多么严重，办案人员想要惩罚打击犯罪的愿望多么迫切，该案都不能违背罪刑法定原则使其入罪。

^①资料来源：2019年7月，前往青海省西宁市基层公安分局调研所获。

3.2 正确把握依法办案和依法严惩之间的关系

依法办案和依法严惩之间的关系属于包含与被包含的关系。依据中央指示精神，办理涉黑涉恶案件应坚持在法律框架内，以守住法律底线为前提，对涉黑涉恶组织依法严惩。此要求足以体现国家重拳打击黑恶势力犯罪的决心和力度，也为实现对黑恶势力违法犯罪斩草除根提供了政策支持。

一方面，公安机关应当加强业务知识储备，增强执法规范化，进一步提升依法办案能力。例如，甲、乙、丙三人曾经共同实施过两起寻衅滋事违法活动，之后长时间静默，直到六七年后又共同实施了一起故意伤害犯罪行为。根据《2019恶势力意见》的规定，从形式上看甲、乙、丙三人虽然符合“多人”、“多次”的认定标准，但由于违法活动和犯罪活动间隔时间过长，实际上已经难以认定三人是否属于“经常纠集在一起”，因此，从依法办案的角度出发，此类情况不应认定为恶势力。

另一方面，公安机关应当通过深入学习业务知识，掌握从严惩处黑恶势力犯罪的诸多情形，避免主观拔高的情形发生。比如，具有较强欺骗性和社会危害性的套路贷并非《刑法》中的独立罪名，其本质和“碰瓷”类似。“碰瓷”涉及多个危害公共安全犯罪，范围较有限，而套路贷涉及违法犯罪范围更广泛，存在相关罪名的竞合问题在定罪上要求侧重体现从严惩处。又如，黑社会性质组织为了逃避日益严厉的打击在不断进化，四个特征均很明显的涉黑组织已寥寥无几。但万变不离其宗，所有涉黑组织本质上都是为了实现在一定区域或行业称霸一方的目的，形成非法控制力或产生重要影响，进而保证其进一步聚敛财富、谋取权力，所以非法控制性是涉黑组织的核心和本质特征。同时，为了实现非法控制力或重大影响，涉黑组织必然要通过实施系列违法犯罪行为来实现，所以行为特征是涉黑组织的外在表现。在司法实践中，如果行为特征、非法控制性特征表现较为突出，即使其他个别特征略显稍弱也可认定为涉黑涉恶组织。此认定导向可体现依法办案和从严惩处的关系。

3.3 正确把握依法严惩与宽严相济之间的关系

戴小强认为，依法严惩的法治化要求与宽严相济刑事政策的法治化要求相违背^[6]，笔者对此有不同观点。各个国家的违法犯罪形势都在随着社会的发展进步而不断发展变化，为了弥补法律的不周延性和滞后性，刑事政策作为次于法律解释的另一种弥补法律规范、维护社会秩序的手段具有更强的灵活性，应当紧随社会发展进行必要调整。其实在扫黑除恶专项斗争工作中，可将依法从严和宽严相济均理解为刑事政策，将依法从严定位为基本刑事政策，将宽严相济定位为具体刑事政策。两者的精神并不是对立相悖的，应更好地平衡两者之间的关系，若一味地强调从严打击，将会降低此次专项斗争工作的可持续性。也就是说，从严打击黑恶势力虽然短时间内可能可以实现压制犯罪的效果，但也可能会出现“按下葫芦浮起瓢”的社会效应，因此新形势下扫黑除恶专项斗争工作应重视宽严相济刑事政策的贯彻落实。中共中央、国务院《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》发布后，各地公安机关相继向社会发出敦促涉黑涉恶人员投案自首的公告，恰恰体现了依法严惩和宽严相济的刑事政策同向的法治化要求。又如，审理黑社会性质组织犯罪案件时，应认真把握依法严惩和宽严相济的刑事政策的关系，对确有困难、需要接受赔偿的被害人，公安机关应慎重考量被害人的谅解意思表示是否真实、自愿，赔偿款项是否属于依法应当追缴、没收的范围等，将此作为重要情节在从宽认定时依据政策要求从严掌握。如果相关情节的认定结论可能导致全案明显失衡，则不予从宽处罚。如此往复考量的认定过程，要求公安机关应审慎掌握依法严惩和宽严相济的刑事政策。

3.4 努力平衡政治效果、法律效果和社会效果

政治效果、法律效果和社会效果的统一是现代法治国家在不断深化依法治国中特别强调的法治化要求，法院对此应最先统一认识。实践中，法官审理案件除了依法之外，必须高度重视三个效果的统一。因此，在践行此项法治化要求的道路上，法院在司法机关中已经走在前列。而公安机关由于长期受到执法定式思维限制，加之执法理念更新缺乏能动性，导致践行三个效果的统一方面存在不积极、不主动、不自然的现象。

笔者认为，公安机关应率先在办案过程中积极践行政治效果、法律效果和社会效果统一的法治化要求。这样做的意义在于：一方面可以理顺刑事诉讼后续程序的衔接关系，更好地在具体案件中体现实质公平和正义；另一方面实现执法规范化更高层次的要求。比如在前述青海省首例套路贷案中，如果公安机关在侦查阶段能充分考虑三个效果的统一，也许通过综合分析收集的案件证据，就不会将涉案律师作为恶势力犯罪集团的重要成员提起公诉，或者公安机关能够收集到更充实、更有力的其他证据证明律师确属该涉恶组织的重要成员。这样一来，就不会产生最后因检方撤销对律师的控诉而导致产生法律的权威性、检察院和公安机关的公信力受损这样的不良社会影响。

政治效果、法律效果和社会效果的统一过程也是博弈的过程，要求三者间形成某种最佳平衡，使得案件的诉讼过程及结果实现最优效果。在那些有直接被害人的涉黑涉恶案件中，被害人及其亲属的利益似乎更能体现人民利益。前述青海省首例套路贷案的诉讼过程就充分体现出了政治效果、法律效果和社会效果的博弈。在此案中，公安机关最初以“黑社会性质组织”犯罪向检察院提起公诉，但检、法两家沟通后认为该案不具备涉黑组织四个特征的要求，应认定为恶势力犯罪集团。实际上，公安机关的认定在当时更凸显了政治效果，而检、法两家的意见更凸显了法律效果。在诉讼过程中，公、检两家认定涉案律师为该涉恶集团的重要成员，其本意是为了更好地实现该案的政治效果和社会效果。在公、检两家法律机关看来，一方面在打击黑恶势力犯罪关键之年，为了保证打击效果，各项刑事政策应趋于严厉；同时，作为青海省首例套路贷案，其诉讼过程及认定结果对青海省后续相关案件会发挥指导作用，也会对社会发挥导向作用。但此认定引起了律师界的激烈反响。律师群体据此认为该案对涉案律师的认定结果势必将影响全国律师的共同利益。网络热议、媒体评论等的迅速发酵，涉案律师所属律师事务所北京总部的高度重视等因素均在案件审理中成为影响本案最终走向的民意。不得不承认，民意在司法实践中往往更加复杂多元，面对同一个问题或者事件，民意可能存在分歧，甚至对立。就黑恶势力犯罪而言，被害人及其亲属和被告人及其亲属，其实都是民意的组成部分，但其诉求往往相互对立。最终，公、检、法三机关在案件审理过程中的确经受了民意考验，对涉案律师的处理结果既坚持了法律至上的前提，又倾向于社会效果的正向引领。

4 结语

新形势下扫黑除恶专项斗争工作是新时代中国特色社会主义法治建设的重要举措。面对在扫黑除恶专项斗争工作中反映出的突出问题，公安机关必须拥有清醒的认识、给予足够的重视。公安机关只有真正领悟了新形势下扫黑除恶专项斗争工作的法治化要求，才能在实践中真正做到转变执法观念，在以审判为中心的诉讼制度下牢固树立程序与实体并重的规范化执法理念。总之，只有每一位执法办案民警切实提高自身政治站位，提升执法能力和水平，提高新形势下扫黑除恶专项斗争工作的法治化标准，真正理解和准确把握四大法治化要求，才能真正做到不辱使命，不负重托！