引言

能源问题是国际政治的一个主要问题。20世纪70年代爆发的两次石油危机使国际能源安全问题凸显。作为当时世界上最大的石油消费国和世界政治的霸权国，美国加强了与其他石油消费国(主要是西方盟国)的合作，积极设置能源安全国际议程，提出了以稳定石油供应和价格为中心的能源安全概念。从1913年丘吉尔提出“绝不能仅仅依赖一种石油、一种工艺、一个国家和一个油田”维护能源安全多样化的原则，到20世纪70年代两次石油危机期间美国设置能源安全国际议程，再到今天世界石油价格暴涨急跌对全球经济发展造成的严重冲击，以石油为核心的国际能源体系虽然经过多次变迁，但能源安全始终是国际能源政治的核心问题。不同的国际能源行为体在此期间多次设置能源安全国际议程，形成了国际社会关于能源安全的复杂认知体系，对国际能源合作产生了深远影响。

在能源发展过程中，国际能源政治的参与方包括多种行为体，主要有国家、跨国公司、国际组织、环保团体等，不同的能源行为体对能源安全的认知不尽相同。为了实现自己的利益诉求，这些行为体寻找各种契机，利用各种渠道和平台，主动设置或参与设置能源安全的国际议程。而在设置能源安全国际议程的过程中，不同议题所蕴含的规范冲突、议程设置者之间的利益认知差异和激烈的政治博弈，对国际能源体系的发展演变和世界各国能源政策的制定产生了深远影响。

1 能源安全国际议程设置的行为体

国际议程设置是指“相关行为体将其关注或重视的议题列入国际/全球议程，获得优先关注的过程”^[1]。约翰·金登(John W·Kingdon)在对议程设置的分析中，将议程设置者分为总统、国会、行政官员以及包括媒体、利益集团、政党和公众在内的其他势力，并提出议程设置的三个过程，即问题过程、政治过程和政策过程，回答了政府的议程和公共政策是如何设置和制定的问题^[2]。

与国内政治不同，国际社会中并不存在一个类似国内社会的中央政府。国际政治中权力的流散导致国际政治行为体的多元化和国际议题的多样化，这也决定了国际议程设置者的多元化。在国际能源政治中，国际能源公司、国际能源大国和国际能源组织在不同时期承担了能源安全国际议程设置者的角色，它们设置能源安全国际议程的行为，直接推动了国际能源议题的变迁和国际能源体系的转型。

1.1 国际石油公司

国际石油公司是影响国际能源体系变迁的主要力量，也是设置能源安全国际议程的重要行为体。“一战”后，英国占领了中东地区，通过英国石油公司和壳牌石油公司，英国分别控制了中东100%和远东90%的石油生产，并由此确立了英国主导下的国际石油体系。随着美国石油公司进入中东地区，1928年，美国的埃克森石油公司和英国石油公司、壳牌石油公司签署《阿奇纳卡里协定》(又称“按现状”协定)；同年，美、英、荷、法四国政府分别和本国的国际石油公司签署《红线协定》。1930年至1934年期间，国际石油公司之间又签署了执行《红线协定》的附属协定。“《‘按现状’协定》划分了市场份额，《红线协定》划分了开采领地，它们共同组成了世界石油工业的卡特尔”^[3]。此后，美国国际石油公司的影响力日益扩大，1948年，英国主导的《红线协定》被废除，四家美国国际石油公司海湾、美孚、索克尼和德士古进入国际石油权力格局，形成了“七姐妹”统治的局面。1953年，以美国国际石油公司为主体的伊朗国际石油财团组建完成，美国国际石油公司在中东地区确立了绝对优势地位。从三巨头到“七姐妹”，欧美国际石油公司凭借资本和技术的优势，在世界石油的勘探开发、供应、运输、提炼加工和消费市场中均处于垄断地位，成为国际石油贸易规则的制定者，主导了国际能源的话语权。

20世纪60年代，随着亚非拉民族解放运动掀起高潮，中东主要产油国成为了主权独立的国家，开始组建自己国家的石油公司，夺回石油主权。从1970年以利比亚为首的产油国与国际石油公司谈判，到1973年10月产油国单方面宣布决定石油价格，国际石油公司一统天下的局面被打破。

随着国际石油政治权力的转移，“七姐妹”公司影响力逐渐下降，以“新七姐妹”为代表的国家石油公司开始群体性崛起^[4]。然而，国际石油公司由于其海外经营活动的广度和强度，其在国际能源事务中仍具有重要影响力，仍是能源安全议程设置的重要行为体之一。

1.2 能源大国

国家是国际议程设置的主要行为体，衡量国家议程设置能力的主要标准是国家在相关议题领域的权力。基欧汉和奈认为：一个国家议程在某一具体议题领域设置议程的能力并不必然与该国的总体权力相关，而是取决于其在具体议题领域的权力。按照这一标准，国际能源安全相关领域可以划分为能源的开采、运输、加工贸易和消费等领域，不同国家在上述领域的权力并不相同，其设置不同能源安全国际议程的能力也有所差别。笔者根据BP《世界能源统计年鉴(2019)》的相关数据，对能源(石油)生产、消费、出口、进口、加工等领域的主要国家的情况进行统计分析，详见表 1。

根据世界各国在能源(石油)行业国际分工的不同，可以将能源大国分为以下几类：

第一，能源生产出口国。主要包括沙特、俄罗斯、西非、伊拉克、加拿大、阿联酋、科威特等石油生产出口国和中东其他石油生产出口国。这些国家是能源安全议程设置的重要参与者，掌握着重要的能源话语权，对世界石油供应和石油价格有重要的影响力。需要指出的是，近几年，随着美国新能源革命的推进，美国石油产量急剧增长，不仅是世界上最大的石油生产国和消费国，而且在2018年出口石油9~320万吨，成为世界十大石油出口国之一。

第二，能源消费进口国。主要包括欧洲、中国、美国、印度、日本、新加坡等和亚太其他国家。作为世界三大经济体和发达国家，美、欧、日处于世界石油工业链条的顶端，其影响范围覆盖石油产业上、中、下游，不仅能够凭借买方市场影响石油价格，而且能够影响世界石油体系本身，是能源安全国际议程的主要制定者。作为新兴国家，中国、印度等国家严重依赖石油进口，但其影响范围有限，尚不能将买方优势转化为能源权力，与美、欧、日等国在世界石油体系中的权力、地位和作用相比，还存在很大差距。

第三，能源过境国。由于石油分布的地区差异，石油的生产出口地与石油的消费加工地并不重合，国际石油贸易的发展带来了石油跨境运输的问题。当前，能源过境国在国际能源体系中的影响力开始扩大，但整体而言，能源过境国尚难以成为影响世界石油体系发展演变的独立变量。

不难发现，目前在国际能源体系中拥有话语权的国家行为体主要是以美、欧、日为代表的主要能源消费进口国，和以沙特、俄罗斯、阿联酋、伊拉克等为代表的主要能源生产出口国。这些国家凭借在世界石油体系中的重要地位，掌握了能源的国际话语权，是能源安全国际议程的主要设置者。

1.3 国际能源组织

石油输出国组织(OPEC)和国际能源机构(IEA)是国际能源领域最具代表性的两个国际能源组织。前者成立于1960年，是一个由石油生产出口国组成的能源组织，成立初衷是：为维护自身权益，联合抵制国际石油公司的石油霸权，掌握石油价格的定价权。IEA成立于两次石油危机期间，是由发达石油消费国为应对石油危机、协调能源政策而组成的一个组织，成员国政府承诺共同采取措施应对能源供应上出现的紧急情况，分享能源信息，协调各自能源政策，进行理性的能源合作。

在成员国授权和制度变迁的情况下，OPEC和IEA可以作为参与者参与国际议程设置。其参与国际议程设置主要体现在以下三个方面。

第一，为成员国提供信息咨询和决策建议，协调成员国立场，参与决策过程。从组织结构和功能地位看，OPEC的组织结构由OEPC大会、理事会、秘书处、经济委员会、特别机构咨询委员会等构成。OPEC大会是OPEC的最高权力机构，秘书处是理事会领导下的行政职能组织，经济委员会主要是汇集信息并根据能源形势的变化提出建议。IEA则是经合组织框架内的自主机构，组织架构包括理事会、委员会、秘书处、常设小组和专门委员会。其中，秘书处主任的职责是规划并指导能源政策的发展方向，就符合成员利益的广泛能源问题提出政策倡议或建议，必要时帮助成员国找到实现最佳政策结果的方法。

第二，发展与其他国际组织和非成员国的关系，创建能源对话和议程设置的平台。OPEC创建了与非OPEC产油国的“OPEC+”机制，以及OPEC与主要石油消费国对话的“国际能源论坛”机制。前者的主要职能是加强世界石油生产出口国之间的政策协调，在稳定世界石油价格等方面强化利益认知；后者主要是为各国在非正式场合讨论能源问题提供平台。IEA积极参加八国/七国集团能源部长会晤。在发展与非成员国关系方面，IEA发出了“国际能源效率合作伙伴关系(IPEEC)”倡议，推动成立了IPEEC组织，以便加强与非成员国的国际合作。

第三，通过定期发布国际石油市场的预测报告和能源数据，对全球能源局势做出权威性评估和预测。OPEC和IEA分别出版了《石油输出国评论》《世界能源展望》等刊物，并定期发布能源的统计信息。这些出版物分别由OPEC和IEA秘书处组织完成，影响巨大。OPEC和IEA凭借其在能源领域的知识权威，能够影响能源安全的议程设置。

2 能源安全国际议程设置的过程 2.1 “能源(石油）价格与市场需求安全”国际议程

在垄断寡头石油秩序下，国际石油公司垄断了中东地区石油的勘探开发和国际石油市场，掌握了石油价格的主导权。对于中东产油国来说，在石油生产中获得的收入只有石油租让权使用费和利润分成。国际石油公司为了减少石油租让权使用费的支出和中东产油国的利润分成，长期维持低油价，将利润转移到石油提炼加工等下游产业。石油定价权成为石油生产出口国与国际石油公司争夺的焦点。

第一，OPEC的成立与石油生产出口国设置能源(石油)价格的国际议程

这一议程的核心问题是“谁来掌握石油价格的决定权”。为了争夺石油价格的主导权，中东地区石油生产国与“七姐妹”国际石油公司进行了长期的博弈和斗争。20世纪50年代以后，世界石油需求不断上升，大多数石油生产国增加了石油产量，并于1960年9月14日成立了OPEC，目的是通过集体行动掌握石油定价权。1969年，利比亚的卡扎菲掌握政权后，通过削减石油产量提高西方石油公司标价取得了成功，国际石油公司单方面决定石油标价的权力被打破。利比亚的做法带来极大的示范效应，此后，OPEC积极设置了争夺石油定价权的国际议程。1970年10月，OPEC第21届部长会议决定以整体参与的方式结束与国际石油公司对原油定价权的斗争。1971年，石油输出国组织中的海湾国家与国际石油公司通过谈判，签署《德黑兰协定》和《的黎波里协定》，打破了国际石油公司垄断石油价格的历史，OPEC与国际石油公司共同决定石油价格。1973年10月，第四次中东战争爆发，OPEC中的阿拉伯国家以石油为武器，对支持以色列的西方国家采取禁运措施，并通过减产、提高石油价格，借机完全掌握了石油主权和石油价格的决定权，国际石油形势彻底改观。此后，OPEC成为影响国际石油市场价格走势的主要力量。

第二，能源(石油)价格与市场需求安全议程的设置

这一议程的核心问题是“OPEC如何确保‘合理’石油价格和市场需求的稳定”。进入20世纪80年代，世界石油形势发生重大变化。一方面，从1979-1985年，非OPEC产油国石油产量大幅增加，整个非OPEC产油国的石油产量超过OPEC的产量；另一方面，世界石油消费市场需求增长迟缓，世界石油供需关系发生了逆转，石油价格由暴涨变为下跌。面对油价下跌和市场份额减少的不利局面，OPEC成员国开始设置确保“市场需求安全”的国际议程。1983年3月，在OPEC第67届特别会议上，OPEC成员国做出了“限产报价”的决策，结果导致OPEC石油产量和市场份额双下跌，“市场需求安全”问题进一步凸显。1985年12月，OPEC部长会议决定放弃限产报价，改为降价保产、争夺市场，由此掀起了国际石油市场的价格战。在争夺市场的激烈竞争下，国际油价长期保持低价位运行，一直延续到20世纪90年代末期，“能源(石油)价格与市场需求安全”成为OPEC成员国的主要议程。进入21世纪，国际石油价格呈现急涨暴跌的态势。2008年7月，国际油价一度逼近150美元/桶的高位。然而，2014年以来，国际油价一路走低。2016年，油价再次跌破30美元/桶，回到了21世纪初水平^[5]。“能源价格与市场需求安全”再度成为能源安全领域的主要议程。2016年11月，OPEC达成减产协议，随后与俄罗斯等非OPEC产油国达成了全球石油减产协议，“OPEC +”机制形成。作为非OPEC成员国，俄罗斯设置国际能源安全议程的能力获得提高^①。

① 2020年3月，OPEC与俄罗斯就扩大减产的谈判破裂，沙特阿拉伯随后大幅下调官方售价并宣布增产，国际石油价格战再度爆发，“OPEC+”机制面临重大挑战。

2.2 “能源(石油)供应安全”国际议程

在“二战”爆发前，国际石油公司确保石油的有效生产和充足供应成为西方国家石油供应安全的重要内容。然而，20世纪50年代爆发的伊朗石油国有化危机和苏伊士运河危机使西方能源(石油)供应安全问题开始凸显。仅依靠西方国际石油公司的力量显然不能解决这些问题。1970年以后，美国石油进口急剧增长，增加了美国在能源问题上的敏感性。1973年10月，第四次中东战争爆发，引发了西方国家的石油危机。危机期间，西方国家采取了以下应对措施：第一，西方的国际石油公司通过调运和转运石油的做法，尽可能缓解西方世界的石油短缺。第二，西方国家进行政策沟通和协调，建立石油消费国同盟，在多边框架内与OPEC对抗。第三，美国通过问题联系战略与沙特、伊朗等中东石油生产出口国建立同盟，维护中东产油区的稳定，减少石油供应危险。

1974年2月，美国与西欧国家召开华盛顿能源会议，建议创建一个国际能源机构协调各国的能源政策。11月15日，OECD组织理事会在巴黎正式成立国际能源机构(IEA)，主要宗旨包括：减少对石油的过分依赖；建立国际石油市场信息交流制度；稳定国际能源贸易；制定和执行应付石油供应重大应急计划，等。

这一时期，“能源(石油)供应安全”成为美国与中东石油生产出口国之间的重要议题，在发展与中东石油生产出口国关系方面，美国将伊朗和沙特作为稳定石油供应的重要支柱^②。为应对石油供应中断、油价飙升的挑战，美国进一步巩固美沙特殊关系，而建立在美沙特殊关系基础上的石油美元对于巩固美国在国际能源(石油)体系中的权力发挥了重要作用。

② 1979年伊朗伊斯兰革命后，美国与伊朗关系长期处于敌对状态，美沙特殊关系的重要性进一步增强。

2.3 能源可持续发展国际议程

20世纪80年代，国际能源供需关系发生重大变化，国际石油价格长期维持在低价位，西方石油消费进口国的能源供应安全问题得到缓和。IEA成员国适时推动IEA议题的扩大，随着全球气候治理议题的兴起，IEA还提出了能源安全(Energy Security)、经济发展(Economic Development)和环境保护(Environment Protection)的“3E”目标。能源可持续发展逐渐成为国际能源领域的又一重要议程。

此时，科学家通过研究得出了温室气体排放导致温室效应的科学结论，国际社会对全球气候变化问题的关注引发了人们对能源可持续发展的思考。1987年，世界环境与发展委员会提出了可持续发展的概念。1990年，第二次世界气候大会敦促发达国家尽快建立减排目标和国家减排项目或战略。1992年6月，联合国环境与发展大会通过了《联合国气候变化框架公约》，提出发达国家应率先采取减排行动，并且向发展中国家提供技术和资金援助。1997年，在日本京都举行的气候变化公约第三次缔约方会议通过《京都议定书》，明确了减排温室气体的种类，并规定了发达国家的减排指标(欧盟8%、美国7%、日本和加拿大6%)。

全球气候治理与能源行业密切相关，国际社会治理全球气候问题的实践对能源安全国际议程设置产生了重要影响。1993年，IEA理事会部长级会议确立了以能源安全、经济发展和环境保护为主要内容的“3E”目标，“以环境可持续的方式供应和使用能源”“鼓励使用环境更加能接受的能源资源”被列入IEA的共享目标。实现共享目标的方法包括：遵循“污染者付费”原则，用更清洁、更高效的方式使用化石燃料，开发新的能源技术和推动可再生能源的发展等^[6]。2011年，时任联合国秘书长潘基文提出“人人享有可持续能源”倡议，获得多个国家政府及组织的支持，并为此做出了相应的承诺。2016年3月，全球能源互联网发展合作组织(简称“合作组织”)在中国北京成立，其宗旨是推动构建全球能源互联网，以清洁和绿色方式满足全球电力需求，推动实现联合国“人人享有可持续能源”和应对气候变化目标，服务人类社会可持续发展^[7]。

3 能源安全议程设置与国际能源(石油)体系的变迁

从20世纪初石油成为世界主要能源以来，在100多年的历史中，国际能源(石油)体系几经变迁，从西方主导的垄断寡头石油秩序(1918-1973年)、OPEC主导的国际石油秩序(1973-1985年)、自由市场主义石油秩序(1986-1998)直至当前美国霸权护持下合作与规制的国际石油秩序(1999-)^[8]。在这一过程中，能源安全议程设置与国际能源(石油)体系的变迁呈现出四个特点。

3.1 能源行为体在国际能源(石油)体系权力结构中的位序与其影响国际能源(石油)贸易的能力有关，并受国际能源(石油)市场供需关系变化的影响

20世纪70年代以前，西方国际石油公司垄断了石油勘探开发、生产加工和国际能源(石油)贸易，在国际能源(石油)的权力结构中处于中心地位。与此同时，中东地区石油生产国虽然拥有丰富的石油储量和产量，却只能通过石油租让权使用费和利润分成的方式获得收入。这一时期，相比中东地区的石油生产国，国际石油公司的权力更大。20世纪60-70年代，中东地区产油国由于控制了石油行业上游的生产而增大了在国际能源(石油)体系中的权力。20世纪70年代石油危机期间，OPEC通过减产、提价和禁运的方式显示了权力。20世纪80年代，国际能源(石油)市场供需关系的变化导致石油生产国难以通过减产保价的方式影响石油价格，OPEC主导下的国际石油秩序由此发生变迁。

对于石油消费进口国来说，在国际石油需求大于供应的情况，并不能将市场优势转化为权力，相反不得不受制于卖方；而在国际石油供应大于需求的情况下，石油消费进口国可以将市场优势转化为权力。因此，石油消费国的权力大小与其石油替代能力和市场供求关系密切相关。

3.2 设置能源安全国际议程是能源行为体扩大能源话语权、提高能源关系性权力的重要途径

对于能源行为体而言，在能源国际分工体系中实力的增长增强了其扩大能源话语权、提高国际能源关系性权力的意愿。20世纪50年代，西方独立石油公司进入中东地区，“七姐妹”国际石油公司垄断中东石油生产的局面被打破，中东石油生产国讨价还价的能力有所提高。此后石油定价权一直是OPEC和国际石油公司谈判的主要议程，OPEC最终通过谈判获得了石油的定价权，OPEC在国际能源(石油)体系中的关系性权力获得极大提高。这为石油危机后建立OPEC主导下的国际石油秩序奠定了基础。

3.3 利用议程设置的有利契机寻找合适的议程进入渠道进行利益动员并建立议题联盟，是能源安全国际议程设置成功的关键

议程设置者将与自身利益密切相关的议题设置为国际议程，面临着议题竞争和激烈的政治博弈。因此，要把握住有利契机，适时设置能源安全国际议程。国际能源领域成功的议程设置者都选择在国际能源(石油)体系变迁的前夕、重大国际能源安全事件发生前后设置相关能源安全国际议程。例如，OPEC成员国选择美国权力式微、国际石油公司对石油产业控制力衰落、国际石油市场需求旺盛的时期，与国际石油公司谈判设置石油定价权的国际议程。通过利益动员，建立了石油生产出口国的议题同盟(OPEC)，最终导致70年代国际石油公司的全线崩溃，建立了OPEC主导下的国际能源(石油)秩序。又如，石油危机爆发后，美国与西欧、日本等发达石油消费进口国进行政策沟通和协调，建立了石油消费国和国际石油公司的“能源(石油)供应安全”议题同盟，通过华盛顿能源会议成立IEA，成功设置了“能源(石油)供应安全”国际议程，并在20世纪80年代利用国际石油市场价格战的有利契机，推动石油秩序的变迁。

3.4 多行为体互动和议题多元化是当前国际能源(石油)体系的重要特征，议题融合发展是能源安全国际议程设置的主要特点

当前国际能源(石油)体系是美国霸权护持下的合作与规制并存体系。能源(石油)生产出口国、(石油)消费进口国、能源(石油)过境国、国际能源公司、国际能源组织是该体系中的主要行为体，多种行为体并存决定了各行为体的能源利益诉求各不相同，各行为体基于利益诉求而界定的议题也千差万别。因此，能源安全国际议程设置存在激烈的议题冲突和竞争，各行为体设置能源安全国际议程的政治博弈异常激烈。当前，能源供应安全、能源价格与市场需求安全、能源可持续发展是国际能源领域的三大议程，各行为体围绕三大议程各自建立了议题同盟。能源供应安全议题同盟包括IEA成员国和非IEA成员的其他能源消费进口国及相关的国际石油公司，“IEA+”联盟国是能源供应安全的重要合作机制。能源价格与市场需求安全议题同盟主要是OPEC成员国和其他非OPEC成员石油生产出口国，“OPEC+”是重要的合作机制。能源供应安全和能源价格与市场需求安全议程设置受国际能源市场供求关系变化的影响，在不同时期均成为主要的能源安全国际议程。需要指出的是，两个议题同盟之间并非绝对地对立和冲突。尤其是进入21世纪以来，国际石油价格暴涨急跌的发展趋势对任何一方的能源安全都造成极大的冲击，在此背景下，能源消费进口国议题同盟和能源生产出口国议题同盟的对话、沟通和合作成为稳定国际石油价格、维护国际能源安全的重要途径。尤其是在全球气候变化和化石能源枯竭的影响下，实现能源的可持续发展关系到人类整体的利益，能源可持续发展也成为能源安全另一重要的国际议程。各方纷纷制定了着眼未来能源战略的政策，对于未来国际能源(石油)体系的变迁产生了重要影响。

美国主导的新能源革命是当前国际能源体系变迁最重要的变量。进入21世纪以来，以新能源技术革命、非常规油气生产与供应为主要内容的新能源革命使国际能源战略形势发生重大变化，成为国际能源体系变迁最重要的变量。尤其需要重视的是，“以加拿大油砂、美国的天然气革命和巴西的深海新油气蕴藏发现为代表的非常规油气资源重新走进了人们的视野，并在‘世界石油新格局’中扮演越来越重要的角色”^[9]。特别是由于页岩油、页岩气的开发，美国在2014年超过沙特成为世界第一大石油生产国，并于2018年成为石油净出口国。由此，国际能源的分工体系被打破，美国在国际能源体系中的话语权进一步增强，成为当前国际能源体系变迁的最重要变量。

4 结语

能源安全国际议程设置是国际能源行为体维护自身利益、提高国际能源话语权的重要方式和途径，对国际能源(石油)体系的变迁产生着重要影响。国际石油公司、能源大国和国际能源组织是能源安全议程设置的主要行为体和参与方。在不同历史阶段，上述行为体在能源安全国际议程设置中扮演了不同角色，对国际能源(石油)体系变迁产生了重要影响。

国际能源安全议程设置具有长期性和复杂性，在当前的国际能源领域，三大议程长期并存、议题融合发展成为国际能源安全议程设置的主要特点。对于中国来说，经济的快速发展推动了能源消费需求，中国与国际能源体系的互动日益频繁，参与国际能源合作是中国能源安全的重要内容。积极去设置或参与设置能源安全国际议程，实现中国与国际能源体系的良性互动，无疑是实现中国能源安全的重要途径。